教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動機制的完善

［摘 要］ 在全面推進教育治理能力現代化的背景下，建立教育督導與教育行政執(zhí)法一體化協(xié)同聯(lián)動機制是教育領域綜合改革的重要環(huán)節(jié)。目前教育督導與教育行政執(zhí)法兩者職能定位不清晰，造成二者的聯(lián)動基礎不牢靠。為實現教育督導與教育行政執(zhí)法機制的聯(lián)動協(xié)同，教育督導與教育行政執(zhí)法的改革應借鑒現有經驗，重點破解二者法律法規(guī)致送規(guī)定不明確、教育督導與教育行政執(zhí)法的職能定位難、隊伍建設不合理等問題，通過對教育督導與教育行政執(zhí)法法律法規(guī)的細化、優(yōu)化督導隊伍與執(zhí)法隊伍的結構，搭建起法治理論與實踐應用的橋梁。

［關鍵詞］ 教育督導 教育行政執(zhí)法 聯(lián)動機制 地方實踐

［中圖分類號］ D912.1" ［文獻標識碼］ A" "［文章編號］ 1008—3642（2024）04—0110—07

決策、執(zhí)行和監(jiān)督是現代教育管理的三駕馬車，嚴格的監(jiān)督和科學的評估是抓教育改革落實的重要手段。教育督導的體制機制建設、能力水平高低關系著教育治理過程。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》（下文簡稱《意見》）。該意見的目的在于建設“全領域、全口徑、全支撐、全保障”的教育督導新體系。《意見》中“整合教育監(jiān)管力量，建立教育督導與教育行政審批、處罰、執(zhí)法的聯(lián)動機制”的提出，目的是使教育督導與教育行政執(zhí)法有效融合，產生1+1gt;2的聯(lián)動效應。本文擬探索如何準確理解教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動機制的時代要義、推進路徑等問題。

一、教育督導與教育行政執(zhí)法

（一）我國教育督導制度的建立與發(fā)展

我國的教育督導制度始于明末清初，隨著現代學校制度的建立逐漸完善。1909年，清政府頒布《視學官章程》，標志著我國近代視學制度的形成。1943年，教育部恢復了督學室，正式啟用“督學”這一職務名稱。中華人民共和國成立后的早期階段，有關教育督導的規(guī)定主要散見在教育部發(fā)布的文件和年度工作中，呈碎片化特征。自20世紀60年代開始，由于眾所周知的原因，教育督導工作被削弱甚至全面停滯。

1977年9月19日，鄧小平同志提出：“要健全教育部的機構。要找一些四十歲左右的人天天到學校里去跑。搞四十人，至少搞二十人專門下去跑。要像下連隊當兵一樣，下去當‘學生’，到班里聽聽課，了解情況，監(jiān)督計劃、政策等的執(zhí)行，然后回來報告。這樣才能使情況反映得快，問題解決得快。可以首先跑重點大學，跑重點中學、小學。這些就是具體措施，不能只講空話。”［1］這段講話被認為是教育督導制度在20世紀80年代初開始恢復的標志。1986年，我國第七個“五年”計劃提出要對教育評價與監(jiān)督制度進行系統(tǒng)化建設；同年10月，教育部視導室更名為國家教委督導司，明確提出督導司是國家教委所屬的教育評價和監(jiān)督的行政職能機構，教育督導機構的行政地位得到鞏固和提升。2012年，國務院教育督導委員會成立，確定了教育督導的職責及人員組成，國家督導機構的框架得以建立，教育督導向教育行政部門和國務院負責，在理論上解決了獨立行使督導職能的問題，形成了中央、省、市、縣四級人民政府督導機構，為督導工作的獨立性和權威性提供了組織保障。《中華人民共和國教育督導條例》2012年10月1日起正式實施，其目的是為教育法律法規(guī)和教育方針政策的執(zhí)行提供保障，實現教育公平。目前，國家已建立包括各級各類教育的20余項督導評估規(guī)章制度，近三分之二的省、自治區(qū)、直轄市制定或修訂了地方教育督導法規(guī)［2］。教育督導有法可依、有規(guī)可循，法制化建設不斷推進。

