以法治思維推動城中村治理

［摘 要］ 隨著我國城鎮化進程不斷加快，傳統村莊逐漸演變為城中村的形式。城中村的治理模式面臨從傳統農村向新型城鎮的轉變，存在相關法律碎片化、法律服務與村民需求失衡化、管理手段滯后化、法律人才隊伍空心化等問題。法治思維強調通過法律手段實現社會治理。在城中村治理中引入法治思維、法律手段，就要依法規范城中村發展、保障居民權益、有效解決城中村存在的諸多問題。應強化以黨組織為領導核心的城中村領導體制、構建以村規民約為主體的法律制度、健全村民自治法律制度、加強村級法律干部隊伍建設、完善城中村民主監督。通過法治思維和法治方式推動城中村治理，應正確處理好“他治”與“自治”之間的關系，以提升對城中村的治理水平。

［關鍵詞］ 城中村治理 法治思維 村規民約 基層自治

［中圖分類號］ D920.4" ［文獻標識碼］ A" "［文章編號］ 1008—3642（2024）04—0105—05

黨的二十大報告提出：“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”［1］2023年，習近平總書記在主持召開中央政治局會議時強調：“要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造和‘平急兩用’公共基礎設施建設，盤活改造各類閑置房產。”［2］城中村是伴隨城市化快速發展而形成的特殊社區形態，是中國城鎮化進程的獨特產物［3］。“三大工程”政策的落地實施，是中央在建設領域做出的重大決策部署。“城中村改造”是解決群眾急難愁盼問題的重大民生工程，重點是消除安全風險隱患，改善居住環境，促進產業轉型升級，推動城市高質量發展。城中村的發展歷程折射出我國城鄉關系的深刻變革。在國家政策指引下，應通過加強基層治理應對城市化帶來的一系列社會挑戰。法治在城中村治理中起著重要的作用。它可以提供規范和制度保障，有助于解決城中村存在的、規劃混亂、環境污染、產權不清等問題。《中華人民共和國村民委員會組織法》對農村建設作出了明確的規定。應通過法律法規促進城中村的規范管理，明確管理權限和責任，建立健全城中村管理制度；通過法律法規保護城中村村民的合法權益，明確土地和房屋的產權歸屬，防止非法侵占和拆遷；通過法律法規規范城中村建設，加強環境保護和資源的有效利用，推動城中村治理工作向法治化、制度化方向發展，提升城中村居民的生活質量和幸福感。

一、城中村在社會治理中的特點及作用

（一）城中村是由農村向城市轉變的“紐帶”

城中村是指在城市建成區范圍內仍保留有農村集體所有制和農村經營體制的地區，也被稱為“都市里的村莊”，是在工業化、城鎮化快速發展進程中形成的，兼具農村和城市的雙重特征，具有“紐帶”角色的地區。城中村地處城市邊緣，人口結構復雜、生活習慣多元是城中村的獨有特點。近年來，城中村的形態和功能日趨城市化，但依然保留著農村集體經濟的特色。農民轉變為居民后仍居住在原來的村落中，形成了這種特殊的居民區。這些地區通常保留村民自治和集體所有制等傳統特征。城中村承載著大量農村人口，形成了獨特的社會經濟結構，承擔著促進農村和城市的融合與發展的重要角色。這種特點使城中村與基本民生保障息息相關，同時又影響著城市化的進程。超大特大城市的城中村容納著大量的租住人口，包含外來務工人員、本地農民，人口來源種類復雜、收入水平較低。這里容易成為社會矛盾的集中地，容易導致安全隱患、環境污染和社會治安等問題。

（二）城中村是法治向基層延伸的末端“觸角”

隨著經濟發展和城市化進程的加快，大量新城鎮不斷涌現，由于城中村在土地、戶籍等方面屬于城鄉二元管理體制，還沒有完全被納入城市統一規劃，其發展有很大的自發性和盲目性，存在多方面深層次矛盾，這凸顯了法治向基層延伸的必要性。國家先后出臺了一系列推動城中村建設的法律法規和指導文件，明確提出了加快城鎮化、城鄉一體化發展戰略。《國家新型城鎮化規劃》著重強調要推進以人為核心的城鎮化，保障和提升人民群眾的生活質量，強化城中村的服務功能和社區治理①。

