全過程人民民主的內涵意義、實踐探索、發展舉措

［摘 要］ 全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，具有極為豐富的理論內涵和較為完善的制度安排，是未來我國民主政治發展的方向。全過程人民民主是對西方民主的超越與創新，引入了人民廣泛參與，具有顯著制度優勢。青島市在發展全過程人民民主方面進行了積極探索，助力打造現代化治理樣板城市，取得了顯著成效。青島市還需要按照黨的二十大精神要求，推動全過程人民民主落地生根，把社會主義民主政治制度優勢轉化為治理效能。

［關鍵詞］ 全過程人民民主 民主政治 地方實踐

［中圖分類號］ D63" ［文獻標識碼］ A" "［文章編號］ 1008—3642（2024）04—0100—05

黨的二十大對新時代民主政治建設作出新的部署，提出“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性”［1］，對深入落實全過程人民民主提出了新要求。全過程人民民主是中國特色社會主義民主政治的突出特征，具備完善的制度安排、豐富的實踐活動及突出的治理績效。全過程人民民主是我國長期探索民主政治建設的智慧結晶，充分體現了作為執政黨的中國共產黨的性質宗旨，體現了我國社會主義民主政治的特征及優勢，具有重大理論價值和深遠現實意義。城市的核心是人民，全過程人民民主突出強調人民最廣泛的民主參與，要求在推進城市治理現代化中發揮群眾主體性，讓廣大群眾參與到城市治理的各項事務中來。全過程人民民主是一種“治理型民主”，強調民主和治理在價值方面的共通性，要求將以人民為中心的價值立場融入城市治理的各個領域，要求以民主價值為導向推進城市良政善治。近年來，青島市貫徹以人民為中心的發展理念，按照青島市第十三次黨代會提出的“積極發展全過程人民民主”“打造現代化治理樣板城市”要求，保障和落實人民行使當家作主的權利，把制度優勢更充分地轉化為治理效能，積極推進踐行全過程人民民主的地方實踐。

一、全過程人民民主的內涵意義

（一）全過程人民民主的科學內涵

全過程人民民主這一概念由“全過程”“人民”及“民主”三個關鍵詞構成，體現了民主的時空狀態、價值理念和“社會主義”特性。全過程人民民主涵蓋了選舉、協商、決策、管理和監督等民主權利，是一個理論內涵豐富、各要素彼此融合的完整實踐體系。

1.全過程人民民主的顯著特點是“全”

全過程人民民主最顯著的特征是“全”，主要表現為四個“全面”：一是民主政治的參與主體全面，將全體人民納入民主政治建設主體；二是民主政治參與的要素全面，人民群眾參與到國家政治經濟社會生活各領域；三是民主覆蓋的范圍全面，涵蓋從中央、地方到基層單位，從立法、司法再到行政等各方面；四是民主政治建設的流程全面，包括了“民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”全部流程［2］。

2.全過程人民民主有完備的制度安排

全過程人民民主的支撐性制度安排包括人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度和信訪制度等，其內在要求堅持走中國特色的政治發展道路，即“黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”，在國家治理的全過程中“體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力”，為全面建設社會主義現代化國家提供政治保障。我國的各項政治制度都圍繞“人民當家作主”進行設計構建，整個國家治理體系都按照“人民當家作主”原則運轉；尤其是人民代表大會制度，無論在制度安排、程序設計還是民主實踐上，自始至終貫徹一切權力屬于人民的原則，以系統的法律制度為全過程人民民主提供保障。在人民代表大會制度設計下，廣大人民群眾真實、廣泛、有效地享有各項民主權利。

（二）全過程人民民主具備顯著制度優勢

習近平總書記指出：“我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。”［3］全過程人民民主在制度和實踐層面為人民當家作主提供了雙重保障，把人民放在中心地位，保障了人民管理國家、管理社會和管理基層生活的各項民主權利，能夠激發廣大人民群眾的熱情，引導人民群眾廣泛參與民主實踐，把人民參與貫穿在政治決策的全過程，保證中國式現代化這一偉大事業得到全體人民的踴躍參與和積極支持，體現出社會主義民主政治的鮮明特色。

