預算績效管理改革對地方財政可持續(xù)性的影響
——基于2000-2019年我國30個省市區(qū)面板數據的分析

■/ 崔治文 賀晨陽

一、引言

地方財政可持續(xù)性是政府治理能力現代化建設和經濟平穩(wěn)運行與發(fā)展的基本保障。Buiter（1985）最早提出了財政可持續(xù)的概念，將財政可持續(xù)看作經濟實體的國家財政的存續(xù)狀態(tài)或能力。財政收支狀況是制約地方財政可持續(xù)性能力的重要原因，收支缺口的擴大削弱了地區(qū)財政的可持續(xù)性能力（張繪，2019），政府財政收支達到均衡合理的發(fā)展狀態(tài)即為財政可持續(xù)，而這種狀態(tài)是在一定規(guī)則、制度的約束下實現（鄧曉蘭等，2017）。然而，地方政府在財政支出高速增長的同時，財政收入的增長卻不能與之匹配，地方財政自給度下降，地方政府對轉移支付、土地財政以及債務收入的依賴加深（李建軍等，2018）。長期來看，地方財政面臨著可持續(xù)性不足的問題。

預算是政府活動和宏觀政策的集中反映，也是規(guī)范政府行為的有效手段。預算績效是衡量政府績效的主要指標之一，本質上反映的是各級政府、各部門各單位的工作績效。預算績效體現的是通過財政支出獲得社會效益，這種社會效益同時令社會公眾和政府滿意，即“以人為本”的民生財政理念，將“以人為本”的民生財政理念嵌入到財政管理實踐中，實現地方財政的可持續(xù)性和穩(wěn)定性（崔惠玉等，2020）。中國的預算績效管理本質上是一種政府管理工具，地方財政可持續(xù)發(fā)展是地方政府治理的基礎，推進預算績效管理，優(yōu)化財政資源配置，增強地方財政可持續(xù)性，有助于改善與提升政府治理方式和效能。2018年中共中央、國務院發(fā)布的《關于全面實施預算績效管理的意見》要求：“各級政府預算支出要統(tǒng)籌兼顧、突出重點……確保財政資源高效配置，增強財政可持續(xù)性”。2021年國務院印發(fā)的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》再次提出“推動預算績效管理提質增效。將落實黨中央、國務院重大決策部署作為預算績效管理重點，加強財政政策評估評價，增強政策可行性和財政可持續(xù)性。”由此可見，重視深化預算績效管理改革、保障地方財政可持續(xù)性是當下我國經濟發(fā)展與財政實踐的焦點與重點。

二、理論分析與研究假設

（一）預算績效管理改革與地方財政可持續(xù)性

預算績效管理改革對地方財政可持續(xù)性的直接影響主要體現在三個方面。首先，預算績效管理改革通過績效評估和績效導向機制，促使政府更加精確地配置資源，確保公共資金的最大化利用，避免資源浪費和低效支出，從而增強了財政的可持續(xù)性。其次，預算績效管理改革引入了科學、數據驅動的績效評價體系，政策和決策更加基于客觀的評估結果，減少了主觀性和隨意性，使政府的決策更加合理和明智，為財政的可持續(xù)性提供了堅實的基礎。最后，預算績效管理改革強調績效監(jiān)控和評估，使政府能夠及時發(fā)現和應對潛在的財政風險。通過對政策和項目的績效進行評估，政府能夠預防和控制可能導致財政不可持續(xù)的因素，確保財政的穩(wěn)定性和健康發(fā)展。基于此，提出以下假設：

