注意力視角下縣域?qū)W校體育政策的執(zhí)行邏輯與優(yōu)化路徑

譚 菲,駱秉全,駱 同

(1.福建師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院,福建 福州 350117;2.首都體育學(xué)院管理與傳播學(xué)院,北京 100091;3.北京林業(yè)大學(xué)雄安校區(qū)規(guī)劃建設(shè)指揮部,北京 100091)

1 問(wèn)題的提出

縣域是介于城市和鄉(xiāng)村的重要行政單元,也是國(guó)家治理的基層體系。[1]黨的二十大報(bào)告做出“加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化,優(yōu)化區(qū)域教育資源配置”的戰(zhàn)略部署,繼續(xù)著重強(qiáng)調(diào)縣域教育的重要地位,深刻體現(xiàn)出國(guó)家推動(dòng)鄉(xiāng)村學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展的決心。[2]縣域是中國(guó)學(xué)校體育的底色,也是發(fā)展青少年體質(zhì)健康的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)。縣域?qū)W校體育是國(guó)家體育教育的基石,是實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育振興的關(guān)鍵力量,是體教深度融合的重要載體,是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村體育振興的必要環(huán)節(jié),夯實(shí)縣域?qū)W校體育體系意義重大。改革開(kāi)放40年來(lái),為保證學(xué)校體育的整體穩(wěn)步推進(jìn),國(guó)家在導(dǎo)向引領(lǐng)、政策指導(dǎo)等方面進(jìn)行了深入的改革,縣域?qū)W校體育持續(xù)優(yōu)化,取得了巨大的成就。但作為一個(gè)復(fù)雜的治理系統(tǒng),縣域在學(xué)校體育政策執(zhí)行環(huán)節(jié)始終是我國(guó)教育發(fā)展的“短板”,城鄉(xiāng)體育教育差距問(wèn)題仍存在艱巨的挑戰(zhàn),學(xué)校體育政策在不平衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況下執(zhí)行薄弱,縣域?qū)W校體育治理仍面對(duì)復(fù)雜的教育現(xiàn)實(shí),縣域與鄉(xiāng)村學(xué)校在體育政策執(zhí)行上常處于弱勢(shì)地位,面臨“懸置”的尷尬境地,仍在邊緣中守望。學(xué)校體育的縣域政策執(zhí)行不僅是關(guān)乎縣域和鄉(xiāng)村的問(wèn)題,也是關(guān)系全局的學(xué)校體育議題。因此,探討縣域?qū)W校體育政策執(zhí)行的深層邏輯與產(chǎn)生困境的具體原因具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

近年來(lái),相關(guān)學(xué)者對(duì)縣域?qū)W校體育治理與鄉(xiāng)村學(xué)校體育發(fā)展進(jìn)行了多角度的研究。他們懷有對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的深厚感情,強(qiáng)調(diào)縣域?qū)W校體育政策執(zhí)行的實(shí)際問(wèn)題,將地方性因素、縣域社會(huì)的習(xí)俗納入分析視角中。張文鵬等通過(guò)實(shí)地調(diào)研進(jìn)行縣域?qū)W校體育治理的深度研究,不僅基于演化博弈理論探討了縣域?qū)W校體育內(nèi)部治理過(guò)程中的博弈行為和利益動(dòng)機(jī),同時(shí)對(duì)“雙減”背景下縣域?qū)W校體育治理的境遇進(jìn)行了分析。[3-5]于素梅從東、中、西部三個(gè)區(qū)域部分地區(qū)的發(fā)展情況,探尋了中國(guó)農(nóng)村學(xué)校體育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)所呈現(xiàn)的區(qū)域特色。[6-7]周文英剖析了鄉(xiāng)村體育教師身份認(rèn)同的困惑、內(nèi)涵關(guān)系并提出其專(zhuān)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。[8]武旭探討了縣域體育教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的“內(nèi)卷化”困境,進(jìn)而提出如何提升縣域教師體育專(zhuān)業(yè)水平和綜合素質(zhì)的策略。[9-10]上述研究深化了我們對(duì)政策執(zhí)行中鄉(xiāng)村社會(huì)、縣域政府、學(xué)校、教師與學(xué)生行為的認(rèn)識(shí),但縣域?qū)W校體育的實(shí)際情況十分復(fù)雜,本文從注意力視角分析縣域?qū)W校體育政策執(zhí)行的內(nèi)在邏輯以及內(nèi)部差異的影響路徑和機(jī)制,通過(guò)一個(gè)中部省S縣的個(gè)案,探討縣域?qū)W校體育政策執(zhí)行的注意力影響因素,從而對(duì)之前的研究進(jìn)行補(bǔ)充。

