全過程人民民主的基層實踐
——以杭州市為例

黃祖軍，羅 潔

（西華師范大學，四川 南充 637009）

2019 年11 月，習近平總書記在上海市虹橋街道考察時，首次提出“全過程人民民主”的重要理念。2021 年10 月，中央人大工作會議上，習近平總書記首次全面和系統地闡述了全過程人民民主的價值內涵，指出，“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐”，“我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”。〔1〕2022 年10 月，習近平總書記在黨的二十大報告中專章論述了“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”，并進一步強調，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”，〔2〕37-40進一步對發展全過程人民民主作出了深入論述。發展全過程人民民主重在落實，而黨的工作最堅實的力量支撐在基層。推動全過程人民民主的基層實踐，有助于滿足人民對美好生活的向往，提升基層群眾政治認同，進而促進我國政治發展。本文在聚焦新時代全過程人民民主基層實踐現狀的基礎上，以杭州市在基層落實全過程人民民主的實踐為載體，提煉其典型性與代表性的做法，通過由個別到一般的方法，為全過程人民民主的基層實踐提供新思路。

一、推動全過程人民民主基層實踐要加強理論研究

全過程人民民主是對馬克思主義民主觀的創造性繼承和創新性發展，是中國特色社會主義民主的鮮明特色和顯著優勢。全過程人民民主概念一經提出，就引起學界積極回應和熱烈探討，具有較為豐富的研究成果，主要可概括為以下幾個方面。

一是對全過程人民民主內涵的闡釋。學界對全過程人民民主內涵的研究，通常圍繞主體、環節和領域來進行。學者們分別對這幾個詞進行了界定：“全過程”是指完整、持續，是對民主運作模態的描述與限定〔3〕；“人民”是全過程人民民主的主體，也指明了民主的受益群體；真正的“民主”指的是以國家一切權力屬于人民，切實保障人民當家作主〔4〕，是民主理念與民主實踐的有機統一〔5〕。全過程人民民主就是黨領導人民行使國家權力，求取人民利益的最大公約數〔6〕。總而言之，當前學界普遍以“字意”為切入點，從多角度多方面入手，探討全過程人民民主的內涵，這些研究為全面理解和把握全過程人民民主的深刻意涵提供了重要參考。

二是對全過程人民民主基本特征的分析。全過程人民民主彰顯著中國式民主的獨特價值，有學者將其特征概括為人民性、持續性、廣泛性、有效性〔7〕。人民性是指一切為了人民，持續性則是說全過程人民民主是全鏈條的民主，廣泛性就包括全過程人民民主的參與主體、民主權利、涵蓋領域等方面的廣泛，有效性則是表明全過程人民民主是真實的、行得通的民主。有學者進一步提出，全過程人民民主還具有完整性〔8〕，主要體現為其配有一系列完整的民主制度安排。也有學者將全過程人民民主的基本特征歸納為五個方面：價值性、歷史性、批判性、辯證性以及現代性〔9〕。總之，學界從全過程人民民主本身以及實現形式等多角度，對全過程人民民主的特征進行了概括與總結，豐富了全過程人民民主的外延，為全面認識和厘清全過程人民民主的形態特征提供了方向指引。

三是對全過程人民民主實踐路徑的探索。全過程人民民主是習近平總書記在考察基層治理場域時提出的，是在實踐場域中形成的民主形式〔10〕，因此，推動全過程人民民主要強化基層實踐，在實踐中將全過程人民民主的制度優勢轉換為治理效能。有學者指出，新的征程上，要遵循維護和保障人民合法權利的價值導向，將“權利—協商—合作”作為實踐進路〔11〕，也就是說，要維護與保障人民的合法權利，重視民主協商的作用，拓寬治理的合作范圍。有學者指出，新時代發展全過程人民民主要堅持和加強黨的全面領導，緊緊依靠人民創造歷史，通過完善黨的領導制度強化人民民主〔12〕。還有學者指出，基層全過程人民民主還可以通過構建全方位動員、全體系框架和全流程監督合一的運作機制來實現〔13〕。這些研究從多層次對全過程人民民主的實踐路徑進行了闡述，為推動全過程人民民主提供了思想啟迪。