隨著我國教育體系的不斷完善，教育督導職能也不斷拓展。近年來我國逐步形成了“督政”“督學”和“評估監(jiān)測”三位一體的督導體系。教育督導也已經發(fā)展成為縣級以上各級人民政府對管轄區(qū)域的教育工作進行監(jiān)督、檢查、評估指導，以此來保障我國相關法律法規(guī)、方針政策的有效執(zhí)行，實現教育目的的制度。教育督導的監(jiān)督對象是下級人民政府、教育行政部門和其他有關職能部門以及學校和其他教育機構。《意見》中指出要對教育督導職能進行強化①。《意見》提到通過八項制度來強化教育督導的問責機制，實現督導問責的權威化和規(guī)范化。督學層面，對學校的督導從戰(zhàn)略頂層設計著手，強調督導的專業(yè)性；督政層面，主要是系統(tǒng)內部管理上的指導。評估監(jiān)測職能作為教育督導的延展功能，要求教育部門建立專業(yè)化教學質量評估監(jiān)測體系，對教育教學、管理和決策提供可行的理論依據與專業(yè)支撐。教育督導是教育行政管理體系的內容，為監(jiān)督系統(tǒng)；與教育督導同屬教育行政管理體系的教育行政執(zhí)法屬于執(zhí)行系統(tǒng)，二者各自承擔相應的職責。

（二）教育行政執(zhí)法在我國的形成與發(fā)展

在我國，教育行政執(zhí)法是指國家教育行政機關及其所屬工作人員依照法定的職權和程序，所采取的直接影響公民、社會組織或其他社會力量有關教育的權利和義務［3］。

我國教育行政執(zhí)法經歷了從初步執(zhí)法方式的細化到教育領域行政執(zhí)法體制機制的建立，再到順應新時代潮流的新一輪改革探索幾個階段。1998年，《教育行政處罰暫行實施辦法》發(fā)布，對教育行政處罰的主體、種類以及執(zhí)行作出了規(guī)定，開啟了我國教育行政執(zhí)法體制機制的建設；《關于加強教育法制建設的意見》于1999年由教育部發(fā)布，該文件對教育領域的行政執(zhí)法程序、工作機構以及教育行政執(zhí)法隊伍建設提出了要求。為貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念、新思想、新戰(zhàn)略，2019年底，教育部印發(fā)的《關于加強教育行政執(zhí)法工作的意見》在系統(tǒng)歸納整理相關政策文件的基礎上，從規(guī)范性、效用性、協(xié)同性三個維度為新時代深化教育行政執(zhí)法體制改革作出了頂層設計②；2022年2月，教育部發(fā)布了《教育部、中央編辦、司法部關于加強教育行政執(zhí)法深入推進校外培訓綜合治理的意見》，著重關注校外培訓，加強監(jiān)管，目標是到2024年建成權責明晰、管理規(guī)范、監(jiān)管到位的校外培訓行政執(zhí)法體系。

我國的教育行政體制歷經三個階段，從教育行政部門單獨執(zhí)法的單一執(zhí)法體制到教育部門帶頭、其他有關部門參與的聯(lián)合執(zhí)法體制，再到將教育行政執(zhí)法部分職權劃入綜合行政執(zhí)法機構的綜合執(zhí)法體制，目前發(fā)展為三種體制同時存在且向綜合執(zhí)法發(fā)展的局面，以國家行政機關及法律、法規(guī)授權的組織為行政執(zhí)法的主體。教育行政執(zhí)法體制改革的目標在于解決“無人執(zhí)法”“重復執(zhí)法”等現實問題，教育行政執(zhí)法作為行政機關依法實施教育行政行為的主要形式，對提高執(zhí)法效率、增強教育行政管理能力有顯著作用，更有助于實現教育治理體系和治理能力的現代化［4］。

（三）教育督導與教育行政執(zhí)法的關系

教育督導與教育行政執(zhí)法是教育行政管理的重要組成部分，并行于教育行政管理系統(tǒng)之中，二者主要職責目標基本一致，即推進依法治教，在國家教育治理體系建設與提升治理能力中發(fā)揮應有的作用。

從行為目的看，教育行政執(zhí)法以維護教育行業(yè)秩序、協(xié)調各方正當權益等基礎性監(jiān)管目標為重點，教育督導以促進教育公平等發(fā)展性監(jiān)管目標為重點。兩者聯(lián)動可以起到互補、夯實基礎、全面提升的作用，有助于實現多層次的監(jiān)管目標。這兩者的根本目的都是為了促進教育優(yōu)質發(fā)展。

