以法治方式推動西部地區鄉村生態宜居建設

賈德榮

（中共寧夏區委黨校，銀川 750021）

鄉村振興戰略是新時代解決“三農”問題的重大戰略決策，是推進農業農村現代化的重要內容。黨的十九大報告明確指出，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化〔1〕32。要全面實施鄉村振興戰略，就無法繞開生態宜居建設。西部地區鄉村生態宜居成為全面實施鄉村振興的關鍵。從整體上講，西部地區鄉村生態宜居建設有著完整的邏輯構成，主要包括以下幾個層次：一是價值邏輯，即實現人與自然和諧共生。生態宜居蘊含著鮮明的生態價值屬性，包含有人類對生態環境的認知、情感和價值取向。生態宜居是人類發展進程中尊重自然規律、遵循社會發展規律的必然結果，其實質是人類文明的一種進步狀態，是一種需要與被需要、滿足與被滿足的活動結果。人是自然屬性和社會屬性的統一體，人既是不能脫離自然界而生存的自然動物，也是不能脫離社會而生存的社會動物〔2〕。在西部地區鄉村生態宜居建設上，要深深扎根于自然，視自然界為人類生命有機體，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展〔3〕41。二是目標邏輯，即推進農業農村現代化。中國式現代化道路是實現中華民族偉大復興的科學發展道路，農村是實現中國式現代化最為關鍵的一環，農業農村現代化是中國式現代化的重要組成部分。西部地區鄉村生態宜居是全面實施鄉村振興戰略的重要任務，也是實現農業農村現代化的重要因素。三是方法邏輯，即堅持綠色發展。生態宜居實質上是經濟問題和社會問題，是發展道路問題。廣大西部地區鄉村有寶貴的生態資源和良好的生態環境優勢，生態宜居建設就是在科學生態價值觀指導下，堅持綠色發展，充分挖掘和利用鄉村生態產品價值，將生態產品價值更好轉化為經濟效益。四是保障邏輯，即構建健全的制度體系。西部地區鄉村生態宜居建設需加強制度體系建設，有效發揮制度的保障作用，在保持鄉村生態環境優勢、合理開發利用鄉村生態資源和推進農業農村現代化有機結合的基礎上，緊密結合鄉村實際，切實尊重農民意愿、尊重農村發展規律、轉變發展方式，積極塑造“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”的現代化文明鄉村。

為此，要堅持系統思維，堅持以法治精神引領西部地區鄉村生態宜居建設，以法治思維謀劃生態宜居建設，以法治方式推動生態宜居建設，最終在法治軌道上實現生態宜居。

一、培育符合生態宜居要求的生態法治觀

生態法治觀是生態環境保護和法治思想的有機結合，是高度重視法治在生態環境保護中保障作用的態度和思想認識，也是引導西部地區鄉村生態宜居建設的基本準則。當前，廣大西部地區鄉村應結合普法宣傳教育，創新法治教育形式，注重法治實踐，培育科學的生態法治觀，推動生態宜居建設走深走實。

第一，培育“人與自然和諧共生”的生態法治倫理觀。人靠自然界生活，人類在同自然的互動中生產、生活、發展，人類善待自然，自然也會饋贈人類。人與自然是生命共同體，人類必須敬畏自然、尊重自然、順應自然、保護自然，從保護自然中尋找發展機遇，促進經濟發展與生態保護協調統一。生態宜居建設蘊含著人與自然之間豐富的生態倫理內涵，生態法治倫理觀就是要站在人與自然和諧共生的高度來謀劃生態宜居建設，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，努力建設人與自然和諧共生的美麗鄉村。

第二，培育“綠水青山就是金山銀山”的生態法治發展觀。綠水青山就是金山銀山揭示了生態環境保護與生態宜居建設之間的內在一致性，從根本上把握了生態宜居建設的價值導向。在“綠水青山就是金山銀山”理念中，西部地區鄉村擁有良好的生態產品，保護、開發和利用好西部地區鄉村良好生態就是發展經濟。西部地區鄉村生態宜居建設，就是尋求“生態”與“宜居”間的和諧，平衡生態環境保護和經濟發展之間的關系。生態法治發展觀就是要牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，更加自覺地推動綠色發展〔4〕。

第三，培育“山水林田湖草沙冰一體化保護和系統治理”的生態法治系統觀。生態宜居建設是一個系統工程，西部地區鄉村是自然系統有機組成部分，人與西部地區鄉村之間不僅存在著能量的相互交換，而且也是生命共同體。生態法治系統觀就是要從全局謀劃生態宜居建設，把生態宜居建設與西部大開發、鄉村振興、美麗中國建設結合起來，把生態宜居與產業興旺、鄉風文明、治理有效、生活富裕的農業農村現代化建設的要求統一起來，既增強西部地區鄉村生態系統循環能力、維護西部地區鄉村生態平衡，又有效保障西部地區鄉村生態產品價值實現。

