以韌性社區建設助推基層社會治理現代化

宋青勵，張 勤

（南京航空航天大學，南京 211106）

隨著經濟社會發展和城市化進程的不斷加快，傳統基層社會治理模式已經難以充分適應當前急劇變化、風險多發的社會環境，進一步加強基層社會治理能力建設，推動基層社會治理現代化成為當務之急。黨的二十大報告提出，“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”〔1〕。面對現代社會風險的復雜演進，韌性治理日益成為社區風險治理的新命題。韌性治理理念倡導多元主體共同預防和應對風險事件，強調系統性、綜合性和長期性發展，這為我國韌性社區建設提供了重要指導。作為一種富有創新的社會治理模式，韌性社區建設強調社區的能動性、主體性和自我修復能力，不僅是對社會治理模式的完善發展，而且是對基層社會治理理念和范式的創新優化。韌性社區建設依托于基層社會治理能力的強化，旨在積極營造穩定和諧的社區治理環境，不斷提高社區居民的參與度和滿意度。深入探究韌性社區建設與基層社會治理現代化之間的內在關聯，有利于拓展社會治理研究視角，并為推動基層社會治理現代化提供新的思路。

一、韌性社區建設的內涵闡釋

課題組深入分析“韌性”和“韌性社區”的概念，準確把握韌性社區建設的科學內涵，從而進一步探索了韌性社區建設發展的時代必然。

（一）韌性社區建設的概念闡釋

聯合國政府間氣侯變化專門委員會（IPCC）關于城市韌性給出的定義認為，韌性是社會、經濟和環境系統應對風險事件、趨勢或干擾的能力；以保持其基本功能、特征和結構的方式作出反應或重組，同時保持適應、學習和轉型的能力〔2〕307。理論層面看，“風險”與“韌性”兩條脈絡逐漸呈現出交叉融合的趨勢〔3〕，將韌性建設視為“結構優化、功能整合”式的風險防控路徑。韌性理論主張萬事萬物都是有韌性的，系統構成要素的韌性和持久性決定了系統整體對抗擾動出現和減輕事故后果的魯棒性和泛化性〔4〕39。社區風險治理要求社區具有較低的易損性和較高的可恢復性，即災害的發生不易對社區造成破壞且災害發生后社區易恢復或修復，并具有適應突發風險的能力〔5〕。總的來說，韌性表現在五個方面。一是強度：具備強韌性的社區有充足的硬件軟件整體實力抵御災難沖擊性，不容易造成嚴重毀壞和功能缺失；二是備份：有能力在抵御臨時性災難時開啟后備設施，確保城市正常運轉；三是多元性和協調能力：設施配置與調試體系有多種形式；四是反應性：具備相對健全的風險監測機制和信息反饋機制，能夠確保第一時間鎖定風險區域，便于及時反應；五是協作性：信息公示，各系統和單位分享，防災減災整體規劃涉及人力、物力、工具等多個方面。

權威專家凱瑟琳·蒂爾尼將“韌性社區”定義為具備準備、應對和從災難性事件中恢復的能力，包括自然災害或經濟衰退等紊亂，以及貧窮或犯罪等持續的壓力，而不會失去凝聚力或認同感的社區〔4〕39。城市社區韌性建設旨在通過提升物質系統和完善基本功能，提升社區應對風險的專業能力和完善的資源調配能力，形成高效的組織網絡系統〔5〕，進而提升整個社會系統的韌性治理水平。可見，韌性社區建設是韌性治理理念在基層社會治理領域的具體實踐，強調社會系統面對不確定性時具備自我適應、自我修復的能力，并通過行之有效的應對措施保持系統的穩定性。