2 理論基礎(chǔ)與分析框架

2.1 注意力理論

注意力理論起源于心理學(xué),隨后逐漸延展到組織學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科。注意力是伴隨著感知、記憶、思維、想象等心理過(guò)程的一種心理認(rèn)知活動(dòng),常表述為行為主體對(duì)各種信息予以關(guān)注、搜尋、獲取和做出判斷的能力。[11]1947年,決策學(xué)派的代表人物西蒙在《行政行為》中將注意力引入到管理學(xué)研究中,將其定義為“管理者選擇性地關(guān)注某些信息而忽略其他部分的過(guò)程。”近年來(lái),注意力研究逐漸成為學(xué)界的研究熱點(diǎn),已有研究主要包括政府注意力分配的測(cè)量、注意力變遷與表達(dá)、領(lǐng)導(dǎo)重視的注意力競(jìng)爭(zhēng)等相關(guān)研究。

注意力是一種稀缺資源,注意力反映了政治權(quán)威的分配關(guān)系,政府對(duì)某項(xiàng)政策的重視程度越大,賦予的激勵(lì)強(qiáng)度將越大,越是能夠突破各種阻力,獲得更多的資源,從而讓政策得以順利執(zhí)行。[12]它理論對(duì)于縣域?qū)W校體育政策的執(zhí)行研究具有適用性。一方面,縣域政府受到中央省市的重大會(huì)議、政策文件與領(lǐng)導(dǎo)批示的影響,面對(duì)大量的信息與上級(jí)教育部門(mén)的工作壓力,其注意力的配置決定了縣教育部門(mén)政策的執(zhí)行程度。另一方面,地方政府政策執(zhí)行者也擁有很大的自由裁量權(quán),這賦予了地方政府政策執(zhí)行的靈活性。政府注意力能影響政策執(zhí)行,縣域政府治理中選擇最優(yōu)戰(zhàn)略的邏輯起點(diǎn)是如何匹配現(xiàn)實(shí)治理情境,因此注意力的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)有所差異。

2.2 注意力“嵌入-分層”:一個(gè)政策執(zhí)行的分析框架

Lewis和Wiegert提出的注意力“嵌入-分層-同步”框架是既有文獻(xiàn)中解釋注意力分配方式的經(jīng)典框架,該框架是在Sorokin等人的“社會(huì)時(shí)間論”基礎(chǔ)上提出的時(shí)間支配過(guò)程分析框架,Lewis和Wiegert在該框架中指出由于時(shí)間和精力的稀缺性,要求個(gè)體從全部任務(wù)中區(qū)分出輕重緩急,從而產(chǎn)生了注意力分層的問(wèn)題。[13]本文通過(guò)借鑒Lewis和Wiegert的注意力“嵌入-分層-同步”分析框架,提出縣域?qū)W校體育政策的注意力“嵌入-分層”框架(見(jiàn)圖1)。主要內(nèi)容包括注意力嵌入和注意力分層,其中注意力嵌入是將學(xué)校體育政策嵌入到教育部門(mén)議程中的過(guò)程,而注意力分層是縣域?qū)W校體育治理主體將政策任務(wù)進(jìn)行主次重點(diǎn)區(qū)分的過(guò)程。