二、建立完善的生態宜居法律制度體系

良法是推進生態宜居建設的基本前提，生態宜居立法要堅持城鄉融合發展道路，堅持混合型立法模式，通過立法行為，建立健全完善的生態宜居法律制度體系，以推進西部地區鄉村生態效益轉換為經濟效益和社會效益，把制度優勢更好地轉化為西部地區鄉村生態宜居建設的保障效能。基于西部地區鄉村生態宜居建設的需要，當前應完善如下制度機制。

第一，完善西部地區鄉村建設規劃制度。首先，要加強重點鄉鎮規劃建設，強化中心鎮綜合服務能力和服務農民功能，統籌規劃布局鄉村基礎設施、公益事業設施和公共服務設施，實現縣鎮村功能有效銜接與優勢互補。其次，要綜合考慮村莊土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護、防災減災和歷史文化傳承〔5〕，分類推進集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊、撤并改造類村莊、全面改造類村莊建設。最后，要加強鄉村整體建設。加強農村宅基地和農房建設管理，推廣規劃、設計、建設、運營一體鄉村建設模式，引導農村宅基地集中建設，保護傳統村落、民族村寨和鄉村風貌，促進村莊整體形態與自然環境、鄉村獨特風貌、傳統文化相得益彰。

第二，完善自然資源資產產權制度。首先，要健全自然資源產權體系。繼續深化承包土地的所有權、承包權、經營權“三權分置”的制度改革，積極探索宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”，加快推進自然資源資產統一確權登記，為自然資源資產產權保護和市場化奠定基礎。其次，要理順自然資源資產所有權管理體系。應構建分級代理行使所有權的制度，在中央一級，要明確由自然資源部直接行使所有權。在地方一級，應明確由縣級以上地方人民政府代理行使所有權，明確二者的管理邊界。最后，要強化自然資源資產產權保護機制。如分類制定自然保護區內礦業權補償和退出方案，積極探索建立山水林田湖草沙冰系統性保護和一體化治理新機制，加快開展生態保護與修復工作。

第三，健全生態補償制度。首先，要加強生態補償法律建設。國家應盡快出臺“生態保護補償條例”，西部地區鄉村也要制定配套的生態保護補償實施辦法，對生態保護補償的有關內容作出明確規定，依法嚴格規范生態補償行為。其次，要建立市場化生態補償融資機制。當前，除加大政府投入外，要創新或者引進新的融資渠道，加大市場融資力度。例如，可設立西部地區鄉村生態補償基金或生態補償債券等方式融資。再次，要建立完善金融聯動機制。要通過構建政府、銀行、保險公司、擔保機構等機構的聯動機制，深化小額貸款保證保險試點，優先在生態環境脆弱區域探索生態保險試點，推動城鄉保險全覆蓋，健全大災風險、動物侵襲與破壞分散機制，推進農林牧完全成本保險和收入保險試點。最后，要健全生態補償監督機制。地方各級人大、監察機關、審計機關等機構要依法履職，加大對生態補償制度執行、政策落實、資金使用等情況的監督。政府應設置有效渠道，保證社會組織和廣大人民群眾充分行使監督權。各監督主體要形成合力，在監督基礎上對違法違紀行為進行問責處理。

第四，建立健全生態產品價值實現機制。首先，要建立和完善生態產品調查監測體系。要利用人工調查、網絡化監測、數字化統計等手段，開展西部地區鄉村生態產品信息調查與統計，形成西部地區鄉村生態產品清單。其次，要建立健全生態產品市場交易機制。建立西部地區鄉村生態產品與碳排放權、用水權等發展權之間的交易制度，高效利用西部地區鄉村優質生態產品；制定健全的市場交易規則，保證各交易主體依法公平交易西部地區鄉村生態產品；建立統一的生態產品交易平臺，為生態產品交易提供快速便捷服務；構建科學有效的監管準則，加強交易監管。最后，要建立生態產品價值評價體系。應結合西部地區鄉村不同區域不同屬性的生態產品，推動構建覆蓋不同地區生態產品的分級分類評價標準；積極協調整合分散在各部門、各單位的生態產品數據，建立和完善數據處理與分析模型；強化生態產品價值評價結果應用。同時，要明確將生態產品總值及其變化、生態產品價值實現狀況等納入各級政府績效考核、領導干部離任審計內容，并以此作為獎懲的依據。

三、健全支撐生態宜居的現代環境治理機制

健全現代環境治理機制，既是推動綠色發展、建設美麗鄉村的必然要求，也是實現鄉村農業強、生態美、百姓富的題中應有之義。要實現與生態宜居相適應的環境目標，要確保總體改善生態環境質量，必須在加大綜合防治力度的同時，標本兼治、完善機制，加快推進環境治理體系現代化。