綜上所述，有關全過程人民民主的研究，學界主要著眼于內涵、特征、價值等方面，這些研究為全過程人民民主理論確立了框架，但大多是對于全過程人民民主的“價值判斷”，相較而言，有關實踐層面的案例研究還較少，尤其是推動全過程人民民主在基層實踐的實證研究屈指可數，現有成果大多都在討論更為宏觀的問題，因而針對性和可操作性不足。任何制度都要通過實踐來落地，全過程人民民主也只有通過實踐，才能將其本身蘊含的重大價值由主觀存在的理念轉變成為客觀存在的績效。基層實踐是人民當家作主的直接體現。因此，有關全過程人民民主在基層的實踐，是今后需要著重研究的重要課題。在進行理論研究的同時，要進一步加強實踐層面的研究，從基層的具體實踐之中深入理解其性質、功能和重大意義。目前，我國各個省市在不斷深入踐行全過程人民民主，將全過程人民民主重要理念融入各項具體的工作之中，積極打造全過程人民民主實踐陣地，不斷夯實全過程人民民主的基層基礎，這就為實踐層面的研究提供了很多可選擇的案例。在此背景下，選擇一個在基層落實全過程人民民主比較有特色的行政區域，分析其具體的典型性的實踐做法，采用整體性思路對其實踐樣態進行規律性提煉總結，是非常有必要且具可行性的。

正是基于上述考慮，本文選擇浙江省杭州市作為案例分析的對象，認真剖析杭州市踐行全過程人民民主的基層實踐，規律性地提煉出在基層發展全過程人民民主的實踐做法，對促進全過程人民民主在基層的實踐提出具體的、可落實的路徑，為全過程人民民主的基層實踐提供現實經驗。

二、杭州市踐行全過程人民民主的基層實踐

為了在基層落實好全過程人民民主，杭州市實施了打造全過程人民民主基層單元樣板、充分利用數字化改革成果、實現數字賦能全過程人民民主、重視各級人大代表履職績效等措施，積極打造全過程人民民主基層實踐的市域典范。

（一）陣地建設：打造全過程人民民主基層單元

打造全過程人民民主基層單元，就是推動全過程人民民主與基層治理的有機結合，通過激活基層末梢的人大代表聯絡站作用，精準回應民意，切實保障人民當家作主的權利，將人民代表大會的制度優勢轉化為治理效能。為了打造全過程人民民主基層單元，浙江省人大常委會堅持以習近平總書記關于全過程人民民主的重要論述為遵循，以數字化改革為牽引，以助推共同富裕和現代化先行示范為目標，推動代表聯絡站迭代升級、提質增效，致力打造保障人民當家作主的前哨陣地和一線窗口。杭州市人大在區縣（市）、鄉鎮（街道）奮力推進全過程人民民主基層單元建設，市人大常委會出臺了《關于迭代升級人大代表聯絡站 打造全過程人民民主基層單元的意見》，全面打造“民主基層單元”〔14〕，提出了要將全過程人民民主作為指引，不斷豐富拓展各個代表聯絡站的功能，構建“1+13+191+N”的基層單元體系，力圖通過這個單元體系構建省、市、區（縣）、鄉鎮四級人大上下貫通、一貫到底的工作機制。

實踐中，杭州市各級人大將建設全過程人民民主基層單元作為重點工作，以多種多樣的形式開展聯絡群眾工作，尤其是注重各級人大充分發揮代表聯絡站功能，將實體聯絡站作為根基、數字賦能作為外延，實現人大與人民群眾“線上+線下”全方位、全天候、多樣化的聯絡，發揮了基層單元對發展全過程人民民主的保障作用。杭州市臨平區率先投入使用區人大代表聯絡總站，該區8 個鎮街對轄區代表聯絡中心站進行提標擴容、功能完善，將陣地進一步延伸，實施線上線下一體化推進，橫向實現代表聯絡站與基層治理的無縫銜接，推進基層單元工作全程閉環，在實踐之中提質增效。臨安區人大常委會將每個月的20 日作為選民集中接待日，在全區選聘了400 多名民情觀察員，上門對社情民意進行收集，全天候開展意見征集、監督議政、政策宣傳等活動，真正實現了全過程人民民主的全覆蓋。淳安縣有人大代表“以家設點”，將自己的家作為人大代表聯絡點，為村民反映問題、表達意見提供了最便捷的渠道。