圖1 注意力“嵌入-分層”分析框架

3 案例選擇與資料來(lái)源

S縣是我國(guó)中部地區(qū)A省H市的下轄縣,屬于傳統(tǒng)的煤礦大縣,全縣共有中小學(xué)校332所,在校學(xué)生162 000多人,其中小學(xué)174所,初中47所,普通高中7所,是我國(guó)中部地區(qū)的一個(gè)典型縣。S縣既有一批省內(nèi)外具有一定影響力的名校,也保留著撤點(diǎn)并校之后的老舊學(xué)校。城鄉(xiāng)差距一直嚴(yán)重制約縣域內(nèi)各項(xiàng)教育事業(yè)的發(fā)展。S縣雖然秉持著“讓縣域的孩子享有城市學(xué)校教育資源”的宗旨,不斷完善縣域教育發(fā)展,但其在學(xué)校體育治理中仍存在諸多困境,這些困境也是許多縣域地區(qū)政策執(zhí)行所遇到的共性問(wèn)題,具有一定的代表性。本文涉及的資料主要來(lái)源于筆者在2022年9月至11月間對(duì)S縣政策執(zhí)行情況進(jìn)行的田野調(diào)查,期間訪談了縣教育局、縣體育局相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo),相關(guān)科室負(fù)責(zé)人以及多位縣中學(xué)校領(lǐng)導(dǎo),系統(tǒng)收集了S縣學(xué)校體育部門(mén)的資料,包括相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示、工作報(bào)告、會(huì)議紀(jì)要,最后對(duì)S縣進(jìn)行了普查式問(wèn)卷調(diào)查。通過(guò)對(duì)S縣學(xué)校體育治理現(xiàn)象進(jìn)行考察,深度挖掘了縣域?qū)W校體育治理的注意力分配現(xiàn)狀,為理解縣域政府與基層官員的政策執(zhí)行行為提供了分析素材。

4 案例分析:S縣學(xué)校體育政策執(zhí)行與注意力分配

4.1 S縣學(xué)校體育的政策執(zhí)行現(xiàn)狀

S縣以縣郊煤礦資源開(kāi)采為主,是典型的資源型縣城。S縣屬于H市的管轄范圍,“市管縣”體制是我國(guó)的一種主導(dǎo)性行政管理制度,是以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的中心城市作為一級(jí)政權(quán)來(lái)管轄周邊的一部分縣、縣級(jí)市的體制,其弊端在教育政策與學(xué)校體育執(zhí)行領(lǐng)域重點(diǎn)表現(xiàn)為市管縣的注意力邊緣化。由于市區(qū)政府僅對(duì)市本級(jí)的政績(jī)負(fù)責(zé),市縣財(cái)政彼此獨(dú)立,縣級(jí)財(cái)政單獨(dú)核算,僅在權(quán)力體制上存在隸屬關(guān)系,市區(qū)政府對(duì)縣學(xué)校體育政策執(zhí)行的關(guān)心十分有限。隨著S縣煤礦的資源枯竭,縣教育資金變得難以保證。縣域?qū)W校在場(chǎng)地、器材、教師專(zhuān)業(yè)水平與經(jīng)費(fèi)方面都與市存在落差,S縣許多優(yōu)質(zhì)生源被外部超級(jí)中學(xué)壟斷,為此S縣將財(cái)政大力投入到縣城中、小學(xué)辦學(xué)以打造執(zhí)行的教育門(mén)板,縣域主要資金向核心學(xué)校傾斜,地方政府將有限的財(cái)政資源集中到了極少數(shù)的示范校。而在S縣下轄鎮(zhèn)中心學(xué)校仍面臨教學(xué)場(chǎng)地缺乏、師資缺乏等問(wèn)題,教師的基本工資也僅是市區(qū)的70%。S縣體育教師只在市教育局發(fā)函的情況下參加市局組織的相關(guān)培訓(xùn),一些教師表示:“很少參加市局組織的培訓(xùn)會(huì)議”,大部分相關(guān)培訓(xùn)主要由縣教育部門(mén)組織進(jìn)行。縣域?qū)W校體育無(wú)論是體育課教學(xué)還是體育社團(tuán)活動(dòng)都存在教學(xué)場(chǎng)地、器材欠缺的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