（二）韌性社區建設的基本內涵

首先，從建設邏輯來看，韌性社區建設是指從了解社區安全系統入手，推動變化、適應與變革。社區安全系統的結構和功能特征主要表現為居民、社區居委會、政府、基礎設施、制度、網絡以及多個時空尺度上運行過程之間的相互關系與相互作用。與此同時，實現社區應對危機的高效治理，需要借以超越空間、時間和部門界限的體制機制。其次，從建設基礎來看，韌性社區建設作用于人與環境的緊密互動，人與人的密切聯系。我國正處于“矛盾凸顯期”“風險高發期”，也是“戰略機遇期”“黃金發展期”，面臨的環境更復雜更嚴峻，社區作為城市安全的基礎防線，其暴露出的問題更集中更突出，只有使社區擁有足夠的韌性，才能在各種可以預料和難以預料的危機面前得以“步穩”。韌性社區建設強調的是系統性思維，所體現的階段性治理需要盡可能多地涉及多方利益相關者，并在建設的各個過程中有一定的價值體現，包含著增強社區聯動、改善資源投入等，更要關注利益相關者的參與度并通過賦權提高其參與韌性社區建設的積極性。最后，從建設取向來看，韌性社區建設為城市安全與發展提供了新的視角，為理解和分析社區系統固有的復雜性和不確定性帶來了生機。韌性社區建設要求社區具備風險抵御能力、動態適應能力與可持續發展能力，這與傳統社區建設模式形成了鮮明的對比。面對重大公共危機帶來的嚴峻挑戰，傳統的社區治理模式主要是為了應對危機，最終打造的是“安全—修復”的城市。而韌性社區建設則是基于社區安全系統功能和損害恢復的非平衡，指向強優勢、補短板，打造“持續修復”型城市。它標志著一種轉變，提倡從“維持現狀—恢復平衡”的保守轉變為支持變革，實際上是把危機視為機遇，推動整體安全環境良性發展。

可以說，較之于傳統的路徑依賴型風險治理模式而言，韌性社區建設展現出更為強大的學習能力、創新能力與變革能力，將進一步推進中國式風險治理現代化。從本質上分析，韌性社區建設與中國式風險治理現代化是同一社會發展進程的一體兩面，二者最終目的都在于促進個體的全面發展以及社會可持續發展。最重要的是韌性社區建設在一定程度上克服了單一城市形態或建設格局捆綁的固有弊端，能夠以更加宏觀的視角梳理系統的內核與表征、過去與未來、部分與整體的內部聯系。韌性社區建設已成為當今風險社會背景下城市安全發展的戰略導向和嶄新范式，是國際社會“風險治理”理念的有效詮釋和最佳實踐。

二、基層社會治理與韌性社區建設：相輔相成、協同互促的現代化路徑

客觀來說，基層社會治理與韌性社區建設有著密切關聯，兩者實質上是相輔相成、協同互促的統一整體，共同服務于基層社會治理體系和治理能力現代化。

（一）基層社會治理能力是韌性社區建設的基本依托

社區是基層社會治理的重要場域，隨著基層社會治理主體更加多元、治理環境更加復雜、治理事務更加棘手，治理過程中面臨的內外風險已經層出不窮，更加強調社區空間內的場域流動性與場景適應性，這也是當前韌性社區建設的目標指向。隨著基層社會治理能力的不斷提升，韌性社區建設因此有了基本依托，進一步強化韌性社區建設有賴于強大的基層社會治理能力。

第一，基層社會治理能力決定了韌性社區建設的廣度。韌性社區建設是在基層社會治理框架下切實保障社區安全穩定的重要基礎，注重社區基礎設施、數據信息、組織領導等方面的韌性建設。伴隨著現代化進程的持續加快，新的風險因素不斷增加和累積，無疑給社會成員帶來了更高程度的不確定性。為了有效應對這些風險因素，需要進一步擴大韌性社區建設的覆蓋廣度。一方面是空間上的廣泛性。隨著風險社會的到來，原本分散的地方性空間因結構性因素而相互聯系起來，并受到同一種風險因素的威脅。因此，韌性社區建設需要具備擴大空間覆蓋的能力，基層社會治理能力恰好可以滿足這一條件。另一方面是內容上的廣泛性。與傳統風險因素相比，現代風險因素已經泛化且不確定性日益增加，使得社會成員不可避免地置身于風險之中。為了更好地認清和把握各類風險因素，及時采取行之有效的應對措施，韌性社區建設更加需要發揮基層社會治理能力的支撐作用。