從實施主體看，教育督導的實施主體是縣級以上人民政府設置的教育督導機構，教育行政執(zhí)法的實施主體是各級教育行政部門和受其委托的相關機構。在國家層面，建立了教育督導委員會，由分管教育工作的國務院領導擔任主任；在地方層面，各級政府設置督導部門負責本級政府教育，辦事機構一般設在同級教育部門［5］。我國教育督導機構設置從中央到地方，由各級政府分管教育工作的領導擔任本級教育督導委員會主任，領導班子成員擔任成員。教育督導委員會的辦公室一般設在同級教育行政部門，與教育行政部門的下設機構合署辦公。

從行為內容看，教育行政執(zhí)法和教育督導有著共同的內容——對教育管理進行監(jiān)督和檢查；但是，兩者也有所區(qū)分：教育督導憑借自身的教育監(jiān)管職能，側重于教育的事前與事中的監(jiān)督與指導，教育行政執(zhí)法則通過教育行政處理、行政強制執(zhí)行等方式，確保教育法規(guī)政策的有效實施，側重于事后的懲罰。教育督導與教育行政執(zhí)法兩者聯(lián)動，可以整合監(jiān)管資源，實現監(jiān)管全覆蓋。

（四）建設教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動機制的意義

教育督導是教育綜合改革的重要組成部分，也是改革的重要推動力量。教育現代化對教育督導提出了新挑戰(zhàn)，也推動了教育督導自身新的轉型和發(fā)展。促進教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動，是教育督導自身體制機制改革對教育現代化時代命題的現實回應。決策、執(zhí)行和監(jiān)督是教育治理的“三駕馬車”，推進教育治理體系和能力現代化，決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權既要互相制約又要相互協(xié)作。在教育治理系統(tǒng)中的不同主體，基于自身性質和地位，決定了在行政資源占有方面的比較優(yōu)勢；通過聯(lián)動，不同的主體可打破部門壁壘聯(lián)動協(xié)同，在聯(lián)動的過程中對于分散的要素進行重新排列與激活，促進教育行政管理體系中各個系統(tǒng)實現職能互補和資源整合，達到共同的目標——推進依法治教，發(fā)揮教育督導與教育行政執(zhí)法的各自優(yōu)勢。

教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動，要求決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者之間要著眼于整體，各個部門之間互相協(xié)作，體系化配置行政資源，提高政府相關部門整體治理的能力，解決現有的教育政策落實不到位以及政府管理碎片化等問題。建立兩者的聯(lián)動機制，可以充分發(fā)揮兩者優(yōu)勢，做到活力與秩序并存、公平與效率并重。

二、我國教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動機制存在的問題

教育督導與教育行政執(zhí)法的最終目標都是建設教育強國，保障人民能夠享受優(yōu)質資源服務，并為該目標共同努力［6］。二者聯(lián)動機制存在如下問題。

（一）現有法律法規(guī)未明確規(guī)定教育督導與教育行政執(zhí)法之間的關系

國務院教育督導委員會雖然與教育部同為部級機構，但其辦公室仍設在教育部的司級機構教育督導局，諸多地方的教育督導機構亦依附于教育行政主管部門，大多是行政主管部門的內設科室或者下屬事業(yè)單位，并沒有實現實質上的獨立。從行政級別來看，這樣的機構設置難以與本級政府相關部門或下級人民政府對等，督導的行政權威受到一定的限制。教育督導的職能由教育督導委員會行使，而教育行政執(zhí)法沒有獨立的執(zhí)法機關，機構隊伍不健全。

《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）規(guī)定教育行政部門對教育領域的違法行為做出行政檢查和行政處罰；但時至今日，教育綜合行政執(zhí)法在2021年新頒行的《中華人民共和國行政處罰法》中隱身。我國未設立專門的教育行政執(zhí)法機關，各地教育行政部門未統(tǒng)一設置專門的執(zhí)法處室，由教育行政執(zhí)法或者行政部門內部的處室實施或者由分散在內部處室中的幾個人實施。地方層面面臨類似窘境，實踐中教育行政部門無權行使處罰權，而是將教育部門行使的全部行政處罰權劃歸市場監(jiān)管部門集中行使，由市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍具體行使相關職權。有的地區(qū)甚至沒有持證上崗的教育行政執(zhí)法人員。由于教育督導機構缺乏執(zhí)法權，教育部門需市場監(jiān)管部門、公安執(zhí)法部門等政府相關職能部門協(xié)同處理相關教育問題時，相關部門存在惰性，影響教育行政執(zhí)法的效果。關于教育督導與教育行政執(zhí)法職能實施主體法律法規(guī)規(guī)定匱乏，導致在實踐中教育督導與教育行政執(zhí)法之間的關系基本處于各自為政的狀態(tài)，無法實現有效聯(lián)動。