從學(xué)校體育政策執(zhí)行看,縣域內(nèi)學(xué)校體育面臨著顯著的執(zhí)行分層化與差異化,教育執(zhí)行呈現(xiàn)梯度布局,選擇性執(zhí)行成為S縣學(xué)校體育政策執(zhí)行的典型邏輯。一方面,地方縣政府將有限的財(cái)政資源和優(yōu)質(zhì)教師資源集中到縣城學(xué)校,S縣城關(guān)鎮(zhèn)的主要學(xué)校包括縣一中、縣二中、城關(guān)中心學(xué)校、新城中心學(xué)校以及開(kāi)發(fā)區(qū)中心學(xué)校,這些學(xué)校受到地方權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的傾斜,在體育與健康課程執(zhí)行方面,能夠開(kāi)足國(guó)家所規(guī)定的體育課程,并重視校本課程。城關(guān)鎮(zhèn)中心學(xué)校,占地30畝,由S縣人大負(fù)責(zé)縣教育經(jīng)費(fèi)的籌措,盡可能打造縣優(yōu)勢(shì)學(xué)校亮點(diǎn),學(xué)校的教學(xué)環(huán)境條件普遍好于周邊普通農(nóng)村。而另一方面,學(xué)校在基建費(fèi)、大型設(shè)備的專(zhuān)款專(zhuān)用經(jīng)費(fèi)的特殊性導(dǎo)致這些學(xué)校的在鎮(zhèn)村的不可復(fù)制性。

而在縣城下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校體育政策執(zhí)行則突顯出復(fù)雜的特征,例如S縣L鎮(zhèn)雖然屬于安徽省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn),其鎮(zhèn)區(qū)與縣城的距離非常近,其堅(jiān)持以發(fā)展體育休閑小鎮(zhèn)為主攻方向,其中心學(xué)校建有標(biāo)準(zhǔn)化塑膠跑道,多位教師獲得S縣優(yōu)質(zhì)課比賽獎(jiǎng),但其校園供給卻不足,40個(gè)班近3 000名學(xué)生暴露出嚴(yán)峻的教學(xué)問(wèn)題。由于撤校并點(diǎn),L鎮(zhèn)將全鎮(zhèn)學(xué)生全部聚集到鎮(zhèn)中心學(xué)校,導(dǎo)致大班額的出現(xiàn)。大班額增加了體育課的授課難度,保障體育安全、避免意外發(fā)生成為校園體育的關(guān)注點(diǎn)。同時(shí),大班額導(dǎo)致學(xué)校場(chǎng)地的生均不足現(xiàn)象嚴(yán)重。以大課間跑操為例,近一半班級(jí)組織學(xué)生在本校水泥路進(jìn)行大課間,體育課程政策執(zhí)行大打折扣。另外,由于專(zhuān)職教師缺乏,學(xué)生難以享受到優(yōu)質(zhì)的體育教育。村小作為學(xué)校體育政策縣域執(zhí)行的“神經(jīng)末梢”,農(nóng)村的空心化導(dǎo)致了其學(xué)生家庭的減少,布點(diǎn)多、班級(jí)規(guī)模小,教育資源短缺。小規(guī)模村小與縣城學(xué)校之間的差距日趨擴(kuò)大,許多學(xué)校沒(méi)有專(zhuān)任的體育教師。例如S縣的Q村的農(nóng)家書(shū)校雖然一直受到村委的廣泛重視,但Q村學(xué)校未能修建標(biāo)準(zhǔn)化塑膠跑道,僅有部分籃球架和乒乓球臺(tái),學(xué)校操場(chǎng)僅有草場(chǎng)。像Q村學(xué)校這樣未能和城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校平分注意力的縣域?qū)W校雖然積極推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè),但仍然是學(xué)校體育政策執(zhí)行的末端,難以達(dá)到執(zhí)行的最后一公里。