H1：預算績效管理改革有利于地方財政可持續(xù)性。

（二）預算績效管理改革、財政支出效率與地方財政可持續(xù)性

預算績效管理是以成本效益分析為前提的預算管理模式。首先以成本費用和產出量為導向進行預算績效目標的設定，然后對預算編制階段的績效目標進行管理，以總額控制方法對決策者形成財力制約，提高政府財政資源配置效率。其次通過對預算執(zhí)行階段的績效目標動態(tài)監(jiān)控，確保預算資金的有效運用。最后在決算階段，對績效目標的完成程度、產出與成果做出績效評價，并且以考評結果為下年度政府部門預算資金分配的主要依據，促使政府部門提升支出效率（于海峰等，2021）。預算績效管理強調投入、產出和效果，將預算支出績效考核成果作為財政資金分配的依據，并非原來的按人數分配預算資金，提高財政支出效率（曹敏等，2020）。提高地方政府財政支出效率是實現財政可持續(xù)發(fā)展的重要條件（孫玉棟等，2021）。財政支出效率的提高一方面可以使有限的資源得到更有效的利用，將資源重點用于經濟增長和社會發(fā)展的關鍵領域，可以實現資源的最大化利用，提升地方財政的可持續(xù)性。另一方面，可以減輕地方財政的負擔，降低債務壓力，并改善財政的償債能力，從而維護地方財政的可持續(xù)性。基于此，提出第二個假設：

H2：預算績效管理改革通過提高財政支出效率，對地方財政可持續(xù)性產生正向影響。

（三）預算績效管理改革、財政支出結構與地方財政可持續(xù)性

預算績效管理的主線是以結果為導向，即預算的編制、執(zhí)行以及監(jiān)督等，以年初制定的績效目標為依據。從預算編制環(huán)節(jié)來看，一般參加預算編制工作的組織主體有司法、立法、行政和社會公眾，不同的組織主體承擔了不同的職責，因此參與主體的多樣化，可充分發(fā)揮相互監(jiān)督、相互牽制的功能，在權力權衡方面促使政府財政收支計劃更加適應公眾的需要體現公開意愿，滿足人們對民生性支出的需求。預算編制依照法律規(guī)定及程序進行，在法律規(guī)范下嚴格約束政府預算編制的各項活動，減少政府部門的尋租行為，降低地方政府因為“GDP 考核機制”對經濟建設性支出的依賴，強化預算支出的標準化建設，從一定程度上減少政府部門一般性開支，騰挪出低效無用的資金投入，用于急需的基本民生領域，優(yōu)化政府財政支出結構（王澤彩，2020）；另外，從預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的視角加以分析，預算執(zhí)行是指經法定程序審查和批準的預算具體執(zhí)行過程，將原規(guī)劃中的財政收支全部轉變?yōu)楝F實的過程，保證預算中的收支計劃落實到位，使編制階段優(yōu)化的財政支出結構真正得以實現；績效預算建立了績效考核和財政獎勵掛鉤政策，通過對預算實施結果的監(jiān)督，利用合理的獎懲制度，將評價結果和干部的工作績效相結合，激勵有關部門積極優(yōu)化支出結構（王銀梅、張亞瓊，2014）。通過各地政府自主挖潛，著力優(yōu)化支出結構，多途徑盤活各種資金和資產，為未來經濟社會發(fā)展騰挪出一定的資源和投資空間，實現地方財政可持續(xù)性發(fā)展（張繪，2019）。基于此，提出第三個假設：

H3：預算績效管理改革通過優(yōu)化財政支出結構，對地方財政可持續(xù)性產生正向影響。

（四）預算績效管理改革、財政風險與地方財政可持續(xù)性

預算績效管理的根本目標，是為了服務于現代財政體系建設與現代國家治理的全局，防范與降低公共風險，實現以制度的前瞻性、確定性，“未雨綢繆”地對沖公共風險的多樣性與不確定性（王澤彩等，2022）。公共風險一旦發(fā)生，就會切實轉換為政府必須承擔的公共責任，進一步演變?yōu)樨斦L險。財政風險的擴大勢必會削弱地方的財政持續(xù)性能力（劉尚希，2021）。因此通過預算績效管理改革在對沖公共風險的同時，一定程度上降低了財政風險。而財政風險的降低可以提高地方財政的償債能力，降低地方政府的融資成本，改善地方投資環(huán)境，吸引更多的投資流入地方，推動地方經濟增長，增加稅收收入，為地方財政提供更多的可持續(xù)發(fā)展支持。基于此，提出第四個假設：