第二，基層社會治理能力決定了韌性社區建設的深度。目前，我國韌性社區建設尚處于探索階段，老舊社區基礎設施落后、治理能力弱化已經成為基層社會治理的薄弱環節，著力改造老舊社區不僅是物質上的優化，還意味著推動實現社區生活環境和質量的提升，最終是要求強化老舊社區抵御社會風險的韌性和能力。因此，要在具體實踐中不斷推動基層社會治理體系和治理能力現代化，不斷推動韌性社區建設方案的優化設計，不斷推動社區保持穩定運行和完善發展的良好態勢。隨著國家治理場景、能力、體系的升級，基層社會治理需要積極適應理念、結構、機制、技術等方面的現實挑戰，充分確保基層社會治理能力更上新境界。具體來說，治理理念變革的重點在于秉持以人為本的價值目標和追求，治理結構變革要求關注權力、主體等子系統結構的深層變革，機制變革要求重塑社區治理全流程的一系列運行機制，技術變革要求夯實社區治理理念、結構、機制變革的技術基礎。

第三，基層社會治理能力決定了韌性社區建設的效度。基層社會治理能力涵蓋著組織協調能力、應急反應能力、社會動員能力等，能夠直接影響社區在面對各種挑戰和危機時的應對能力和恢復能力，從而決定了韌性社區建設的效度。其一，組織協調能力是基層社會治理能力的重要組成部分。在韌性社區建設中，需要建立有效的組織體系和協調機制，確保資源能夠得到合理配置和有效利用，從而形成合力，共同應對各種挑戰和危機。其二，應急反應能力是基層社會治理面對突發狀況的快速反應、科學決策以及有效應對的能力，能夠保障社區居民的生命財產安全和社區的穩定運行。其三，社會動員能力是基層社會治理能力的關鍵。在韌性社區建設中，需要廣泛動員社區居民參與，增強社區的凝聚力、向心力和抗風險能力。通過有效的社會動員，可以激發社區居民的積極性和創造力，提高社區應對各種挑戰和危機的信心和能力。

（二）韌性社區建設是基層社會治理能力的集中體現

社區是基層社會治理體系的重要組成部分，韌性社區建設有助于加快推進基層社會治理體系和治理能力的現代化進程。在新時代背景下，社區居民期望更為高效、便捷、智能的服務體驗。信息化手段不僅可以整合分散的資源，解決不平衡不充分的問題，還將大大增強社區居民的滿意度。可以說，韌性社區建設與基層社會治理具有密切關聯，是基層社會治理體系和治理能力現代化的集中體現。

第一，韌性社區建設是推動基層社會治理能力現代化的核心內容。從本質上看，關注韌性往往是以感知脆弱性為基本前提，脆弱性強調個體或群體應對自然災害、社會風險的能力不足，在具體實踐中表現為資源匱乏、能力弱化、機會渺茫。老舊社區要實現夯實基層社會治理基礎的價值功用，首先就應逐步強化基層社會治理能力，有效克服自身應對公共安全風險的脆弱性。大體來看，基層社會治理強調的韌性主要是指治理體系調適的有效性和尺度，調適尺度要平衡好治理邏輯和生活邏輯的關系，不得過分偏袒任意一方，否則可能會引發社會風險。因為如果一味重視調適的有效性而忽視相關尺度規定，雖然通過調整治理體系化解了內生風險，但依舊會引發外部風險的滋生裂變，從而導致韌性社區建設深陷困境且難以實現。韌性社區建設凸顯善治品格，關注應對危機、恢復系統、推動演進等各個關鍵環節，在應對風險沖擊時能夠始終維持基礎機能、快速分散風險、恢復正常運轉并推動變革創新。因此，在韌性社區建設的過程中，政府仍要以基層社會治理能力為關鍵抓手，努力為社區發展提供基本的衛生設施、社會福利、政策制度等保障，更多地推動社區自我組織、自我教育與自我管理。

第二，韌性社區建設是推動基層社會治理能力現代化的重要保障。社區韌性事關城市安全以及社會整體的穩定發展，牢牢抓住韌性社區建設這個關鍵點，有利于推動基層社會治理能力現代化目標的實現。當前，城市具有無可比擬的規模經濟效應和人口聚集效應，一旦城市社區面臨的諸多現實難題無法解決，就會使全體社會成員面臨著結構性、系統性的社會風險。當基層社會治理能力無法有效應對社會風險時，或社會風險可能給全體社會成員帶來潛在損失時，這就需要韌性社區建設提供重要保障作用。韌性社區建設的主要目標是統籌整合內外資源、有效抵御風險沖擊，旨在提升社會系統在突發風險時仍能保持安全穩定運行的能力，其核心在于強化社會子系統的韌性聯系紐帶、突出韌性治理的頂層設計，通過多元嵌入治理主體、系統整合治理資源、完善優化治理行為，不斷提升社會系統面對不確定性風險時的治理韌性和治理效能。在韌性社區建設過程中，不僅要深層激發社區居民和社會組織的原生動能，有力促進基層社會治理主體的協同參與和緊密合作，還要建立健全社會組織、企業、居民等主體聯動的機制，通過信息交流、資源共享、行動配合等方式，實現多元主體之間的優勢互補和步調一致。