《中國教育現代化2035》③《關于加強教育行政執(zhí)法工作的意見》④《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》等相關文件，雖然都提出了建立督導與行政執(zhí)法的聯(lián)動機制，但均一筆帶過。國務院及教育督導委員會發(fā)布的與教育督導相關的內容、教育部發(fā)布的與教育行政執(zhí)法相關的內容鮮少提及。尤其是教育督導機構“督政”“督學”發(fā)現的各類問題若需要問責追責時，《教育督導問責辦法》對教育督導問責制度做出了頂層設計，但在需要由執(zhí)法機關介入時，督導機構與教育行政部門的溝通如何實現、失職責任的認定與歸屬如何劃分等，均沒有明確的機制，導致教育行政執(zhí)法“立法如林，執(zhí)法如零”，教育督導意見被“束之高閣”；換言之，其主要原因是致送的法律依據不足，督導力度不夠、權威性不強。地方試點層面也未從根本上解決上述問題。

（二）教育督導與教育行政執(zhí)法區(qū)別難以定位

廣義上的教育行政執(zhí)法泛指一切有關教育的行政活動，教育督導是督導機構及人員按照法定程序實施相關教育法律法規(guī)的活動［7］。從上述定義可以看出，教育督導是教育行政管理的環(huán)節(jié)之一，教育行政執(zhí)法將教育督導包含在內，教育督導可以被納入教育行政執(zhí)法之中。但從行政法視角，“行政”被界定為“國家立法、司法以外的一類國家職能”，教育行政執(zhí)法不是教育立法與教育司法活動而是執(zhí)法活動，在執(zhí)法過程中以行政處罰、行政檢查和行政指導為手段。二者聯(lián)動時，教育督導與教育行政執(zhí)法是并列的，教育督導未納入教育行政執(zhí)法范圍內。

從二者內容上看，教育行政執(zhí)法機構改革較為滯后，教育督導機構與教育行政執(zhí)法機構職能劃分模糊。教育督導具有監(jiān)督、指導、評估反饋的職能。教育行政執(zhí)法則行使的是教育管理的職權，實施行政處罰、行政檢查、行政許可等行政行為，二者都有指導職能。雖然教育督導需要進行專業(yè)性監(jiān)督檢查和評價指導，教育行政執(zhí)法依靠行政強制力保證實施，但在具體實施過程中會有重疊，造成資源浪費。因此，在教育監(jiān)督活動之中，需要對整體性的監(jiān)督活動進行步驟上的分解，合理安排監(jiān)管制度發(fā)揮職能的時間，對違法違規(guī)問題的處理建立有效的銜接機制，整體上提高教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動的整體效能。教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動機制的建立應當在二者關系厘清的基礎之上，對兩者的職能范圍應進行明確的區(qū)分。目前在具體實施過程中，二者之間的聯(lián)動機制不能良好運行。

（三）教育督導與教育行政執(zhí)法的隊伍建設不合理

為了推進教育的管辦評分離，提高教育督導工作的獨立性與公信力，教育督導機構組建了由專職督學與兼職督學共同組成的督學隊伍，分別由人民政府及督導機構依照職權和程序任命，以兼職督學為主，專職督學為輔。從人員構成看，具有教育經歷的人，如在職或退休的校長、教師多是督學隊伍人選。專職督學多為教育行政部門的領導；兼職督學是督學的主要組成部分，來自各類學校和政府部門，不少為退休教育工作者，他們曾經和現實的身份決定了其與督導的對象之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，缺乏中立性和獨立性，甚至只是教育行政部門權力的延伸，容易導致權力尋租。從督導專業(yè)性看，無論是“督學”還是“督政”，教育督導均需對教育工作具有較為深入的了解，并且具備一定的管理經驗，當然也需要相應的理論水平，否則難以對國家各項法規(guī)政策吃透，對具體的工作難以做出有效判斷，不能提出合理意見建議，督導的效果可想而知。為此，《教育督導條例》第7條規(guī)定了教育督導員選拔條件⑤，各地對教育督導員的選聘并未完全遵守此規(guī)定，部分地區(qū)出現了由學生家長組成的督學團，由學生組成的督導員，部分地區(qū)甚至出現了由社區(qū)書記、退休的學校領導、學生家長等組成的兼職督學隊伍，嚴重削弱了教育督導工作的權威性。