1.全過程人民民主充分體現了我國的國家性質

中華人民共和國的成立和我國社會主義基本制度的建立，為人民民主的發展提供了政治前提、奠定了制度基礎。我國憲法規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。全過程人民民主在實踐中堅持人民至上，不斷完善人民當家作主制度體系，不斷探索實現人民群眾民主權利的方式，實現了對西方民主理論和實踐的超越。一些西方國家“票決制”民主的不足之處在于，選民在選舉期間“有權”，但選舉之后就會陷于“無權”狀態，民主淪為一種“投票形式”。“通過依法選舉，讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”［4］全過程人民民主展現的是一種“全方位、全過程、全領域”的民主，通過各種方式和形式真正實現“人民當家作主”，必定會對推動人類政治文明發展作出貢獻。

2.全過程人民民主能夠將我國制度優勢轉化為治理效能

習近平總書記在中央人大工作會上指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現了多少；要看制度和法律規定了什么樣的政治程序和政治規則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執行；要看權力運行規則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監督和制約。”［3］民主具有各種實現形式，選舉民主通常圍繞權力的獲取及配置而展開，全過程人民民主實現了從“以權力為中心的民主”向“以人民為中心的民主”的轉變，為了更好滿足人民對美好生活的需要進行權力及各種資源配置。從各種制度設計到民主政治實踐都將人民的利益和需求作為出發點，深度激發了廣大群眾及各社會主體參與國家治理的積極性，暢通了基層廣大群眾參與政治的渠道，推動了治理理念的轉變、決策觀念的轉變和民主意識的增強，有利于凝聚和實現地方治理合力，有效提升社會治理效能。

二、青島市發展全過程人民民主的實踐探索

青島市第十三次黨代會報告提出：“積極發展全過程人民民主，強化法治引領保障作用，統籌發展和安全，打造現代化治理樣板城市。發揮社會主義民主政治優越性。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，支持和保證人大及其常委會依法行使職權，全面提升人大立法、監督、決定等工作水平，豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式，不斷擴大人民有序政治參與。”［5］近年來，青島市全面整合各類民主參與渠道，搭建起凝聚共識、汲取民智、服務民生的各類常態化平臺，讓廣大群眾能夠廣泛深入地參與城市建設與發展，在制度設計、基層立法聯系點建設、社區治理等各個領域進行了有益探索，取得了良好成效。

（一）全過程人民民主“頂層設計”不斷優化

黨的二十大報告提出：“我們要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，發揮人民群眾積極性、主動性、創造性，鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面。”［1］青島市人大常委會以全市628個“代表之家”為基礎，聚焦“全過程人民民主、為人民群眾辦實事、招商引資和招才引智、優化營商環境、城市更新與城市建設、打造鄉村振興齊魯樣板”六個重要領域，組織開展“人大代表在行動”等主題實踐活動，進一步建立完善各級人大代表建議的督辦體系，初步建構形成了涵蓋領導督辦、歸口督辦、重點督辦及跟蹤督辦等各環節的“大督辦工作格局”，以數字化為人大代表依法履職賦能。建立推行代表建議辦理情況定期新聞發布制度，通過各大媒體向社會公開發布代表建議辦理及落實的詳細情況，助推提升代表建議辦理的影響力，達到了用實效實績展現全過程人民民主優勢的目的。

（二）基層立法聯系點建設取得新進展

黨的二十大報告指出，“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，保證各級人大都由民主選舉產生、對人民負責、受人民監督。支持和保證人大及其常委會依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，健全人大對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關監督制度，維護國家法治統一、尊嚴、權威。加強人大代表工作能力建設，密切人大代表同人民群眾的聯系。健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”［1］，提出了“完善基層直接民主制度體系和工作體系”工作要求，對基層立法聯系點建設作了新的部署。青島各區市響應號召，為加強科學立法、民主立法和依法立法，扎實推進基層立法聯系點建設。例如，青島西海岸新區率先建立75個基層信息采集點、23個鎮街立法聯系活動站，建立了由300多人構成的信息采集員、立法聯絡員隊伍，同時確定了76個立法聯系單位，實現各類別、各領域和各層面全覆蓋。通過一系列舉措讓基層群眾參與立法，匯聚起人民群眾參與立法的民主力量。西海岸新區已收集各類群眾建議235條，報送立法機關129條，12條建議被吸收采納，完成了5部法律草案的意見征詢工作［6］。