H4：預算績效管理改革通過降低財政風險，對地方財政可持續(xù)性產生正向影響。

三、研究設計

（一）樣本選擇與數據來源

考慮到不同省份預算績效管理改革開始年份不同，如表1 所示，最早進行預算績效管理改革的是湖北省，最晚進行改革的是西藏，且西藏數據不全，故本文不考慮西藏。限于數據的可得性，本文選取2000-2019 年30 個省市區(qū)的面板數據作為研究樣本，主要數據來源《中國財政年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國宏觀經濟數據庫》，以及各省歷年的統(tǒng)計年鑒和省級政府工作報告，個別缺失數據采用線性插值法補齊。

表1 各地區(qū)預算績效管理改革時間點

（二）變量定義

1.被解釋變量：地方財政可持續(xù)性。地方財政自給率是衡量地方財政可持續(xù)性的指標之一，其數值越大代表地方財政自我補充的能力越強。因此本文借鑒崔慧玉等（2022）的研究，采用地方財政自給率衡量地方財政可持續(xù)性。地方財政自給率=地方一般公共預算收入÷地方一般公共預算支出。

2.解釋變量。

（1）預算績效管理改革。本文設置Treat 和Policy虛擬變量，解釋變量為交互項Treat×Post，其系數的大小和符號表示預算績效管理改革對地方財政可持續(xù)性的提升凈效應。其中，將實施預算績效管理改革的省份取Treat=1，其他取0；某省預算績效管理改革的起始點及以后的時間點，取Post=1，該省尚未實施預算績效管理改革的年份，取Post=0。

（2）財政支出效率。采用DEA 方法進行測度，根據DEA模型的特點，選取投入導向的BCC模型，最終運用綜合技術效率進行表示，投入指標和產出指標如表2所示。

（3）財政支出結構。借鑒譚建立和趙哲（2021）的研究，采用非經濟性公共支出占政府總支出的比重表示。

（4）財政風險。借鑒李振和王秀芝（2020）的研究，采用財政赤字風險、財政收入風險和財政支出風險衡量。

3.控制變量。參考現有研究，本文選取稅收競爭、支出競爭、轉移支付、財政縱向失衡、經濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率和人口密度作為控制變量。其中稅收競爭和支出競爭借鑒杜彤偉等（2020）的研究，采用各地區(qū)實際相對稅率和實際相對支出水平作為稅收競爭和支出競爭的代理變量。相對稅率水平越小，表明地方政府利用稅收手段參與財政競爭的程度越高；相對支出水平越大，表明地方政府利用支出手段參與財政競爭的程度越高。

變量具體定義見表3。

（三）模型設定

考慮到我國各省份開始預算績效管理改革的時間并不統(tǒng)一，不滿足經典雙重差分模型的適用條件，因此，為檢驗預算績效管理改革能否提升地方財政可持續(xù)性，即驗證假設1，本文借鑒于海峰等（2021）的研究，構建如下多期雙重差分模型。

其中，Xit代表各控制變量，εit為隨機誤差項，α1為衡量政府財政可持續(xù)性的關鍵系數，若α1＞0，表明預算績效管理改革有利于財政的可持續(xù)性，若α1＜0，說明預算績效管理改革不利于財政的可持續(xù)性。

為進一步考察預算績效管理改革是否通過財政支出效率、財政支出結構、財政風險對財政可持續(xù)性產生影響，本文通過構建面板聯立方程模型綜合考慮多個變量、控制個體固定效應、捕捉動態(tài)變化對假設2、3、4進行驗證，從而更好地理解變量之間的關系和傳導機制的運作方式。具體模型如下：