總之，全過程人民民主與基層治理相融相生、有機復合，能夠為基層治理嵌入人民性〔15〕。在基層代表聯絡群眾方面，杭州市打造基層單元的具體做法為全過程人民民主的基層實踐提供了生動的經驗。

（二）平臺建構：數字賦能全過程人民民主

科學技術的發展進步使得數字技術廣泛應用于各個領域，通過使用數字技術，政府能夠更加集中、全面地了解民意，使得廣大人民群眾能夠更便利、更高效地參與政治生活，這就能更好地保障基層群眾的權利，保證全過程人民民主的真實性和有效性。因此，建設全過程人民民主基層單元，要以數字化賦能作為重要路徑。杭州市通過不斷深化數字化改革，從軟件和硬件上全面實現了數字化，極大地提升了政府部門決策的針對性，提高了人民群眾的政治參與度。

浙江省推出“民聲e”系統、掌上辦事“浙里辦”小程序等數智平臺，推出掌上辦公“浙政釘”工作臺、“代表履職云”等辦公平臺，這些平臺實現了省、市、縣、鄉、村、小組（網格）六級機構全覆蓋，通過數字技術賦能有效推進了全過程人民民主在基層的發展。杭州市蕭山區寧圍街道振寧人大代表聯絡站充分利用數字化改革成果，開發建設了“民生e”系統，包含主題活動、參與立法與監督、民生實事、民意收集處理、督政議事、學習交流等功能模塊，市民可在平臺上直接掃描人大代表碼，將自己的問題與建議送達到相應的人大代表，最快在當天就可以收到數智人大平臺的反饋。臨平區人大代表聯絡總站設有數智大屏，群眾可以直接在大屏上表達自己的意見和建議，在臨平數智人大平臺“基層履職全景窗”，還可以直接查看基層人大的工作臺賬，實時全景觀看基層人大的工作指數排名，確保了全過程人民民主的真實性。臨平區人大還自主開發了“民意e 網通”民意處理應用模塊，這個模塊將廣大人民群眾和基層單元緊密結合，自動形成線上民生熱點問題，高效匯聚了民意。臨安區人大常委會創新打造了“天目有約·民生匯”工作載體，對“智慧人大”APP 中的“民意直達”模板進行了技術升級改造，打造“民生小事云直達”品牌，將各項數據之間橫向打通，實現問題與意見的“一鍵直達”，真正做到了業務辦理可視化。

總體上看，數智平臺區別于民主座談會、問卷調查等傳統形式，打破了時間、地點的限制，能夠更加廣泛地征集到人民群眾的意見建議，真實反映收集的意見，通過梳理人民群眾的意見建議，實時了解群眾的真實需求，系統自動對甄選出的群眾表達的高頻詞進行匯總，便于更有針對性地解決群眾的急難愁盼問題。數字賦能全過程人民民主，有效實現了民主管理與民主監督的閉環，使民意表達更加便捷、政府收集和處理信息更加準確、群眾參與更加積極〔16〕，這是在基層實踐全過程人民民主最快捷、最真實、最有效的方式。

（三）隊伍建設：重視人大代表履職績效

在全過程人民民主的基層實踐中，杭州市十分重視各級人大代表的履職績效，通過召開專題研討會、工作報告會等形式，對工作進行階段性總結，謀劃更好地推進人大工作。通過數字化技術為各級代表提供履職行權的保障，在平臺上對人大代表進行履職監督，平臺自動生成的年度履職報告，展示代表履職積分與排名，促進代表之間的比學趕超，進一步提升人大代表的履職績效。