改革開放以來，城中村如雨后春筍般不斷出現，城郊區的農村被逐漸納入城市版圖，城中村作為社區治理的重要單元和基層陣地，是法治向基層延伸的“神經末梢”。其一，城中村改造中涉及土地征收、拆遷補償、住房安置、社區治理等方面的問題，城中村的法治實踐更應強調法律的可操作性和實用性。其二，城中村將農村與城市無縫對接起來，其獨特的社會結構和經濟模式，將農業發展與城市管理相結合，需要進行系列綜合治理。其三，城中村的法治實踐是法治理念指導下基層治理創新的體現，如多方參與的民主自治機制、運用法治思維化解矛盾糾紛，完善基層社會治理。城中村是法治向基層延伸的觸角，能靈活感知基層社會治理的實際，并深入農民生活的基礎層面。

（三）城中村是推動民主自治的重要陣地

城中村作為基層群眾自治的社會單元，是民主實踐的重要陣地。作為傳統社會向現代社會過渡的獨特形態，城中村區別于傳統農村的自治模式。傳統農村的自治大多依靠習慣法和傳統鄉規民約來管理，具有很強的地區差異性和本土性；而城中村的自治則需要建立與城市相適應的治理模式。在黨建統領下，探討城中村法治治理路徑不僅是實現城鄉融合發展的必然選擇，更是推進基層民主建設、維護公共利益和社會穩定的重要保障。黨的十九大報告提出，“要強化‘人人遵守法律、人人享有權利、人人履行義務、人人承擔責任’的意識”［4］。城中村作為落實這一要求的關鍵點，肩負著傳遞法治精神、增強公民責任感的重要使命。城中村治理離不開村民自治機制的完善。推動城中村走向法治化、現代化是實現從傳統鄉村文明到現代城市文明的重要途徑。

城中村群眾自治的實質就在于推動村民主體參與，維護村民的合法權益，進行有效的法治管理和服務，構建公正、民主、和諧的社區環境。比如，通過設立民主管理組織、實施公開透明的財務管理等措施提升決策質量、保障村民利益。在這一實踐中，最為重要的是把握好法治“他治”和居民“自治”之間的內在關系，以實現城中村的有效治理。

二、城中村治理面臨的問題

（一）村規民約相關法律的碎片化

城中村的相關法律涉及多層次法律法規，包括國家法律、行政法規、地方性法規、地方性政府規章等。這些法規來自不同的部門，且在不同時期制定，在內容、標準和執行性上往往存在差異，出現法律碎片化問題。

其一，現有法律體系難以全覆蓋。城中村作為一種特殊的社會經濟現象，其法律需求與一般農村或城市社區有所不同，法律法規很難完全覆蓋。例如，在土地使用權、規劃建設、房屋產權等方面，城中村的特殊性導致現行法律法規不足以完整滿足現行管理的需要。其二，城中村經常出現政策執行優先于法律的情況。當地政府為了盡快滿足城中村的治理需求，可能會根據具體情況出臺相關政策，但這些政策與現行法律的關系較為模糊且極為分散，容易產生法規與政策之間的隔閡問題，增加了法律實施的難度。其三，法律的更新遲滯于社會需求變化。由于城中村面臨的問題多，法律的修改和新法的制定需要經過漫長的程序，難以及時適應城市化進程和城中村轉型發展的需要。其四，在監管方面存在職責權限模糊等問題。城中村的管理涉及地方政府多個部門，如城鄉建設、土地資源、公安、環境保護等部門，這些部門有各自不同的職責。這些部門之間職責劃分不清，容易形成管理上的空白。其五，在法律的執行方面，城中村的人員構成復雜，不同利益群體眾多且利益訴求差異較大，法律法規實施難度較大。受限于城中村的歷史背景、地理條件、經濟水平等多種因素，法律執行的環境更為復雜。