其中，Mit分別表示財政支出效率、財政支出結構和財政風險。由于系統(tǒng)估計與單一方程估計相比，能夠解決系統(tǒng)中各方程的內生性問題以及誤差項之間的相關性問題，使估計結果更為有效和具有一致性，因此本文選擇系統(tǒng)估計法估計。同時，為了合理評估預算績效管理改革對地方財政可持續(xù)性的影響，本文借鑒相關研究對模型（2）和（3）的控制變量進行了調整，選取產業(yè)結構（ind）（第三產業(yè)gdp÷全產業(yè)gdp）；人口自然增長率（per）；教育發(fā)展水平（edu）（高等學校、普高及中等職業(yè)學校人數÷地區(qū)總人口）；財政收入分權（fdr）（全省人均財政收入÷全國人均財政收入）；財政支出分權（fde）（全省人均財政支出÷全國人均財政支出）；人口規(guī)模（psize）（總人口的自然對數）；利用外資情況（fdi）（外商直接投資額÷gdp）等作為控制變量。

四、實證分析

（一）描述性統(tǒng)計分析

表4是變量的描述性統(tǒng)計結果表，由表4可知，地方財政可持續(xù)性（Sustain）的均值為0.53，說明地方政府的財政可持續(xù)性能力總體上較低，財政可持續(xù)性最大值為1.77，最小值為0.07，說明地方政府間財政可持續(xù)性能力有較大的差距。

表4 變量描述性統(tǒng)計結果表

（二）基準回歸分析

由表5 可知，無論控制時間效應與否，交互項的系數均為正，且在1%的水平上顯著，說明預算績效管理改革提升了地方財政的可持續(xù)性能力，假設1得證。

表5 基準回歸結果

另，從表5的結果還可以看出，稅收競爭（taxc）、支出競爭（epxc）、轉移支付（tr）、財政縱向失衡（vfi）與地方財政可持續(xù)性之間顯著負相關，說明稅收競爭（tax）、支出競爭（epxc）、轉移支付（tr）、財政縱向失衡（vfi）均對地方財政可持續(xù)性產生負面影響。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.平行趨勢檢驗。基準回歸結果表明進行預算績效管理改革，有效提高了地方的財政可持續(xù)性能力，但使用雙重差分法進行政策效果評價時，一個重要前提就是檢驗實驗組與對照組的財政可持續(xù)性在事前是否存在顯著差異，這就需要對預算績效管理改革影響地區(qū)財政可持續(xù)性的平行變化趨勢進行檢驗。并且考慮到各省份進行預算績效管理改革時間的不一致性，因此選擇將進行預算績效管理改革最早的年份2002 年作為實驗期，再將2000年作為基期，進行平行趨勢檢驗，具體檢驗結果見圖1。圖1 顯示，政策實施前系數在0 附近波動，表明實驗組與對照組相互之間的水平變化趨勢基本一致，因此平行變化趨勢檢驗通過。政策實施后系數顯著，表明預算績效管理改革對地方政府財政可持續(xù)性有顯著的提升效果。

圖1 平行趨勢檢驗動態(tài)圖

2.替換被解釋變量。地方財政可持續(xù)性的度量存在多種辦法，為了避免財政可持續(xù)性度量變差對實證結果的干擾，本文借鑒魏瑾瑞等（2018）的研究，采用財政收支差額占國內生產總值的比重衡量地方財政可持續(xù)性，進行穩(wěn)健性檢驗。

檢驗結果見表6，由表6 可知，Treat×Post 的系數盡管比表5 的回歸結果減小，但仍然正向顯著，說明結果穩(wěn)健。

表6 替換被解釋變量檢驗結果

（四）傳導機制分析

1.財政支出效率。如表7 的系統(tǒng)估計結果所示，預算績效管理改革與地方財政可持續(xù)性的回歸系數為0.0387，且在10%水平上顯著，說明預算績效管理改革有利于提升地方財政可持續(xù)性；財政支出效率與地方財政可持續(xù)性的回歸系數為0.226，在5%水平上顯著，說明財政支出效率有利于增強地方財政可持續(xù)性；預算績效管理改革與財政支出效率的回歸系數為0.0546，在5%水平上顯著，說明預算績效管理改革有利于提高財政支出效率。