第一，大力培育鄉村環境依法治理理念。依法治理理念是關于法治在治理中的一種態度、認識和看法，是有效發揮法治促進治理的主觀判斷和價值指引。為此，要重視政府法治宣傳教育和引導作用，在西部地區鄉村普遍樹立法治意識，讓廣大社會大眾把法治當作一種信仰，從內心真正擁護法治、尊崇法治和踐行法治，以法治理念推動生態環境建設；改變政府一元化管理格局，積極構建政府、自治組織、社會、民眾共同參與的共建共治共享的社會治理格局，依法規范和引導鄉村環境治理。

第二，健全自治、法治、德治相結合的鄉村環境治理體系。首先，要提升鄉村自治能力。要加強自治組織建設，提高村委會的履職能力；創新村民自治制度體系，完善村民自治的方法和程序，奠定村民自治的制度基礎；尊重村民依法治理主體地位，激發村民參與鄉村環境治理的熱情和責任。其次，要實現鄉村環境治理法治化。要加大農村普法力度，培育村民尤其是村干部法治信仰，提高村干部依法治理環境能力；加強鄉村環境治理立法，明確規定鄉村環境治理多元主體地位及其參與鄉村環境治理的方式和途徑。要加強各方主體環境權益保障立法，完善利益協調機制，協調各方利益關系；構建完善的鄉村法律服務體系，建立一體化、多領域法律服務平臺，實現法律服務全覆蓋。最后，要厚植鄉村環境治理的道德風尚。要深入挖掘、傳承和創新能夠引領社會風尚的優秀文化，重拾村民認同感和歸屬感；促進鄉村傳統文化與現代文化整合，使村民在接受和實踐現代文明過程中衍生出轉變傳統觀念意識的內需動力，打破原有思維方式的局限和界限，更好地適應鄉村現代化的建設發展〔6〕；發揮道德楷模的引領作用，弘揚社會主義核心價值觀，引領鄉村社會新風尚，實現鄉村善治。

第三，加強鄉村黨組織建設。要把提升黨的領導力、組織力作為重點工作，增強鄉村基層黨組織的組織力凝聚力向心力，發揮基層黨組織在鄉村環境依法治理中的政治引領作用；推動把法治建設融入黨的組織建設制度化長效化，確保黨善于運用法治引領、規范與保障鄉村環境治理，把制度優勢轉化為鄉村環境治理效能；提升鄉村黨組織服務群眾的能力，切實維護好、實現好、發展好群眾的合法權益；發揚黨自我革命精神和斗爭精神，不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，既善于總結鄉村發展的成就和經驗，從中汲取智慧與力量，又善于洞察時代大勢，應對困難與挑戰，開創生態宜居建設新局面。

四、建立健全多層次全方位的生態環境監督體系

當前，應在試點生態環境監管體制改革基礎上，抓住重點，從完善資源環境承載能力監測預警機制和生態環境保護督察體制入手，為西部地區鄉村生態宜居建設提供強有力的監督制度保障。

第一，完善資源環境承載能力監測預警機制。加強西部地區鄉村特別是生態環境脆弱鄉村監測網點建設，統一監測數據信息的調查、采集、登記、統計和存儲工作，運用云計算、大數據處理及數據融合技術，建設監測預警數據庫；建設西部地區鄉村資源環境承載能力監測預警數據共享平臺，實現數據信息迅速、精準和全面發布和共享；構建一體化監測預警評價機制。要定期定點對西部地區鄉村資源環境承載力情況進行監測和評價，及時預警西部地區鄉村資源環境風險，有針對性地實施差異化風險防控措施，提前監測防范資源環境風險，防止資源環境承載能力的超載負荷，高效發揮西部地區鄉村生態優勢，切實推動生態宜居建設。

第二，完善生態環境保護督察體制。首先，要優化生態環境保護督察權劃分。重點要健全環境監測監察法律法規，明確中央與地方環境監測監察權劃分，實現中央和地方環境監測監察權關系的規范化、法治化，壓實各級政府環境監測監察責任。其次，要合理分配生態環境保護督察監察權。基于當前試點省以下環保機構監測監察執法垂直管理體制實踐，對于環境保護檢測權，要上收地方環境質量考核的監測權至中央，對所有國控點環境質量監測權要分步驟上收至中央，實現國家監測總站對國控點的統一管理。對其他環境監測權，統一上收至省級環保部門，以提高監測的準確性有效性；對于環境保護監察權，在中央，由生態環境部重點監察國家有關部門、省級黨委和政府貫徹執行環境保護政策、法律法規和履行環保職責的情況。在地方，由省級環保機構上收市、縣環保機構的環境監察權，與省本級環境監察職能整合，形成中央和省兩級環境監察體系。再次，要不斷加強生態環境保護督察評估。依托第三方評估機構，系統分析生態環境保護督察成效、存在的疑難雜癥、整改路徑、建立的長效機制等，為后續常態化督察工作開展提供有效的經驗借鑒。最后，要強化環保激勵約束機制。將各地方黨委、政府及其相關責任部門年度履行生態環保職責情況、環保督察問題落實和整改情況納入干部表彰、獎勵、任用，強化領導干部生態環境保護履職盡責意識。