教育行政執(zhí)法在機構設置、人員配置、工作機制方面目前依然處于探索階段。教育執(zhí)法者一般是教育部門招錄的在編專職人員，編制普遍不足，人員或是集中在執(zhí)法處室，或是分散在各個處室，執(zhí)法證持有比率較低，執(zhí)法頻次少。在實際執(zhí)法中，教育法規(guī)政策不夠完善，執(zhí)法依據不足。上海、西安等城市針對違法違規(guī)辦學、非法開展教育活動等進行教育行政檢查，并作出具體的行政處罰，但一些需要部門聯(lián)合執(zhí)法的事項，教育部門統(tǒng)籌不足。市場監(jiān)管、網信等部門的執(zhí)法人員，缺乏對教育行業(yè)的了解認知，執(zhí)法效果不盡如人意，多采用突擊式執(zhí)法，在處罰手段上層層加碼。一些地區(qū)存在濫設“電子眼”“暗中執(zhí)法”“釣魚執(zhí)法”等問題。不合理罰款、行政處罰“一刀切”等現象仍未杜絕，部分監(jiān)管部門，不愿嚴格執(zhí)法，出現逃避監(jiān)管等現象。

教育督導與教育行政執(zhí)法隊伍在實踐中人員構成與履職過程都與相關規(guī)定有所偏差，難以獨立行使職權，難以在履行好自己職能基礎上與其他部門聯(lián)動。

三、教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動機制的優(yōu)化路徑

（一）完善聯(lián)動機制的法律依據

從頂層設計上明確教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動機制應以保障教育科學發(fā)展為目的、以履行教育監(jiān)督與檢查職能為匯合點，形成教育指導評估工作的監(jiān)督系統(tǒng)與教育行政強制的執(zhí)行系統(tǒng)的聯(lián)合協(xié)作機制。

在教育督導相關立法方面，我國大部分地區(qū)教育督導機構隸屬缺乏明確立法，頂層設計缺失，使得教育督導工作難以開展。我們可以參考英國教育督導立法經驗⑥，《教育法》明確規(guī)定了教育督導制度⑦。《教育法》對《教育督導條例》進行了修改，在教育督導機構設置上排除教育行政部門干擾，明確教育督導機構的隸屬，厘清各級人民政府下設教育行政管理部門與教育督導機構，做到管辦評分離，政府、學校、教育督導機構各自獨立，保障教育督導機構切實行使督導職能［8］，對相關法律規(guī)范進行修改，使得相關法律規(guī)定之間滿足上位法與下位法連貫、組織結構統(tǒng)一的要求，形成一個完整的教育督導體系。地方督導立法不僅要貫徹實施上位法，還應考慮地方教育督導的發(fā)展要求和現狀，反映地方教育督導的工作重心與需求。根據《教育督導問責辦法》，各地制定了實施細則及時回應社會發(fā)展中地方教育督導出現的新情況，讓地方教育督導立法更具生命力。

為實現教育行政執(zhí)法效能的最大化，應強化教育行政部門執(zhí)法的權威。以《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點》為指針，一方面，教育行政主體應根據《中華人民共和國立法法》規(guī)定，合理行使立法提議權或者法案起草權，彌補教育立法空白。彌補《中華人民共和國教育法》與《中華人民共和國行政處罰法》之間的“縣級以上”與“下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)”之間的立法空白，系統(tǒng)化梳理現有法規(guī)，出臺相關教育法規(guī)。在基礎條件具備的教育行政部門內，成立能夠集中行使教育行政執(zhí)法權的專門處室。若部分教育行政部門并不具備單獨設立專門處室的基礎條件，則可以由分散在內部處室、具有行政執(zhí)法資格的行政執(zhí)法人員組建起執(zhí)法隊伍，常態(tài)化輔助教育行政與教育督導工作的開展，提升教育執(zhí)法的效能，推動教育行政執(zhí)法權規(guī)范化行使。另一方面，對教育行政執(zhí)法主體與職能進行明確，統(tǒng)籌兼顧相關法規(guī)和政府規(guī)章，修訂完善以《教育法》為中心的教育行政執(zhí)法規(guī)范。嘗試將教育行政執(zhí)法納入政府綜合行政執(zhí)法范疇，或成立多部門聯(lián)席會議制度與聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作，加快推進教育行政部門同其他政府部門聯(lián)合執(zhí)法機制，充分夯實基層教育行政部門的執(zhí)法力量，提高教育行政執(zhí)法的效能。

