教育基建項目融資特點及融資渠道構建研究*

劉澤汀 梁洪壯

1 廣西現代職業技術學院 廣西河池 547000 2 柳州市方盛盛鵬汽車配件有限公司 廣西柳州 545036

1 教育基建項目融資主體分類

依據教育基建項目融資主體的資金來源的不同（即資金是否主要來源于國家財政性經費或是否獲得國家財政性經費的支持），可將教育基建項目融資主體分為公辦主體和非公辦主體兩大類。

1.1 教育基建項目融資公辦主體

教育基建項目融資公辦主體包括國有企業法人、集體企業法人、機關法人、事業單位法人和部分社會團體法人，具體包括政府主辦的各級各類學校、科研院所、國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司、由政府出資保障的部分社會團體等機構。

1.2 教育基建項目融資非公辦主體

教育基建項目融資非公辦主體包括公司法人、非政府出資保障的社會團體或個人，具體包括民營企業、營利性民辦學校、部分非政府出資保障的社會團體等。

2 普通項目融資特點

2.1 融資主體的排他性

普通項目融資主要主體的排他性指的是項目融資主體依靠項目的現金流量（包括自身現金流構成的資產），而非依靠項目發起人、投資方的信譽及項目自身以外的資產而形成融資。鑒于普通項目融資主體排他性的特點，項目債權人主要關注項目還款額度，該還款額度是來源于項目未來現金流量，項目融資額度、融資成本構成等都跟項目在未來的自身現金流量與項目自身資產價值關系密切。

2.2 追索權的有限性

傳統融資方式如貸款，項目債權人既重視項目的未來投資收益，也注重項目債務人的信用和現有財產，項目債權人追索權具有完整性；而項目融資是僅限于項目自身，除了特別約定外，只能追索項目自身資產，無法追索任何其他形式資產。項目融資完全依靠項目自己的現金流量（包括自身現金流構成的資產），即項目自身經濟強度，因此，項目債權人追索權具有有限性。少數項目融資具有完全無追索權的特點，如農產品無追索權項目融資：農場經營者以尚未收獲的農產品作抵押，從政府的農產品信貸公司獲得項目融資。

3 教育基建項目融資特點

3.1 教育基建項目融資有別于普通的項目融資

如果是公立學校等政府主辦的事業單位發起的教育基建項目融資，那么融資主體是事業單位法人，主要不是依靠項目自己的現金流量（包括自身現金流構成的資產），而是依靠項目發起人或者投資方信用及其他形式的資產開展融資。因此，公立學校等政府主辦的事業單位發起的教育基建項目融資主體不具有融資主體排他性的特點。同時，由于公立學校等政府主辦的事業單位法人有政府財政收入作為保障，此類教育基建項目屬于國有資產，項目不具有或少量具有經營收益，將這些項目的營運收益當作還款資金來源和獲取物權擔保是不足的，債權人往往通過不屬于項目實體的第三方（如城投公司）作為擔保，因此，該類教育基建項目融資的債權人追索權具有有限性。國有獨資企業、國有資本控股企業、由政府出資保障的部分社會團體等與公立學校相類似，不完全具有融資主體排他性、債權人追索權有限性等特點。

3.2 教育基建項目融資具有普通項目融資的特點

如果是非公辦主體等公司法人、營利性民辦學校、非政府出資保障的社會團體等作為融資主體，由于這些融資主體不具有“政府兜底”性質，與普通項目融資主體性質差別不大，所以此類教育基建項目融資主要依賴項目自身未來的經濟強度，具有普通項目融資主體排他性和債權人追索權有限性的特點。

4 教育基建項目融資渠道探究

4.1 公辦主體的融資渠道

若是公立學校等政府主辦的事業單位、國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司、由政府出資保障的部分社會團體等融資主體發起的教育基建項目，鑒于其具有的特點，可以有以下幾種融資渠道。