表7 預算績效管理改革與財政支出效率對地方財政可持續(xù)性影響的回歸結果

在表7回歸結果基礎上，本文通過計算得到預算績效管理改革與財政支出效率對地方財政可持續(xù)性的直接效應、間接效應和總效應，結果如表8所示。表8 說明預算績效管理改革可以通過影響財政支出效率間接作用于地方財政可持續(xù)性，即存在“預算績效管理改革↑→財政支出效率↑→財政可持續(xù)性↑”的間接作用渠道。具體而言，預算績效管理改革通過提高財政支出效率間接提高地方財政可持續(xù)性，間接效應大小為0.012。

表8 預算績效管理改革與財政支出效率對地方財政可持續(xù)性的傳導路徑與效應大小

2.財政支出結構。如表9 的系統(tǒng)估計結果所示，預算績效管理改革與地方財政可持續(xù)性的回歸系數為0.0655 且在1%水平上顯著，說明預算績效管理改革有利于提升地方財政可持續(xù)性；財政支出結構與地方財政可持續(xù)性的回歸系數為4.460，在1%的水平上顯著，說明民生性支出的增加，可以優(yōu)化財政支出結構；預算績效管理改革與財政支出結構的回歸系數為0.0107，在5%的水平上顯著，說明預算績效管理改革一方面有利于增加民生性支出，優(yōu)化支出結構，另一方面在預算績效的事前評估階段，可以根據績效目標以及預算項目的使用情況，調整財政支出，確保重點支出，協(xié)調財政支出的輕重緩急，從而優(yōu)化財政支出結構。

表9 預算績效管理改革與財政支出結構對地方財政可持續(xù)性影響的回歸結果

在表9回歸結果基礎上，本文通過計算得到預算績效管理改革與財政支出結構對地方財政可持續(xù)性的直接效應、間接效應和總效應，結果如表10所示。表10說明預算績效管理改革可以通過影響財政支出結構間接作用于地方財政可持續(xù)性，即存在“預算績效管理改革↑→財政支出結構↑→財政可持續(xù)性↑”的間接作用渠道。具體而言，預算績效管理改革通過優(yōu)化財政支出結構間接提高地方財政可持續(xù)性，間接效應大小為0.0477。

表10 預算績效管理改革與財政支出結構對地方財政可持續(xù)性的傳導路徑與效應大小

3.財政風險。表11 是預算績效管理改革與財政赤字風險之間的回歸結果，由表11 的系統(tǒng)估計結果可知，財政赤字風險與地方財政可持續(xù)性的回歸系數為-1.547，在1%的水平上顯著，說明財政赤字風險的增加，降低了地方財政可持續(xù)性；預算績效管理改革與財政赤字風險的回歸系數為-0.0432，在1%的水平上顯著，說明預算績效管理改革有利于降低財政赤字風險。

表11 預算績效管理改革與財政赤字風險對地方財政可持續(xù)性影響的回歸結果

同前文，在表11基礎上，通過計算可以得到表12的結果，如表12所示，預算績效管理改革可通過影響財政赤字風險間接作用于地方財政可持續(xù)性，即存在“預算績效管理改革↑→財政赤字風險↓→財政可持續(xù)性↑”的間接作用渠道。具體而言，預算績效管理改革通過降低財政赤字風險間接提高地方財政可持續(xù)性，間接效應大小為0.067。

表12 預算績效管理改革與財政赤字風險對地方財政可持續(xù)性的傳導路徑與效應大小

表13是預算績效管理改革與財政收入風險之間的回歸結果，由表13的系統(tǒng)估計結果可知，財政收入風險與地方財政可持續(xù)性的回歸系數為1.851，在10%水平上顯著，意味著隨著財政收入占比的增加，財政收入風險的降低，地方財政可持續(xù)性增強；預算績效管理改革與財政收入風險的影響系數為0.0142，在1%的水平上顯著，說明預算績效管理改革有利于提高財政收入占比，降低財政收入風險。

表13 預算績效管理改革與財政收入風險對地方財政可持續(xù)性影響的回歸結果

同前文，在表13基礎上，通過計算可以得到表14的結果，如表14所示，預算績效管理改革可通過影響財政收入風險間接作用于地方財政可持續(xù)性，即存在“預算績效管理改革↑→財政收入風險↓→財政可持續(xù)性↑”的間接作用渠道。具體而言，預算績效管理改革通過降低財政收入風險間接提高地方財政可持續(xù)性，間接效應大小為0.026。