在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行層面,縣普通學(xué)校潛藏著“非強(qiáng)制性”學(xué)校體育的執(zhí)行邏輯。縣域?qū)W校的學(xué)校教育對(duì)文化課有明顯的傾斜,學(xué)校將考試作為學(xué)生學(xué)習(xí)的節(jié)點(diǎn),而體育由于不涉及高考,在中考以后的時(shí)間被完全忽略。縣域?qū)W校辦學(xué)的注意力有限,縣內(nèi)學(xué)校的生源競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致教育內(nèi)卷,學(xué)校體育政策執(zhí)行被逐漸邊緣化。面對(duì)體育作為副科的處境,雖然學(xué)校在態(tài)度上表示明確支持,但在重視程度上存在消極的心理,這也賦予了學(xué)校“非強(qiáng)制性執(zhí)行”的空間。縣域的升學(xué)率作為學(xué)校辦學(xué)的硬性指標(biāo),使教學(xué)中存在差序格局,與語(yǔ)、數(shù)、外等主要科目相比,體育課面臨窘境,關(guān)注度較低,升學(xué)率仍然是學(xué)校辦學(xué)需要注意的重心。同其他學(xué)科的注意力競(jìng)爭(zhēng),高考制度實(shí)際上是組織自上而下決定學(xué)科注意力分配的秩序。訪談中一位縣中的體育教師談到:“關(guān)注度一般,體育本來(lái)就不是主要學(xué)科,高考也沒(méi)有這門(mén)學(xué)科,自然學(xué)校的重視程度就不高。只關(guān)注是否在省、市一級(jí)的比賽中拿名次。”“升學(xué)的壓力,高考就是指揮棒,體育可有可無(wú),學(xué)校要生存,也不可能多重視體育。”

學(xué)科的邊緣化還導(dǎo)致縣域?qū)W校達(dá)標(biāo)式的執(zhí)行邏輯。上級(jí)壓力意味著任務(wù)檢查方式的改變,檢查次數(shù)與學(xué)校排名導(dǎo)致執(zhí)行呈現(xiàn)形式主義與留痕主義。體質(zhì)達(dá)標(biāo)、學(xué)業(yè)成績(jī)并未上升到“中心任務(wù)”的高度,只需學(xué)校重點(diǎn)應(yīng)付檢查即可。訪談中一位S縣學(xué)校負(fù)責(zé)人表示:“教育局多次召開(kāi)體育工作會(huì)議,強(qiáng)調(diào)重視學(xué)校體育教育,提高學(xué)生體質(zhì)達(dá)標(biāo)水平,要求德智體全面發(fā)展。但主要是硬性的體育達(dá)標(biāo)安排得比較死,應(yīng)該多安排一些項(xiàng)目,讓學(xué)生有選擇性,考慮到學(xué)生體質(zhì)的不同,應(yīng)以多重標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。”