4.1.1 政府直接投資

政府直接投資教育基建項目是指政府作為投資主體，使用預算安排的財政資金進行教育基建項目投資建設活動，構成教育基建項目投資的部分。

公立學校等融資主體由政府出資舉辦，其教育基建項目既屬于公益性項目又屬于基礎設施項目，理論上屬于政府直接投資的公共領域范圍。因此，政府直接投資構成此類教育基建項目的首選融資渠道。對融資主體而言，政府直接投資的優勢在于融資主體無還本付息壓力，資金可靠性強，是融資主體的最優選擇。

4.1.2 流動資金貸款

由于公立學校等政府主辦的事業單位、國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司、由政府出資保障的部分社會團體等融資主體的土地、教學樓、教學設備等資產是國有資產，不能用于抵押，所得學費等收入需要上繳財政，也不能用于抵押，因此，抵押貸款的方式不適用于此類教育基建項目融資，應使用銀行流動資金貸款進行融資。銀行依據公立學校等融資主體近幾年的收入評估其貸款能力，貸款時間是中長期的。如果公立學校等融資主體每年的可支配收入（非財政劃撥部分）能夠覆蓋貸款本息，銀行就可向其發放流動資金貸款，公立學校等融資主體可實現流動資金貸款融資。流動資金貸款的優勢在于能夠有效降低教育基建項目融資成本，貸款手續相對簡單、資金使用靈活。

4.1.3 地方政府專項債券融資

地方政府專項債券指省級政府為有一定收益的公益項目發行的、以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券，包括新增專項債券和再融資專項債券等[1]。公立學校等融資主體在每年地方財政局上報融資計劃給省級財政廳時，可將本單位融資計劃一同報送。地方政府專項債券在2021 年12 月提前下達2022年新增專項債券額度1.46 萬億元的基礎上，2022年3 月30 日,財政部又向各地下達了2022 年剩余的新增專項債券限額，2022 年9 月底之前完成下達的專項債券額度的發行[2]。由于地方政府專項債券資金來源穩定，還款付息成本低、壓力較小，公立學校等融資主體須牢牢把握新增專項債券額度的難得時機，爭取通過地方政府專項債券融資實現教育基建項目的資金籌集。

4.1.4 BOT 或BT 融資渠道

采用BOT 融資渠道（而非“類BOT”模式，因為“類BOT”不具備項目融資的特點）融資，也叫特許權投融資方式，即“建造—運營—轉移”，是指地方政府通過特許權協議，將教育基建項目交由專門設置的項目公司，由該公司負責教育基建項目融資，項目公司在特許的時間段內，擁有教育基建項目的“所有權”（該“所有權”不是完整意義上的所有權），同意收取使用教育基建設施的對象一定費用，以此回收教育基建項目投融資、建造、維保及經營成本費用，還貸且特許期滿后，項目公司將設施無償移交給政府[3]。公立學校等單位的食堂、學生宿舍等教育基建項目可以采用這種方式進行融資，也可以采用BT 模式（該模式屬于BOT 模式的衍生種類，即“建設—移交”）。政府對教育基建項目進行立項，完成項目可行性研究報告、報上級審批等基礎性事務，將項目融資和建設的特許權轉讓給投資方，銀行、其他金融機構依據項目自己的現金流量（包括自身現金流構成的資產）等綜合評價投資者經濟實力，對項目進行融資貸款。投資者同政府簽訂BT 投資合同并由前者組建BT 項目公司，投資方在教育基建項目建設期間履行業主權責，對教育基建項目進行融資、建設，承擔項目建設期內的風險[4]。完成教育基建項目建設之后，投資方按合同約定將完工的項目移交給政府，政府按合同約定價格分期支付各項費用。該融資渠道有助于解決依靠政府直接投資或專項債券融資可能存在的政府資金不足的問題，在確保教育基建項目所有權歸屬不變的前提下分散教育基建項目投資風險，有利于更先進的技術或管理經驗的引入。