綜上所述，韌性社區建設離不開基層社會治理能力的提升，韌性社區建設有利于推動基層社會治理能力現代化。如何以韌性社區建設助推基層社會治理現代化，有效應對風險社會下的一系列現實挑戰和深刻變革，是當下亟需破解的難題。

三、以韌性社區建設推動基層社會治理現代化的實現路徑

由于韌性社區建設是基層社會治理能力的集中體現，以韌性社區建設推動基層社會治理現代化具有一定的必要性和可行性，清晰呈現實踐路徑有利于集中彰顯韌性社區建設的價值功用。

（一）培塑社區韌性治理理念，促進基層社會治理理性的提升

傳統的聯結與社會信任的消失，對于社區價值共識與情感認同構成了阻礙。因此，需要培塑社區韌性治理理念，以增進社區居民的價值共識與情感認同，從而促進社區共同體的形成，激活社區治理的風險共擔、居民自治意識。為了實現這一目標，要打造深受歡迎的大眾文化品牌。首先，社區領導者應重視多人共同參與的文化項目，鼓勵社區居民在日常文娛體驗中頻繁互動，從而增強社區居民之間必要的聯結。同時，注重依托社區公共事務和黨建文化活動，大力開發一些深受青少年和中老年群體歡迎的文化形式，逐步加強黨組織和社區居民之間的情感認同與集體意識。其次，要注重社區風險治理中公共精神的培育，激發社區領導者、志愿者、居民等多元主體的公共精神。為了有效激發社區居民公共精神并推動專業文化創造，社區領導者可借助社會組織等專業力量，打造獨特的文化品牌和符號，以提高居民的文化技能、文明素養和對社區場所的認同感。韌性社區建設本質上是構建學習型社區，在學習制度方面要進一步推進科學、系統的機制建設。相關部門應充分吸收全周期風險治理思想，建立覆蓋風險預防、應急處置、災后重建的多階段、立體化學習機制。最后，考慮到社區黨組織成員和多元力量的知識強化，社區書記和黨員需要保持警覺意識，不斷增強危機管理和應急領導力，在實踐中善于發現漏洞并總結經驗，促進學習型組織在社區風險治理中的成長和發展。

（二）優化韌性社區治理結構，促進基層社會治理主體的成長

黨的二十大報告強調：“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”〔1〕為了實現風險共治，必須明確社區風險治理的權責邊界。然而，目前的風險治理體系往往只是按照科層制組織體系設定，導致不同層級之間的應急預案同質化、預案質量評估體系難以建立、屬地管理難以實現〔6〕。因此，要建立靈活性、實效性、適應性強的社區風險治理體系，打破科層制的桎梏，借助黨組織之間的溝通機制、區域化的黨建協調優勢破解基層組織與基層組織之間、基層組織與非基層組織之間的協同合作困境〔7〕，實現上下貫通、屬地管理的真正落實，提升風險應對的效率和水平，保障人民群眾的安全和健康。

首先，確立整體性的社區治理責任觀。以頂層設計為依托，持續更新社區風險治理屬地責任制的法治建設。比如，通過貫徹落實總體國家安全觀、“楓橋經驗”等治理觀念，將社區風險治理中基層治理體系各主體責任壓實，避免權責模糊導致的避責式治理結構。其次，要設置“向下負責”式的問責導向。政府要扮演好“使能者”角色，與基層社會要形成良好的互動關系。明確對公眾負責的治理指向，通過分級監管等方式清晰界定各層級機構、部門的分工關系和工作重點，避免本位主義、監督缺位、權責模糊等問責失靈的問題。最后，要制定合理、合法的責任保障機制。除了追責機制外，規范化的責任保障機制可以確保各主體依法依規行使裁量權，使其有序參與協同共治的格局，避免風險處置遲滯造成的風險擴散。這樣就能建立起完善的社區治理責任體系，通過提高社區風險治理的效果和水平，為人民群眾創造更加安全、和諧、穩定的社區環境。