2022 年2 月22 日，浙江省人大常委會召開“全過程人民民主與人民代表大會制度”專題研討會，11 月30 日召開“學習貫徹黨的二十大精神打造全過程人民民主實踐高地”專題研討會，通過共同研討學習，明確了發展全過程人民民主的實踐要求，為人大工作指明了前進方向。2022 年12 月28 日召開的杭州市人大工作會議，再次強調要著力將杭州市打造成為全過程人民民主市域典范。無論是浙江省人大常委還是杭州市人大常委，都會定期圍繞“推進全過程人民民主”主題召開專題研討會，將貫徹落實全過程人民民主作為重點工作去具體實施。在這些研討會與工作會議上，人大代表們對近期工作進行總結，并對未來工作進行展望，大家互相交流心得，學習先進經驗，將工作中遇到的難處提出來，也將優秀的做法分享出來，共同討論如何更好開展全過程人民民主。為了提高人大代表的履職能力和效能，杭州市積極利用數字化改革成果，在Pad 端（杭州人大數字會議系統）、手機端（“浙政釘”工作平臺）、電腦端（杭州數智人大門戶）三端實現了數字化成果的統一集成，為代表高效履職提供了基本保障。杭州市人大代表履職數字化應用場景，會自動生成代表年度履職報告，明確代表每年參與會議次數、提出議案件數和履職活動次數，最后根據這些數據形成一個履職積分和排名，通過將代表履職績效進行公示，在很大程度上激發了代表履職盡責的積極性和主動性。

總之，重視人大代表履職績效，要始終牢記全過程人民民主理念，從健全代表履職保障機制、優化代表履職環境出發〔17〕，完善人民表達意見與需求的數字化平臺，打造既服務于人民、又服務于人大代表的平臺，為人大代表履職提供堅實的保障和有力的支持。除此之外，還可以通過召開專題研討會、工作報告會等形式，不斷提升人大代表理論水平，創新完善工作方式方法，將理論學習與實踐探索相結合，達到提升代表履職績效的最優效果。

三、全過程人民民主基層實踐的啟示

通過提煉杭州市的典型做法、總結先進經驗，再結合相關理論研究，本文認為，在基層發展全過程人民民主要不斷加強制度建設，拓寬民主在基層的實踐領域，宣傳推廣線上數智平臺。此外，為了在全國各地推動全過程人民民主推廣落實，可以選擇代表性地區開展局部試驗，積累可復制的做法和經驗。

（一）不斷加強全過程人民民主制度建設：保障全過程人民民主實踐的穩步推進

1.堅持和加強黨的領導制度。黨的領導制度是我國的根本領導制度〔18〕，沒有中國共產黨領導人民對民主進行不斷探索，就不可能孕育出獨一無二的全過程人民民主，黨的領導的制度優勢決定著其他制度的優勢。“不要黨的領導的民主......決不是社會主義民主。”〔19〕359如杭州市將黨的領導貫穿于基層治理全過程，以黨建引領基層民主發展，強化黨對基層工作的全面領導，擴大黨的組織和工作覆蓋，以高質量黨建推動全過程人民民主發展。宏觀上，應該堅持黨的核心領導地位，集中統一領導各個國家機關依法履行職能；微觀上，應該堅持黨密切聯系群眾，保障人民權益，讓人民群眾切實感受到全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的民主，為穩步推進全過程人民民主提供根本保證。

2.堅持和完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是全過程人民民主的重要制度載體。人民代表大會制度運行本身，就是全過程人民民主的實踐過程〔20〕。如杭州市在發展全過程人民民主的過程中，就采取多種措施將人民代表大會制度落到實處，通過實踐將人民代表大會制度優勢更好地轉化為治理效能。因此，在基層實踐全過程人民民主，應充分堅持和完善人民代表大會制度，發揮人大在立法工作中的主導作用和在推進全過程人民民主制度化中的引領作用；發揮人大立法聯絡點的傳達作用，廣泛聽取民意，促進立法工作高質量發展；發揮人大監督的重大作用，加強民主監督，防止權力被濫用，不斷增強人大監督的人民性，更好地促進政府部門代表人民行使行政權力。同時，不斷擴大人民有序政治參與，保證人民的權利落實到人大工作的各環節全過程，廣泛吸民意聚民智，為發揮全過程人民民主的功能提供重要渠道。