（三）全過程人民民主的基層實踐取得新成效

黨的二十大報告強調：“基層民主是全過程人民民主的重要體現。健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效。完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業。”［1］青島市市南區湛山街道以湛山社區被青島市人大常委會確定為基層立法聯系點為契機，以基層立法聯系點為平臺，以人大代表進網格為抓手，以網格自管為載體，從網格“小切口”撬動全過程人民民主“大文章”，全力打造全過程人民民主最佳基層實踐地，營造“有事好商量、大家的事情大家商量”的濃厚氛圍，充分發揮基層立法聯系點作用，有力提升了基層治理效能。此外，在實踐基礎上提煉和形成了基層立法聯系點“一組一室兩員四庫”的組織架構，即立法聯系點設置一個領導小組，成立立法聯系點辦公室，設立固定聯絡員、專業信息員、群眾信息庫、律師信息庫、專家學者庫、企業家庫。湛山街道已有社區工作站站長、居委會主任、網格黨支部書記等固定聯絡員48名，檢察院、法院、司法、公安等專業信息員25名，樓組長、居民骨干等群眾信息員235名、律師15名、專家學者12名、企業家8名。同時，完善社情民意收集、辦理、反饋等運作機制，以網格“最小單元格”兜牢聯系群眾、服務群眾的“最后一米”，問群眾急難愁盼，解群眾之憂［7］。

（四）發展協商民主，建構全過程人民民主新平臺

黨的二十大報告指出：“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。完善協商民主體系，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，健全各種制度化協商平臺，推進協商民主廣泛多層制度化發展。”［1］2020年10月，青島市“傾聽與商量”協商平臺正式啟動運行，該平臺以“容·融·通”為核心理念，通過市民出題目、委員提建議、部門做答題等方法，征集各方意見建議、暢通意見表達通道、融匯多元治理共識，實現政協委員聯系服務群眾的制度化和常態化。該平臺圍繞各類社會熱點難點問題組織對話協商，從征集民意、確定議題、實地調研，到現場協商、達成共識、督辦反饋，充分體現“傾聽與商量”主題。截至2024年5月，平臺已連續舉辦30期活動，圍繞經濟發展、環境保護、教育衛生、物業管理、打造青年友好城市等議題展開協商，整理協商意見并轉發有關部門具體落實［8］。

（五）全過程人民民主納入地方和基層治理全過程取得新成果

在政府決策過程中，2021年青島市政府辦公廳印發了《青島市行政決策公眾參與辦法》，規范和促進公眾參與行政決策過程，構建起覆蓋行政決策的“前中后”全鏈條公眾參與新格局，進一步推動決策的科學化和民主化，提升社會公眾的獲得感和市場主體的滿意度；在城市管理過程中，青島市城市管理局堅持“開門辦城管”，打造社會各界和廣大市民群眾積極參與、多元協同、多方共治的城市管理共同體，切實解決群眾“急難愁昐”的管理難題，推廣“三長一站”工作新模式，即“街巷長”“樓院長”“區片長”和城市治理服務站，全力打造“全民城管·溫馨家園”公眾參與城市管理品牌；在基層治理過程中，堅持黨建引領，構建基層治理新格局，打造“街道黨工委總攬全局、社區黨委管理服務、小區黨支部狠抓落實、樓院黨小組兜底保障、黨員中心戶行動見效”的運行機制。在此基礎上，建立完善“總網格長（社區黨委書記、主任）—網格片長（社區兩委成員）—網格員—樓長”社區治理網格化架構；在民主監督方面，青島市紀委監委會同青島市廣播電視臺共同打造“行風在線”協同監督平臺，采用紀檢監察機關推進協調、有關職能部門在線問政等方式，及時回應人民群眾關切，督促各級各部門扛牢責任落實工作，真正解決群眾的“急難愁盼”問題。