為了促進教育督導與教育執(zhí)法聯(lián)動，建議由國務院教育督導委員會與其他相關部門聯(lián)合發(fā)布“教育督導問責實施細則”等規(guī)范性文件，對現有的督導與聯(lián)動機制進行統(tǒng)一規(guī)范，對聯(lián)動渠道、教育督導的追責條件、問責主體追責的裁量標準及教育行政執(zhí)法程序等方面進行細化，搭建權威性高、可操作性強的頂層制度框架，構建由教育督導部門牽頭、教育執(zhí)法機關配合，共同對學校的辦學情況進行監(jiān)督、檢查與執(zhí)行的機制。執(zhí)法人員應對相關案件查處情況、處罰情況以及辦案依據應進行公示，接受人民群眾監(jiān)督。

（二）厘清教育督導與教育行政執(zhí)法之間的界限

如前所述，教育督導與教育行政執(zhí)法都具有獨立存在的基礎。教育督導與教育行政指導之間雖然有區(qū)別，但這些區(qū)別并不影響二者之間的聯(lián)動。在立法確保教育督導機構獨立性的基礎上，應建立“督導發(fā)現問題，執(zhí)法解決問題”的事前預防、事中事后監(jiān)管的工作機制，以區(qū)分教育督導與教育行政執(zhí)法的職能。教育督導與教育行政執(zhí)法相比，前者在監(jiān)督檢查中更需依賴專業(yè)權威，進行專業(yè)性監(jiān)督和專業(yè)性評價指導，對被監(jiān)督的政府和學校存在的問題進行評價［9］；教育行政執(zhí)法主要依靠行政強制力保證實施，對教育督導活動結束后提出的整改要求實施進行監(jiān)督，使得被督導單位認真貫徹督導意見，強化監(jiān)督效果。我們可設置監(jiān)督執(zhí)法分工清單，明確教育督導與教育行政執(zhí)法在同一案件中的不同職責，為聯(lián)動機制的運行奠定基礎。

我們可以參照濰坊市的做法。第一，濰坊市在全市中小學、幼兒園內針對市級督學責任區(qū)的教育教學工作開展“雙隨機一公開”的督學抽查，并進行隨機實地核查，通過督導及時發(fā)現問題，實現教育督導的獨立職能；第二，濰坊市積極探索“督政與執(zhí)法轉換”“督學與執(zhí)法銜接”“專項執(zhí)法與綜合督導結合”三項工作，以期在保證教育督導與教育行政執(zhí)法獨立行使的前提下，實現兩者的聯(lián)動；第三，濰坊市將行政執(zhí)法事項納入教育綜合督導方案，將教育督政納入行政執(zhí)法體系內，以實現督政逐步向教育綜合執(zhí)法的轉變［10］。

（三）優(yōu)化聯(lián)動機制的隊伍結構

改變現有督學與教育行政執(zhí)法隊伍的結構是推動我國教育督導制度實質獨立必不可少的一部分。英國督學引入了選拔機制，選拔包括面試、口頭答辯、培訓、見習等環(huán)節(jié)，任一環(huán)節(jié)不符合國家標準都不會受到聘任。應借鑒英國經驗，嚴格規(guī)范督學聘任的準入條件、督導人員的選拔程序，在督學隊伍的選拔中增加面試、口頭答辯等環(huán)節(jié)。調整督學的比例，降低教育部門任職或曾任職的督學人數，拓寬督學聘任的渠道。建立督導的內部監(jiān)督、評價機制，設定整改“回頭看”等標準。