4.1.5 PPP 融資渠道

PPP 融資渠道指的是政府部門或地方政府通過政府采購的方式，與中標公司建立特定企業，簽訂特許合同，由特定企業負責籌建與經營。政府與發放貸款的銀行等金融機構達成向借款機構承諾將按與特定公司簽訂的合同支付有關費用的協議，而非政府對項目進行擔保的協議，讓特定企業更易得到銀行等金融機構的貸款。公立學校等公辦主體發起的教育基建項目可尋求政府的大力支持，采用PPP 融資渠道開展融資活動，既能夠使更多的民營資本參與到項目建設中，提高項目建設效率，降低項目建設風險，又能減輕政府投資負擔，減小財政預算壓力。尤其是混合所有制改革背景下的公辦職業院校的教育基建項目融資，采用PPP 融資渠道是能夠適應混合所有制改革、提高公辦職業教育辦學活力的便利渠道。公辦職業院校須在辦學體制、教育基建項目融資機制上做出重大改革，探索“以租代建”“建辦分離”開展教育基建項目建設，既要發揮現代企業經營優勢，又不能簡單照搬企業模式，要有機融合混合所有制辦學模式與現代企業制度。在引進社會資本的同時要防止營利性的純商業化辦學模式。PPP 融資項目才能有序推進，實現“1+1+1 ＞3”，如果各自為政、見利忘義，就會影響項目實施進度，導致“1+1+1 ＜3”的不良后果。職業教育領域進行混合所有制改革應高度重視、小心推進[5]。

4.1.6 ABO 融資渠道

ABO 即“授權—建設—運營”，是政府融資渠道收窄后基礎設施投融資、建設、運營的創新之舉。部分政府認為ABO 融資作為PPP 融資的補充，在程序上相對于PPP 更加簡化，政府只負責規則制定、績效考核，便于實現政企債務隔離。政府將教育基建項目的投融資、建設、運營工作授權屬地國有企業執行，若平臺公司作為被授權單位，須剝離政府融資職能，平臺公司的角色從PPP 融資中的社會投資人轉變為ABO 融資的業主方，獨立自主整合資源以推動教育基建項目運行。總體來說，ABO 融資渠道本質上屬于政府采購行為。可結合政府專項債政策，將ABO 模式與政府專項債結合，把教育基建項目分割成不同模塊，使具有經營性收入且納入政府性基金或專項收入的教育基建項目申請政府專項債作為教育基建項目資本金進入或置換債務性資金，剩余部分項目采用ABO 模式實施。

4.2 非公辦主體的融資渠道

若是公司法人、非政府出資保障的社會團體，具體包括民營企業、營利性民辦學校、部分非政府出資保障的社會團體等非公辦主體發起的教育基建項目融資，雖然也可以采用前述PPP 等融資渠道，但鑒于其非公益性的特點，很難得到政府直接投資、政府專項債券融資或政府信用的加持，因此，有符合其自身特點的可供選擇的其他融資渠道。

4.2.1 自有資金渠道

民營企業、營利性民辦學校等非公辦主體可在自有資金充裕的條件下考慮自有資金對教育基建項目的投入，自有資金不足的情況下再選擇其他融資渠道融資。以自有資金渠道對教育基建項目進行投資，資金的使用成本最低，無任何還本付息的壓力，如果自有資金充足，可主要考慮自有資金渠道。

4.2.2 民間投資渠道

民營企業、營利性民辦學校等非公辦主體可在自有資金不足的基礎上，通過傳統融資渠道民間投資獲得教育基建項目的前期投資，先將教育基建項目建設起來，再考慮后續資金的來源。雖然民間投資的比重在投資少、見效快、技術性不強的一般性競爭領域如制造業、房地產業、農業和其他行業較高，在文化、教育等領域的投資比重較低，但是隨著經濟社會的持續發展，全社會對教育基建項目的關注度進一步提升，教育基建項目必然會吸引更多的民間投資，營利性民辦學校對民間投資來說更具吸引力。