（二）法律服務供給與村民需求失衡化

在城中村轉型的社會背景下，急需解決的是法律服務供給與村民法律服務需求之間的失衡問題。城中村居民群體在經歷由傳統農民向城鎮居民轉變的過程中，生活需求結構發生了較大變化。在這一過程中，醫療保障、居住條件、教育資源、文化生活等方面的需求出現了層疊式增長，現有的服務法律體系難以滿足這種迅速增長的需求。研究表明，當前城中村法律服務在豐富性、專業性、針對性和便捷性等方面與村民的期望存在顯著差距。這種差距的存在，反映出城中村轉型與法律制度之間的錯位，制約了法律服務體系治理效能的提升。

（三）城中村的法治管理手段滯后化

城中村是在城鎮化進程中產生的，在市場經濟和計劃體制的雙重影響下，城中村的法治管理手段滯后。部分城中村由于長期依賴傳統的農業生產模式，缺乏多元化的治理機制，在走向現代化過程中往往力不從心。當前，許多城中村的政府或村級組織往往單純采取傳統的自上而下的管理方式，忽視了村民的主體性和參與性，這種模式在處理復雜的城市問題時顯得滯后。具體而言，首先，決策過程中公眾參與度低，村民在城中村發展和資源配置等重大事務中缺乏發聲權和參與權。其次，服務供給滯后。基層政府提供的公共服務有限，難以滿足村民的個性化需求。再次，監管體制僵化，缺乏靈活多樣的監管手段以應對城市化進程中出現的新問題和新挑戰。為解決上述問題，我們可通過創新服務供給模式，通過政府購買服務等方式，滿足村民的差異化需求。在這一實踐中，加強法治建設是關鍵。法律可以為村民自治提供規范，為城中村服務創新提供保障，為城中村治理完善提供標準，最終形成權責明確、運行高效、監督有力的城中村治理模式。

（四）法律人才隊伍空心化

隨著鄉村社會的變遷，城中村治理面臨著法律人才建設不足的困境。據調研，城中村社區的基層管理人員的平均年齡持續上升，黨員隊伍中青壯年力量不足，老齡化趨勢明顯，出現明顯的法律人才隊伍空心化現象，法律人才隊伍活力缺失，創新驅動力不足。目前，城中村普遍存在專業人才短缺的問題，缺乏具有法律、社會服務等專業背景的人才隊伍，法治工作容易在細節上出現遺漏，難以滿足村民的實際需求。管理人員的流動性也呈現日益增加的趨勢。一些具有較高素質的法律工作者選擇離開城中村、前往更具吸引力的地區發展，出現人才流失。另外，從性別比例角度看，女性法治工作者在某些城中村的比例嚴重失衡。這不僅影響到人才隊伍的多元化，也限制了對特殊群體如婦女兒童的服務和關懷能力。

三、城中村治理的法治化路徑分析

（一）強化基層黨組織領導

加強基層黨組織對城鄉基層治理的領導，對鞏固提升黨在基層的執政能力、創新基層治理機制、滿足人民群眾美好生活新期待、維護社會和諧穩定具有重要而深遠的意義［6］。中央發布了一系列文件，明確指出要深化黨的制度改革，充分發揮黨在基層中的作用。在黨組織統領城中村治理的實踐中，黨的領導不是簡單的行政指令性管理，而是通過黨組織的引導與服務，提升群眾自我管理、自我服務的能力。加強黨的領導是確保治理工作正常運行的根本保證。在實踐中，黨組織可通過強化組織建設、優化治理結構、提高決策透明度等方式，加強對城中村的領導。