3.堅持和健全社會主義協商民主制度。社會主義協商民主制度是我國特有的民主政治制度形式，貫穿于我國政治運行的各個方面。堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是推動全過程人民民主發展的重要路徑。如杭州市在各街道全面推行街道居民議事制度，通過基層協商拓寬了居民政治參與的渠道，形成了具有杭州特色的“金名片”，充分發揮了協商民主在推進全過程人民民主中的作用。因此，要堅持和健全社會主義協商民主制度，不斷完善協商民主體系，重視政黨協商工作，積極開展人民代表大會協商，穩步推進政府協商，促進人民團體參與協商，扎實推進基層協商，探索開展社會組織協商，推動我國的社會主義協商民主向縱深發展。通過堅持和完善社會主義協商民主制度，打造與人民溝通協商的平臺，以多種渠道與人民對話，讓廣大人民群眾能夠通過這個平臺充分反映自己的心聲，表達自己的意見，在協商中廣泛凝聚共識，謀求最大公約數，為實現全過程人民民主提供重要的制度平臺。

（二）拓寬民主在基層的實踐領域：確保全過程人民民主的全覆蓋性

1.完善基層立法聯系點制度。基層立法聯系點是全國或地方人大常委會在基層設立的用以征集與立法決策工作相關意見和建議的聯絡平臺〔21〕，是實現全過程人民民主的重要載體。民主在基層的實踐領域，不僅體現在政治方面，而且體現在經濟、社會、文化等多個領域。基層立法聯系點能夠將老百姓急難愁盼的問題都納入民主議事的議程中。如杭州市各基層立法聯系點根據實際情況，積極與政策制定部門溝通，面對面為群眾答疑解惑，向群眾宣傳法律法規，采取多種形式聽取并反饋群眾立法意見。通過進一步完善基層立法聯系點制度，能夠使群眾參與到立法過程中，讓人民群眾的利益訴求直達立法機關，把民意裝進法里，將群眾利益訴求或經常發生的問題進行制度化與法制化的規范，有效增加法律法規的針對性、適用性以及可操作性，也能進一步提高人民群眾的思想政治素養，增進人民群眾的政治認同。

2.強化民主基層單元建設。在基層實踐全過程人民民主，要不斷強化全過程人民民主基層單元建設，明確基層單元的定位與作用，不斷拓展人大代表聯絡站的功能，增強聯絡站的服務能力，使已建起來的代表聯絡站真正成為踐行全過程人民民主的前哨陣地。如杭州市充分發揮基層民主單元的作用，積極關切回應群眾所反映的問題，通過民主基層單元傾聽“民聲”，全方位收集人民群眾意見。在此基礎上，可以不斷細化基層單元，由街道進一步細化到網格甚至樓棟，激活基層末梢，讓每一位居民的問題與訴求都能夠精準傳達，依托線上、線下代表聯絡站，調動人大代表投身于基層實踐之中，多為群眾辦些實事。同時，還要從多個領域發展基層實踐，將基層立法聯系點、人大代表聯絡站、街道居民議事會議等工作有機結合起來，再廣泛吸納律師、高校教師、基層法治員等社會各界人士建言獻策，實現全過程人民民主的全方位性與全覆蓋性。

3.發揮基層自治組織的作用。基層群眾自治制度更是我國的一項重要政治制度。建設基層單元要引導基層群眾積極參與基層治理。村民委員會、居民委員會等基層自治組織可以針對本地出現的問題，引導當地群眾參與制定一些適應性較強的舉措，以此實現自我管理、自我教育、自我服務和自我監督，培養居民的主人翁意識。如杭州市不斷規范村（居）民委員會建設，完善村（社區）自治機制，建強基層自治隊伍，發揮自治組織的作用，依托其開展教育、就業、醫療、養老等服務。基層自治組織可以結合當地實際，保障人民當家作主的權利落到實處，讓全過程人民民主不再只是一種理念倡導或者制度規范，真正成為能夠被人民群眾所感知、體會且認同的一種生活方式。