三、全過程人民民主的發展舉措

習近平總書記指出：“我們要繼續推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來。”［3］發展全過程人民民主要以黨的二十大精神為指導，貫徹青島市第十三次黨代會報告要求，以黨的領導為全過程人民民主發展的有力后盾，將治理型參與轉化為全過程人民民主發展的內生動力，重點從以下幾個方面加以推進。

（一）推動全過程人民民主在基層落地落實

中國共產黨是我國民主政治的推動者和實踐者，發展全過程人民民主需要黨組織的高位推動，讓各項工作在基層落地落實。一是在地方黨委層面強化對全過程人民民主的領導。做好有關制度設計和工作安排，發揮好黨委部門的總攬全局、協調各方作用。二是在區（市）級層面全域聯動。探索建立健全區（市）委書記作為基層治理第一責任人、區（市）長擔任基礎治理工作領導小組組長、區（市）相關部門與街道（鄉鎮）主要領導為成員的制度安排。讓全過程人民民主不再局限于某一部門或某個街道（鄉鎮），能夠統籌協調并調動人大、政協、公安機關、城建部門、發展改革委及民政部門等共同參與，形成強大的工作合力。三是強化督導考核。將發展全過程人民民主的績效納入各個部門和街道（鄉鎮）書記年度述職考核，定期進行調度和檢查。駐地人大代表、政協委員及群眾代表參與和監督基層治理的各項工作，營造各方面廣泛參與、大力發展基層民主政治的良好氛圍。

（二）擴大居民參與，完善民意征集渠道

擴大居民參與，拓寬居民的意見征集途徑包括三方面：一是直接向基層社區居民征集建議。在各居民小區的物業管理處、超市商場、便民服務點等人員較為密集的地方專門設立民意征集點。對收集整理的居民建議安排工作人員進行匯總分析。通過小區微信群和社區宣傳欄等面向廣大居民征集意見建議。社區定期召集座談會、居民議事會或采取登門入戶等方式征集居民意見。二是廣泛征集“兩代表一委員”的意見建議。“兩代表一委員”在代表和反映民意方面具有不可替代的作用。廣泛動員本地“兩代表一委員”定期深入基層了解社情民意和百姓訴求，真正發揮好其黨委政府與群眾的橋梁紐帶作用。三是通過各類社會組織征集社情民意。發揮社區各類協會、社團、志愿者組織的作用，動員其參與所在社區的社情民意征集工作。通過舉辦培訓會等方式提高社會組織的參與能力，讓各類社會組織能夠通過線上線下等多種方式反映社區居民需求。

（三）注重將全過程人民民主轉化為基層治理效能

基層民主體現在民主與民生的互動關系當中，基層民主的運行離不開對各類民生問題的解決。在實踐中要堅持“以民主促民生”，在民生領域和基層治理過程中，建立政治參與和公眾利益的關聯機制，增強居民參與動力，進而把公眾參與與居民切身利益直接關聯起來。將黨委政府和公眾都極為關注的民生議題作為形式民主與實質民主連接起來的橋梁，讓民主不是僅僅停留在制度設計層面，而是成為解決實際問題、真實管用的“實質民主”。比如，有的地方設置“微實事”民生項目，在項目設置中廣泛納入環境治理、老舊小區改造、基礎設施建設、公共服務供給等與老百姓生活關聯密切的民生議題，同時將全過程人民民主納入解決這些民生問題的治理機制，可以讓民生項目更有利于民眾生活條件的改善，以治理績效的提升促進民主的發展。