4.2 縣域?qū)W校體育政策執(zhí)行中的注意力問(wèn)題

4.2.1 注意力的地域分層:市管縣下的政策執(zhí)行問(wèn)題

政策注意力偏好在地方政府市管縣下,常常受到地方政府邀功與避責(zé)偏好等因素的影響,注意力分配的差異導(dǎo)致縣域與城市在學(xué)校體育政策執(zhí)行力的不同。H市給出的學(xué)校體育政策的執(zhí)行是明確的,而S縣學(xué)校體育政策執(zhí)行情況則普遍不到位,這種情況的出現(xiàn)和市管縣政策體制下的政府部門(mén)的學(xué)校體育注意力分配有諸多關(guān)系。一般情況下,市管縣本應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為核心,帶動(dòng)周?chē)r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,逐步以城市為依托帶動(dòng)縣域的發(fā)展。但在市管縣體制總覽全局的正面形勢(shì)下,地域化的學(xué)校產(chǎn)生了同構(gòu)化競(jìng)爭(zhēng),對(duì)于升學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)、辦學(xué)的城鄉(xiāng)之間的盲目和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)逐步削弱了市管縣的紅利。H市作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),其思路也不可避免地以強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)市區(qū)的示范學(xué)校為主,對(duì)縣域?qū)W校逐漸忽視,縣域?qū)W校本身成為城市學(xué)校的附屬而從屬于市區(qū)。

市管縣結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題導(dǎo)致縣級(jí)教育部門(mén)的權(quán)限被上收,干擾了S縣級(jí)政府對(duì)其職能注意力的分配。在執(zhí)行溝通合作方面,縣域仍然缺乏自主權(quán)。S縣教育局某部門(mén)負(fù)責(zé)人談到:“本人在教育系統(tǒng)內(nèi)是在藝體衛(wèi)科工作,主要負(fù)責(zé)初中體育加試,中、小學(xué)生的體育競(jìng)賽工作以及文藝匯演等工作。本縣在推進(jìn)學(xué)校體育工作方面,主要有以下幾點(diǎn):(1)保證當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)生源不流失。(2)體教結(jié)合,教練員走進(jìn)學(xué)校,同學(xué)生、老師互動(dòng)、交流。(3)將一些運(yùn)動(dòng)隊(duì)掛靠到學(xué)校,解決運(yùn)動(dòng)員的文化課學(xué)習(xí)問(wèn)題。(4)舉辦不定期的講座、培訓(xùn),提高老師的業(yè)務(wù)水平。在新課標(biāo)出臺(tái)后,教育局同體育局合作舉辦各類(lèi)體育專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)、技能培訓(xùn),以提高學(xué)校的體育文化氛圍,主要是參與市級(jí)教育培訓(xùn)。”大部分縣域?qū)W校在財(cái)務(wù)管理與人事管理方面自主權(quán)程度較低,教育人事權(quán)、教育財(cái)政權(quán)高度分割,學(xué)校在資金與人力問(wèn)題仍然缺乏自主權(quán),大多數(shù)決策仍然由市做出。縣域部門(mén)部分職能文件有重復(fù)發(fā)放的情況,一些事務(wù)的治理過(guò)程復(fù)雜繁瑣,蘊(yùn)含沖突風(fēng)險(xiǎn)。導(dǎo)致縣域政府部門(mén)的注意力重點(diǎn)放在迎檢與材料準(zhǔn)備上,過(guò)度消耗了政策執(zhí)行的資源。