表14 預算績效管理改革與財政收入風險對地方財政可持續(xù)性的傳導路徑與效應大小

表15是預算績效管理改革與財政支出風險之間的回歸結果，由表15可知，財政支出風險與地方財政可持續(xù)性的回歸系數為-0.908，在5%水平上顯著，意味著隨著財政支出占比的增加，財政支出風險的提高，地方財政可持續(xù)性能力減弱；預算績效管理改革與財政支出風險的回歸系數為-0.0589，在1%的水平上顯著，說明預算績效管理改革有利于降低財政支出占比，抑制財政支出風險。

表15 預算績效管理改革與財政支出風險對地方財政可持續(xù)性影響的回歸結果

同前文，在表15基礎上，通過計算可以得到表16的結果，如表16所示，預算績效管理改革可通過影響財政支出風險間接作用于地方財政可持續(xù)性，即存在“預算績效管理改革↑→財政支出風險↓→財政可持續(xù)性↑”的間接作用渠道。具體而言，預算績效管理改革通過降低財政支出風險間接提高地方財政可持續(xù)性，間接效應大小為0.053。

表16 預算績效管理改革與財政支出風險對地方財政可持續(xù)性的傳導路徑與效應大小

五、結論與建議

（一）結論

本文基于2000-2019年30個省份面板數據（除西藏），運用多期雙重差分模型研究預算績效管理改革對地方財政可持續(xù)性的影響。實證結果表明：預算績效管理改革提升了地方財政可持續(xù)性能力。進一步研究表明，預算績效管理改革通過提高財政支出效率，提升地方財政可持續(xù)性能力；通過優(yōu)化財政支出結構，提升地方財政可持續(xù)性能力；通過降低地方財政赤字、收入、支出風險，對地方財政可持續(xù)性產生正向影響。

（二）政策建議

1.全面深化預算績效管理改革。首先，合理設置預算績效目標，目標設置須與其資源條件、宏觀經濟狀況等相適應，在績效目標設定符合實際狀況的同時，保持相應的挑戰(zhàn)性；各個預算部門在制定總體目標時，應當避免目標設定的趨同性與籠統(tǒng)性，并著重體現各個預算部門和項目的特點。其次，進一步完善預算監(jiān)督的法規(guī)制度，強化主體責任問責，在立法上明確各部門和單位的主體責任，加強預算績效監(jiān)管的歸屬性問題，使財政支出在績效考核中做到有法可依。最后，完善績效激勵機制，將績效結果和激勵機制掛鉤，將績效結果作為預算資金分配的依據，督促各級政府、各部門提升預算績效。

2.預算編制要和國家中期財政規(guī)劃相結合，中期預算規(guī)劃有利于事前引導財政支出流向優(yōu)先性較高的領域，將績效預算嵌入中期財政規(guī)劃中，確保財政部門首先根據項目支出的優(yōu)先性進行編制，對國家優(yōu)先建設項目進行成本收益評價，以優(yōu)化支出結構。支付結構剛性化是造成資金配置的低效，以及資本沉淀閑置的最主要原因，因此打破預算支出安排的基數依賴，進行資金使用整合，避免專項資金使用的碎片化，優(yōu)化支出結構。

3.預算績效管理必須以風險問題為導向，基于防范化解財政風險的現實需要，構建動態(tài)可調整的績效評價體系。一是運用預算績效信息系統(tǒng)，借助數據庫的統(tǒng)計分析功能，增強預警準確度，設定風險“警戒線”，對績效目標實現存在一定偏差，觸及風險預警標準的，及時止損，確保預算資金的安全高效。二是基于風險本身的不確定性，強化績效目標的動態(tài)可調控性，將績效目標的調節(jié)嵌入既有預算績效管理工作流程，提高在標準約束下的支出靈活性以及標準動態(tài)調整的可操作性。