（三）宣傳推廣數智平臺：增強全過程人民民主的群眾參與度

1.積極運用新興媒體。互聯網民意吸取的人數范圍更大、階層更廣泛，更加有利于把握民意。數字化只是提供了一個賦能的工具，而數智平臺作為一個新出現的技術平臺，只有被知曉和使用才能真正發揮效用。因此，要生活化地對線上平臺進行宣傳推廣，使各個數智平臺被人民群眾周知并使用。不少地區不斷推進全過程人民民主的基層建設，從制度到技術都日臻完備，線上平臺的升級主要是通過群眾在使用之中所反饋的問題進行技術層面的更新完善。如杭州市的數智平臺建設不斷趨于成熟，但是其在群眾之中的知曉度和使用率還存在提升的空間。作為一種技術手段，讓廣大人民群眾了解、認識、熟悉數智平臺是至關重要的。除了傳統的官方網站推廣，還可以積極運用新興傳媒，比如在抖音、快手、B 站、今日頭條等使用量更大、受眾群更廣的應用上進行推廣，不斷提高民意表達平臺的知曉度。從宣傳民主知識，到閉環處理民意，將收集到的群眾生活的痛點，轉化為落實全過程人民民主的工作重點，使數字賦能落到實處。

2.積極利用線下資源。相較于線上宣傳，線下宣傳能夠得到更為直接的反饋，會取得更快、更直接的效果。要充分利用各級人大代表、各轄區負責人、志愿者、在各街道辦事處（村委會）張貼欄等線下人力和物力資源，通過在社區開展圓桌會，或者在各轄區粘貼宣傳二維碼等方式，在線下對數智平臺進行宣傳。如杭州市部分街道就將宣傳二維碼粘貼到社區內，通過線下的方式宣傳數智平臺。各個實體聯絡站的建設已然解決了人民群眾線下政治參與的需求，線上數字聯絡站的建設則能夠讓廣大人民群眾更快捷高效地參與政治生活。只有讓廣大群眾都真正去知曉、體驗并感知到線上平臺對于參與政治生活的好處，提升廣大人民群體的政治參與度與政治滿意度，才能激發廣大群眾都積極參與基層政治發展，保障全過程人民民主在基層的順利推進和高質量運作。

（四）開展局部試驗積累可復制經驗：推動全過程人民民主的全面發展

1.選擇地區開展局部試驗。模仿是一種熟悉工作方法的過程，也是一種很好的學習方式。從建立深圳經濟特區開始，我們深入開展改革開放，隨后逐步擴展，建立更多的經濟特區，后來不少的政策都是從先行地獲取成功的經驗，由各地學習模仿、推廣開來的。各地的農村改革試驗區，也是先選擇某個地區來運用試驗方法，并檢驗政策效果，最終找到可實行、可推廣的經驗。事實證明，先局部試驗而后進行大范圍推廣的方法是可行的。目前，很多省市積極落實全過程人民民主，爭相打造全過程人民民主基層實踐高地，為發展全過程人民民主提供先進經驗。需要注意的是，“基層實踐高地”“最佳實踐地”“前哨陣地”這些提法，本身就帶有一些試驗先行的含義在里面，可以選擇一個或幾個地區先行開展局部試驗，并根據不同的地域發展情況，有針對性地用政策來指導全過程人民民主的發展，以便探索出可以在基層大范圍推廣的落實全過程人民民主的范式。

2.總結經驗進行范圍性推廣。根據不同地區的地域特點，在不同的地區有針對地推進適用性試驗，在得到大量的資料和數據以后，對擁有相似地域環境或者社會基礎的地區，就能夠以“點”帶“線”，進而到“面”，逐步擴大推廣范圍，由特殊到普遍，為全過程人民民主的基層實踐在全國落實提供可復制的做法和經驗。通過局部試驗，可以在風險最小化的情況下，用最短的時間探索出全過程人民民主在我國基層的推進之道。同時，通過局部試驗的成果也能夠讓人民群眾看見我國民主政治發展的成效，增加人民群眾的制度自信，從而更積極地參與政治生活。