4.2.2 注意力的縣內(nèi)分層:縣域內(nèi)的政策執(zhí)行問(wèn)題

縣域內(nèi)的學(xué)校體育政策執(zhí)行遵循著多層級(jí)的注意力分配邏輯,縣域政府不僅要受到中央、省、市的重大會(huì)議、政策文件與領(lǐng)導(dǎo)批示的影響,將目光投向上級(jí)政府強(qiáng)調(diào)的治理領(lǐng)域,還要應(yīng)對(duì)注意力配置形成的垂直壓力。縣域?qū)W校體育管理者面對(duì)大量的信息與上級(jí)教育部門(mén)的工作壓力,對(duì)上的注意力競(jìng)爭(zhēng)決定了其在整個(gè)縣域內(nèi)的政策執(zhí)行向度。[14]首先,上級(jí)政府通過(guò)向下級(jí)傳遞激勵(lì)型表達(dá),給予晉升機(jī)會(huì)、資源等激勵(lì)形式,縣域政府通過(guò)投入大量資源、經(jīng)營(yíng)亮點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)注意力。在干部考核制的激勵(lì)設(shè)計(jì)下,較好完成上級(jí)交辦或高層領(lǐng)導(dǎo)重視的那些具有較高顯示度或政治重要的任務(wù),地方官員可以獲得更好的職業(yè)生涯前景。縣學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)出于晉升的考量,注意力從績(jī)效不易測(cè)量任務(wù)向易測(cè)任務(wù)轉(zhuǎn)移,其注意力分配在學(xué)校體育領(lǐng)域集中于縣域內(nèi)特別是城關(guān)標(biāo)志性的政績(jī)工程。S縣縣城新建示范校,投入了大量財(cái)政資源,作為亮點(diǎn)工程,這些學(xué)校在執(zhí)行學(xué)校體育政策時(shí)能夠較順利地執(zhí)行。而財(cái)政、政策等行政資源都側(cè)重于強(qiáng)鎮(zhèn)的學(xué)校體育,從而忽略了其他發(fā)展較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn),對(duì)于距離縣城較遠(yuǎn)的普通鎮(zhèn)區(qū)中心學(xué)校和村小,存在注意力分配的缺失。

地方官員出于避責(zé)考量,注意力分配則主要集中于學(xué)校體育的安全方面,體育安全問(wèn)題一直是重中之重,學(xué)校要求老師們須關(guān)注每一位學(xué)生,保障體育安全,避免發(fā)生意外。對(duì)于體育課安全的問(wèn)責(zé),學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)將安全視為重點(diǎn),校園安全工作的保障須壓緊壓實(shí)各方責(zé)任。“盯著”是領(lǐng)導(dǎo)重視持續(xù)性的形象表達(dá)。[15]當(dāng)前中小學(xué)的生存與發(fā)展面臨著前所未有的復(fù)雜局面。不同辦學(xué)水平的學(xué)校在其管理運(yùn)行過(guò)程中面臨的問(wèn)題有很大區(qū)別,但校園體育安全問(wèn)題一直是重中之重,特別是在撤點(diǎn)并校導(dǎo)致大班額存在的L鎮(zhèn)中心學(xué)校。上級(jí)壓力意味著任務(wù)檢查方式的改變,學(xué)校必須承擔(dān)保障學(xué)生安全的責(zé)任以及相應(yīng)的上級(jí)教育主管部門(mén)督察的輿論壓力。以避責(zé)為導(dǎo)向的注意力分配,將對(duì)學(xué)生的安全負(fù)責(zé)作為學(xué)校辦學(xué)的最主要目標(biāo)。校園體育安全在各方壓力之下成為超越體育教學(xué)的重點(diǎn)問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)在此問(wèn)題上投入的注意力是持續(xù)的,導(dǎo)致課程政策執(zhí)行被大打折扣。在保證體育課練習(xí)負(fù)荷保質(zhì)保量的情況下,更加容易出現(xiàn)校園體育安全問(wèn)題,因而導(dǎo)致執(zhí)行群體更容易采取強(qiáng)調(diào)體育課學(xué)習(xí)秩序、自由活動(dòng)等形式的教學(xué),主動(dòng)降低學(xué)生的體育課運(yùn)動(dòng)強(qiáng)度,在“孰重孰輕”的權(quán)衡利弊之下,教師與學(xué)校負(fù)責(zé)人產(chǎn)生避責(zé)思維。訪談中L縣中心學(xué)校體育教師談到:“分管教育副局長(zhǎng)、教研室主任、教研員重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)安全及如何上好一節(jié)體育課。”學(xué)校將主要精力放在了強(qiáng)調(diào)體育課的紀(jì)律性上,從而降低了教學(xué)難度和執(zhí)行效果。縣學(xué)校校長(zhǎng)出于職業(yè)生涯和縣教育局督查的考量會(huì)優(yōu)先執(zhí)行上級(jí)教育行政部門(mén)強(qiáng)力推動(dòng)的政策,并廣泛調(diào)動(dòng)資源高質(zhì)量完成相關(guān)工作。縣域政府高度重視的注意力成為直接推動(dòng)政策執(zhí)行的重要因素,而注意力缺失的政策內(nèi)容則導(dǎo)致學(xué)校管理者選擇不執(zhí)行或部分執(zhí)行。