首先，黨組織要加強對城中村治理結構的科學規劃，確保各項決策的落實能更好地貫徹黨的方針政策、反映群眾利益、符合法律法規的要求。其一，需要重視村民的實際訴求，及時調整服務內容、提升服務質量，以適應城中村居民日益增長的生產生活需求。其二，要深化法律服務的人本化，創新服務模式，構建以滿足居民多元需求為導向的法律服務體系。其三，應充分發揮信息化的驅動作用［5］，構建村民獲取法律服務的高效平臺，如移動法律服務站、法律法規信息公開網站等，積極為村民提供法律咨詢、糾紛調解等服務，提升村民依法解決問題的能力。其次，黨組織的決策層次和響應流程需適應城中村的快速發展變化，遇到問題能快速反應并做出高效、高質的處理方案。此外，黨組織還需整合資源，實現多方合作，將政府部門、村民組織、普通群眾等各方力量凝聚起來，形成共治共享的良好局面。最后，基層黨組織要充分發揮戰斗堡壘作用，黨員作為組織體系中的小細胞，要充分發揮先鋒模范作用［7］。應培養黨員干部的政策執行能力與服務意識，使之成為連接政府與社區、管治與服務的重要橋梁。總之，加強黨的領導能有效凝聚社區智慧與力量，不斷提升治理質量與水平，保證城中村的法治建設不斷邁上新臺階。

（二）構建完備的法律制度體系

習近平總書記在上海考察時強調：“要全面踐行人民城市理念，充分發揮黨的領導和社會主義制度的顯著優勢。要把增進民生福祉作為城市建設和治理的出發點和落腳點，打通服務群眾的‘最后一公里’，認真解決涉及群眾切身利益的問題。”［8］

新時代加強和改進鄉村治理、夯實鄉村振興的基層基礎，需要始終將法治理念貫穿到鄉村治理體系建設全過程，充分發揮村規民約的作用，使村級法治能真正滿足村民的生活需要，提升鄉村社會治理效能。在實踐中，應依托黨組織的領導力和號召力，優化法律資源配置，整合群眾利益訴求，制訂和完善一套村級治理規范，并向村民公布。首先，從群眾中來，到群眾中去，真正深入到村民中，收集“口口相傳”的村規民約內容并加以整理，發揮村規民約深入村民人心與村民生活息息相關的優勢，匯編成冊。其次，通過村級規范推行綠色建筑和低碳生活，加強垃圾分類規范，保障居民日常生活環境。再次，注重構建和諧的鄰里關系。通過文化宣傳、講座、戲劇等村民喜聞樂見的形式傳播社會主義核心價值觀，形成互幫互助的良好氛圍，建立高效的社會服務系統和安全體系，強化村民之間的互動交流，激發城中村活力。城中村法律資源整合運用的關鍵是防范和化解社會矛盾，在保障村民合法權益的前提下，應積極探索可持續發展的城中村治理模式。在實踐過程中，要發揮黨員的示范引領作用，激勵廣大黨員和村民自覺參與城中村的學法、用法、守法的實踐中來，共同筑牢城中村法治的基石。

（三）完善村民自治制度體系

在推動城中村治理的方法論中，完善村民自治法律制度體系是關鍵。必須考慮的是如何構建一套法律框架，使之既能夠充分反映村民自身的利益訴求，又能和國家的法律法規相銜接，以確保城中村治理有序推進，不斷優化城中村的法治環境。

首先，應明確規定村民會議、村委會的法律地位以及決策程序，包括會議召開的提前通知、議題的合理設置、表決程序的公正透明以及決策結果的法律效力等諸多方面，以此促進決策的合法性和合理性。其次，必須加強法律知識的普及教育，提高村民們的法治意識，這是村民自治法律體系得到有效執行的基礎要件。再次，需要構建有效的法律援助和糾紛調解機制，解決群眾內部沖突，減少和防范社區內部的矛盾和糾紛，維持社區秩序的穩定。此外，著力培養一支既懂法律又有人情味的專業隊伍，賦能城中村治理，增強城中村自治組織的內生動力，確保法治信息傳達的透明性與即時性，實現服務效能的提升。最后，定期對法律制度進行完善和修訂，確保其與時俱進、適應城中村發展的變化。通過上述一系列策略，可以逐步構建起一套適應城中村特點、能有效規范村民行為、反映村民利益和訴求的法律體系，從而讓法律真正成為規范和引導城中村自治的有力工具。