4.2.3 在建工程抵押貸款渠道

民營企業、營利性民辦學校等非公辦主體的教育基建項目融資，可采用在建工程抵押貸款的方式獲得后續建設融資。通過自有資金、民間投資等籌集到前期建設資金后，教育基建項目初步施工建設起來，形成在建工程之后，符合在建工程抵押構成要件的非公辦主體可作為抵押人，連同土地使用權一并抵押進而獲得在建工程繼續建筑的銀行貸款以繼續項目建造。但依據相關規定，銀行無權接受在建工程抵押同時發放流動資金貸款或其他類型貸款，需簽訂抵押合同依法到相關部門辦理抵押物登記手續，準確評估在建工程價值之后，才能辦理和發放在建工程抵押貸款。此渠道手續相對復雜，對投融資雙方的資格條件規定較多，辦理時間跨度較長。在建工程抵押貸款渠道的優勢在于銀行貸款利率相比其他資金渠道來源更低，融資成本相對較小。

4.2.4 風險投資渠道

民營企業、營利性民辦學校等非公辦主體發起的教育基建項目由于具有營利性質，以商業化辦學模式或運營方式開展項目的后期運作，因此，此類教育基建項目融資可引入風險投資資金，解決教育基建項目資金不足的問題。引進風險投資渠道的資金來源廣泛，既可以是國有資本，也可以是法人資本、集體資本、個人資本等，相較于民間資本等渠道，風險投資資金的來源具有更多的可選擇性，融資主體可獲得資金規模更大。其不足之處在于風險投資資金融資成本較高，且民間資本一旦進入風險投資領域，會發生委托人和代理人分離的較高風險，進而導致道德風險和逆向選擇。

4.2.5 不動產投資信托基金渠道

不動產投資信托基金渠道（REITs）是指把龐大且流動性較低的不動產切割成若干細小單位，通過發行流動性較高的有價證券如收益憑證等，募集資金，交由專業投資機構對不動產開展投資經營管理，實現不動產證券化。我國于2020 年開始實施REITs，根據《國家發展改革委辦公廳關于加快推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）有關工作的通知》（發改辦投資〔2021〕1048 號），要求各地根據本地區基礎設施現狀、項目自身條件和前期準備情況等，認真梳理意向項目和儲備項目，對符合條件的項目做好分類儲備[6]，標志著我國的基礎設施REITs 將加快進入實施階段。基礎設施REITs 主要有以下五項優勢：

1）屬于權益型融資產品，可作為項目資本金使用，不會額外增加政府債務負擔，有效緩解地方政府債務壓力，同時降低金融杠桿水平，防范系統性風險；

2）融資期限長，與基礎設施項目建設周期相匹配，有效解決項目收益與傳統銀行貸款期限不匹配的問題；

3）資產管理屬于主動型管理，具備專業的管理團隊，可有效提高基礎設施資產運營效率；

4）公開上市模式對基礎設施領域市場化改革有推動作用，更大范圍地吸引更多投資者，增強市場流動性；

5）有助于盤活存量基礎設施資產，為新建或升級基礎設施項目提供補充資金[7]。

隨著基礎設施REITs 工作的加快推廣和項目庫的建立，該融資渠道預期會成為我國教育基建項目融資的重要渠道。雖然能否通過REITs 分散投資風險仍存爭議，但由于REITs 具備權益融資、流動性高的屬性，可以有效盤活存量資產，為原始權益人重新獲取權益資金支持，同時，可以降低整體杠桿率水平，使其信用重新擴展成為可能，且其收益主要來源于租金收入和項目基礎設施的升值，大部分收益將用于發放分紅，因此，REITs可作為公司法人、非政府出資保障的社會團體等教育基建項目融資的非公辦主體的可供選擇的融資渠道。