提高教育執(zhí)法人員的法律素質，將行政執(zhí)法資格證作為專項督導執(zhí)法隊伍的準入條件之一，對在編督導人員與教育行政執(zhí)法人員進行專業(yè)資格認定，對在編的專職督學應定期進行技能考核，指標合格后才能續(xù)聘。規(guī)范教育行政執(zhí)法人員的執(zhí)法方式、處罰手段，教育行政執(zhí)法人員的執(zhí)法過程應全程留檔，確保公開透明。定期進行教育督導專題培訓與專職督學輪訓，加強對應知應會的教育、法律等知識的考核。創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式，結合線上監(jiān)管、信用監(jiān)管等多種監(jiān)管方式，將違規(guī)主體的相關信息納入全國信用信息共享平臺，發(fā)揮新型監(jiān)管手段的積極作用，推動教育行政執(zhí)法工作有效開展。

結語

國家治理體系和治理能力的重要組成部分是教育治理體系和治理能力。構建教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動機制是新時代深化教育領域綜合改革和推動教育治理能力現代化的內在要求。本文通過對教育督導與教育行政執(zhí)法聯(lián)動機制存在的問題進行分析，建議國家和各級政府出臺相關法律法規(guī)，對于二者聯(lián)動的頂層設計進行完善，對聯(lián)動機制中教育督導與教育行政執(zhí)法職能進行明確分工。這對建立可持續(xù)運行的聯(lián)動機制，實現聯(lián)動機制的法律效果與社會效果的統(tǒng)一具有理論與實踐意義。

注釋：

①《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》提到全面落實教育督導職能。各級教育督導機構要嚴格依照《教育督導條例》等法律法規(guī)，強化督政、督學、評估監(jiān)測職能，加強對下一級政府履行教育職責的督導，重在發(fā)現問題、診斷問題、督促整改，確保黨和國家的教育方針政策落地生根。

②《關于加強教育行政執(zhí)法工作的意見》提出，要加快建立健全權責清晰、權威高效的教育管理體制和政府統(tǒng)籌、部門合作、上下聯(lián)動的執(zhí)法工作機制，實現以法治思維和法治方法抓教育治理，推進教育治理體系和治理能力現代化。

③《中國教育現代化2035》中要求完善落實機制。健全跨部門統(tǒng)籌協(xié)調機制，建立統(tǒng)籌研究解決教育現代化重大問題機制，充分發(fā)揮中國特色社會主義體制優(yōu)勢，集中力量辦大事，依靠部門大協(xié)同、區(qū)域大協(xié)作，推進教育現代化。

④《關于加強教育行政執(zhí)法工作的意見》提出，建立健全教育行政執(zhí)法與教育督導的協(xié)同機制。教育行政部門執(zhí)法信息要及時通報同級教育督導機構，納入對地方政府、學校督導評價的指標體系。教育行政部門在執(zhí)法過程中，發(fā)現政府及有關部門違反法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，未依法履行規(guī)劃、投入、保障、管理等法定職責的，應當提請政府教育督導機構依法處理。教育督導機構、督學在督導檢查過程中發(fā)現學校及其他教育機構、教師的違法行為，需要通過行政執(zhí)法方式處理的，應及時將違法線索、相關證據移送教育行政部門依法予以處理。探索建立委托執(zhí)法的機制，充分發(fā)揮好督導機構、督學的作用。

⑤《教育督導條例》第七條規(guī)定：“督學應當符合下列條件：（一）堅持黨的基本路線，熱愛社會主義教育事業(yè)；（二）熟悉教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策，具有相應的專業(yè)知識和業(yè)務能力；（三）堅持原則，辦事公道，品行端正，廉潔自律；（四）具有大學本科以上學歷，從事教育管理、教學或者教育研究工作10年以上，工作實績突出；（五）具有較強的組織協(xié)調能力和表達能力；（六）身體健康，能勝任教育督導工作。符合前款規(guī)定條件的人員經教育督導機構考核合格，可以由縣級以上人民政府任命為督學，或者由教育督導機構聘任為督學。

⑥英國極為重視督導的立法工作，《學校教育督導法》《學校標準與框架法案》《學校督導大綱》及《督導手冊》分別明確了教育督導的實體與程序性規(guī)定，內容包括督導評估的管理方法、實施細則以及督導評估質量的監(jiān)控等內容，確保開展教育督導有法可依。

⑦《中華人民共和國教育法》第二十五條規(guī)定：“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度。”

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責任編輯：曲崇明