（四）加強村級法律人才隊伍建設

加強村級法律人才隊伍建設，是提高基層治理效能的重要一環。在城中村轉型的關鍵時期，村級法律人才隊伍的建設在促進農村穩定、維護農民合法權益、推進村級治理體系現代化等方面發揮了不可替代的作用。

針對現階段部分地區黨組織力量薄弱、專業人才匱乏等問題，應深化村干部培訓計劃、加快信息化建設步伐、完善激勵與約束機制。具體來說，首先要優化村干部的選拔標準與程序，選拔出既有政治素養又具備法律專業知識的人才。在選拔過程中應強化德才兼備的用人導向，使之成為帶領村民共同致富、推動社區發展的核心力量。其次，對村干部進行系統的法律法規、計算機操作等方面的培訓，根據實際情況設立不同層次的培訓課程，滿足不同知識背景和能力層級的村干部的培養需求。再次，開展職業道德教育，強化村干部的服務意識，確保他們在推動社會和諧穩定中發揮正向作用。此外，建立和完善績效管理體系，建立村干部的薪酬和福利保障機制，提高村干部的工作積極性和主動性，通過定期的工作評估、民意調查和社會監督等手段，以確保村干部能夠安心工作、服務于村級管理。最后，積極探索社會力量參與基層黨組織建設的途徑，充分調動社會資源，實現黨組織、政府部門、企事業單位和社會組織的有機聯動，通過合作共建，實現資源共享和優勢互補。此舉不僅有助于豐富城中村基層黨組織黨務工作內容，也能夠增強村干部推動村莊可持續發展的能力。

（五）完善城中村各項工作的民主監督

充分發揮村民監督委員會、村務監督委員會的作用，是提升城中村治理水平的關鍵。在黨組織領導下，城中村要建立村級監督機構，并通過完善規章制度、制訂年度工作計劃等手段，實現村務公開、決策程序的規范化和透明化。應倡導依法治村，在黨建統領下激發村民民主監督的主體功能，通過建立健全村規民約、完善村級組織章程等措施，增強村民的制度化、規范化。通過更新民主監督的觀念、強化民主監督的制度建設、深化治理體系改革等措施，城中村可以更好地維護村民的合法權益、促進社會和諧穩定。

結語

法治思維為城中村的治理提供了科學的思路和規范的方法，為完善基層治理提供了合法性基礎，可有效保障村民的合法權益、促進社會公平正義。對于城中村所面臨的法律規范碎片化、滯后性問題，我們可通過“他治”手段和“自治”手段，融入創新性理論，形成具有中國特色的治理模式。總之，只有堅持法治的基本理念與原則，創新推動城中村治理方式，才能更好地實現良法善治，推動城鄉發展和社會進步。

注釋：

①參見《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》第一篇第一章、第二章。

參考文獻：

［1］ 習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗［N］.人民日報，2022-10-26（1）．

［2］ 中央經濟工作會議在北京舉行［N］.人民日報，2023-12-13（1）.

［3］ 紀芳.集體主導型雙軌治理：城中村治理的實踐路徑：基于武漢市一個城中村的實踐調查［J］天津行政學院學報，2021（1）：76-86.

［4］ 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2017-10-28（1）．

［5］ 山東省平邑縣平邑街道黨建統領“三治”結合構建城鄉社區治理新體系［J］.中國民政，2022（4）：35-36.

［6］ 鄧全生，丁維肖，梁文歡.“黨建+基層治理”破解“城中村”發展難題［J］.鄉村振興，2021（6）：57-58.

［7］ 李志清.黨建引領城中村治理的實踐探索與現實啟示：以廣州市白云區清湖村為例［J］.廣州社會主義學院學報，2023（1）：67-73.

［8］ 新華社.習近平在上海考察時強調 聚焦建設“五個中心”重要使命加快建成社會主義現代化國際大都市［EB/OL］.［2023-12-03］.https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6918294.htm？type=2.

責任編輯：曲崇明