（三）強化韌性社區資源保障，促進基層社會治理水平的提高

在我國風險治理過程中，雖然進行政治動員和運動式治理能夠取得顯著成效，但也可能對科層制造成潛在沖擊。因此，應堅持在日常治理中促成常態化、制度化的資源下沉機制，以便在風險事件發生時能夠順暢、及時地觸發外部支持模式。首先，要強化政府組織的支援效能。街道和職能部門應設置系列化的資源下沉舉措，如擴大街道層面應急部門的資源儲備和權能范疇，逐步強化其為社區提供專業性幫助、輸送常用物資的實操能力。在社區風險治理行動中，積極動員社區居民、駐區單位、社區社會組織等主體資源，提高風險應對中的積極響應能力和自我調適能力。其次，要強化社會組織的協同作用。相關職能部門要積極引導專業應急組織建設，盡力幫助其實現規模和能力增長。此外，還應推進面向社會組織的應急管理機制建設，注重對各類資源的量化管理，加強對于資源使用情況的監控和評估，及時調整資源配置與分配策略，保障資源下沉的合理性和有效性，避免協調失靈問題造成社會組織資源的錯配和浪費。最后，推動應急產品標準化發展。在堅持需求牽引的基礎上，明確社區應急裝備和公共服務發展方向，制定一套韌性治理標準、動態調節標準、績效考核與評估標準以及管理服務與行為操作標準等，從而徹底打破應急行業的非產業化運行的傳統模式，有序推動應急產品的標準化、模塊化、系列化和特色化發展，進而顯著提升社區安全裝備升級換代的速度和質量，積極促進企業向社區提供韌性治理一體化綜合解決方案。通過這些實踐舉措，推動實現資源下沉到基層、跨部門合作、多元主體參與的目標，著力打造高效、穩定、可持續的基層社會應急治理體系。

（四）推進韌性社區智慧建設，促進基層社會治理方式的完善

韌性智慧城市建設不僅是人民對于美好城市生活向往的集中體現，也是城市高質量發展的必然趨勢和目標追求。現代風險往往伴隨著先進技術的快速更新和推廣，因此數字化建設成為彌補傳統應急滯后缺陷、高效識別風險走勢的重要途徑。首先，要循序擴大數字化工具的覆蓋面，推動基層智能設施和裝備技術的更新，加快智慧社區建設并增強社區風險預警能力。其次，要逐步深化數字化治理的嵌入度，積極推廣技術工具的使用培訓，盡量避免數字鴻溝的出現，在有力促進智能化治理與社區主體治理互動的同時，充分運用“互聯網+”、大數據、云計算等手段有效應對各種風險挑戰。加強數字化管理的規范化建設，推進數字保障制度體系的建設，完善數字化應急預案流程，加強數據管理和安全保障，確保數字化治理的可持續性和穩健性。最后，在加強數字化治理方面，不僅要提高治理效率和處置靈活性，通過深度嵌入數字化技術，實現有效的風險預警、研判、評估，還要警惕數字治理中的技術依賴問題，正確看待技術輔助治理的工具作用，避免過度依賴數字化工具而忽視社區民生動態和治理環境等。同時，進一步完善韌性社區智慧建設的相關法律法規，有利于保障社區運行流程的合理性和規范性。法律法規和政策規范是推進韌性社區智慧建設的強力支撐，因為相應制度能夠保障網絡信息來源的可靠性和安全性，在此基礎上開展的數字化、信息化是韌性社區智慧建設的關鍵助力。另外，還要充分運用物聯網手段系統采集社區運行的各項數據，提升社區各項系統的運行效率和安全水平，通過跨系統數據應用實現更廣泛意義上的智慧生活愿景。

韌性社區建設為創新社會治理模式提供了一種全新思路，同時也為增強社區凝聚力和應對社會風險變革提供了有效的途徑和手段。推行韌性社區建設必須充分發揮政府、社會組織和居民自身的積極性和創造力，增強社會協同合作的促進、基層民主的推進、資源保障能力的提升、技術創新的推進等方面的治理效能。未來，應當注重韌性社區建設的機制完善，構建起一套適應社會發展的社區治理體系，不斷提升社區綜合實力，推進基層社會治理的現代化。