（四）運用現代科技推進全過程人民民主

青島市聚焦解決“民生、發展、執法”三大類訴求，在“12345政務服務便民熱線”平臺基礎上，搭建“1+10”的“青訴即辦”訴求解決平臺體系。其中，“1”指的是市級“青訴即辦”訴求平臺。市級平臺負責展示、轉辦、監督管理等。“10”是指10個區（市）的訴求解決平臺。10個區（市）平臺直接受理各類訴求事項，按照“線上報事、線下辦事、全程閉環”的模式，及時回應群眾的訴求和期盼，架起“民之所望”與“政之所向”之間的“連心橋”。今后，需要按照發展全過程人民民主要求，進一步健全統一指揮、監測預警和數據分析等模塊，更好地統計和分析各區（市）平臺對居民訴求的辦理情況，提高轉辦各區（市）需市直部門辦理事項的效率，并對區（市）平臺運行進行更有效的監督管理。通過各區（市）的綜合指揮平臺、工作手機App及微信公眾號等，全方位受理群眾訴求。要統一辦事流程和技術標準，進一步提高平臺的使用體驗，通過微信搜索區（市）平臺名稱或掃描區（市）平臺二維碼，關注所在區（市）平臺公眾號并點擊“上報訴求”，可以實現一鍵辦理［9］。

（五）加強宣傳引導，營造全過程人民民主發展氛圍

充分發揮媒體作用，結合重大活動和重點任務，推進深度宣傳報道，講好民主故事、民主案例，充分展現人大代表的履職成效，全面展示青島市發展全過程人民民主的生動實踐，努力營造踐行全過程人民民主的濃厚氛圍。鞏固完善報紙、電視、廣播、雜志等傳統宣傳陣地，支持重點新聞網站及微博、微信和移動客戶端等眾多新媒體平臺建設，廣泛報道全過程人民民主的生動實踐，充分宣傳全過程人民民主的制度優勢。發揮傳統媒體和新媒體互為補充、融合發展、良性互動的優勢，站穩人民立場，推出可讀性強、獲取便捷、吸引力大的新媒體產品。推動實現全過程人民民主的宣傳體裁多樣化，做到既推出通訊、評論和側記，又有專訪、紀實、圖片和視頻，讓全過程人民民主的宣傳工作變得更加接地氣、更貼近群眾。

結語

《中國的民主》白皮書指出，“基層民主創新十分活躍，中國人民在火熱的基層生活中，摸索創造了一個又一個充滿煙火氣的民主形式”［10］。推進地方全過程人民民主建設發展，需要根據不同地區的環境條件等諸多因素及具體情況，走出差異化、個性化發展之路。在此過程中需要做到“五個堅持”：堅持黨的領導，將黨的領導貫穿地方治理的各領域、全過程；堅持以人民為中心，堅持人民群眾主體地位和主體作用，在廣泛的民主參與中實現人民群眾民主權利；堅持以民主促民生，及時回應廣大群眾利益需求，滿足人民群眾對美好生活的向往；堅持拓展全過程人民民主空間載體，發揮人大、政協及城鄉基層社區的重要作用；堅持完善人民當家作主制度體系，探索基層在推進全過程人民民主中的創新方法和路徑。

參考文獻：

［1］ 習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗［N］.人民日報，2022-10-02（1）.

［2］ 孫濤.積極發展全過程人民民主［N］.青島日報，2022-11-05（3）.

［3］ 習近平.在中央人大工作會議上的講話［J］.山東人大工作，2022（3）：5-9.

［4］ 習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話［EB/OL］. （2014-09-22）［2024-01-03］.http：//www.cppcc.gov.cn.

［5］ 中國共產黨青島市第十三次代表大會報告［EB/OL］.［2023-11-07］.http：//qdsq.qingdao.gov.cn.

［6］ 黃島基層立法聯系點：讓群眾智慧搭上國家立法“直通車”［EB/OL］.［2023-07-18］.http：//sdrd.gov.cn.

［7］ 市南區湛山街道充分發揮基層立法聯系點作用 把全過程人民民主轉化為基層治理效能［EB/OL］.［2023-07-26］.https：//www.sohu.com/a/706486 264_121106991.

［8］ 守護青年安居夢 打造青年友好城［N］.青島日報，2024-05-15（6）.

［9］ “青訴即辦”訴求解決平臺體系正式上線，一鍵辦理三大類訴求［EB/OL］.［2023-03-24］.https：//news.qingdaonews.com.

［10］ 中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的民主［EB/OL］.［2021-12-04］.http：//www.scio.gov.cn.

責任編輯：賀曉麗