4.2.3 注意力的校際分層:校際間的政策執(zhí)行問(wèn)題

縣域內(nèi)各學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在辦學(xué)方面投入的注意力分配不同造成了不同學(xué)校體育治理的差異。體育傳統(tǒng)項(xiàng)目學(xué)校的申報(bào)來(lái)源于領(lǐng)導(dǎo)的注意力偏好與重視,以偏好為驅(qū)動(dòng)形成有效的學(xué)校體育激勵(lì)制度。特色學(xué)校的一些老師表示:“我校領(lǐng)導(dǎo)比較重視體育工作,專(zhuān)門(mén)組織體育教師和分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行座談,研究體育工作的具體安排。”“關(guān)于學(xué)生體質(zhì)達(dá)標(biāo)的文件,關(guān)于校園足球?qū)嵤┓桨割I(lǐng)導(dǎo)給予過(guò)批示。”但執(zhí)行情況仍然偏向于校隊(duì)比賽,對(duì)于全體學(xué)生的執(zhí)行難以完全重視。而在普通縣域中學(xué),學(xué)校將主要精力放在了強(qiáng)調(diào)文化課和升學(xué),未能形成對(duì)體育鍛煉的重視,難以對(duì)體育學(xué)科形成有效的注意力。一些縣中的老師指出:“有的領(lǐng)導(dǎo)不喜歡體育,就會(huì)在執(zhí)行體育方面大打折扣,表現(xiàn)為體育容易受傷、增加糾紛,體育器材場(chǎng)地夠用即可,不需要投資,外出培訓(xùn)沒(méi)有必要,能不參加的比賽就不參加等等。各個(gè)時(shí)期的表現(xiàn)與領(lǐng)導(dǎo)的喜好方面有很大關(guān)系。”

縣域內(nèi)不同學(xué)校師資的強(qiáng)弱也影響著學(xué)校對(duì)于辦學(xué)特色的注意力分配。“義務(wù)教育是體育教學(xué)的基礎(chǔ),提高義務(wù)教育體育老師的水平是很重要的一部分。老師強(qiáng)體育傳統(tǒng)特色學(xué)校才會(huì)跟得上。”注意力資源受客觀制度、環(huán)境等多重因素的影響。由于縣域體育教育發(fā)展薄弱,體育教師結(jié)構(gòu)性缺員問(wèn)題依然存在。縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在教師編制與績(jī)效激勵(lì)方面仍存在較大差距,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校在師資力量的配備上明顯弱于縣城,在項(xiàng)目配備上存在教師斷層的情況,難以推進(jìn)學(xué)校辦學(xué)特色建設(shè),不得不轉(zhuǎn)移注意力將體育學(xué)科申報(bào)改為其他學(xué)科申報(bào)。一位體育教師坦言:“我的學(xué)校三個(gè)年級(jí)每班學(xué)生都有60人以上。體育老師嚴(yán)重缺乏,這是根本的問(wèn)題,也是學(xué)校沒(méi)法改變的問(wèn)題。”

5 注意力視角下縣域?qū)W校體育政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑

5.1 構(gòu)建全域?qū)W校體育治理體系,整合政府注意力分配

全域?qū)W校體育的教育治理是借鑒社會(huì)治理的空間規(guī)劃建構(gòu)的制度框架,其中心旨意是以公平、協(xié)調(diào)、開(kāi)放、多維為原則的整體架構(gòu)。為提高學(xué)校體育政策的執(zhí)行績(jī)效,有效打通城鄉(xiāng)體育教育的差距,縣教育行政部門(mén)應(yīng)整合政府注意力分配,加強(qiáng)縣域全域?qū)W校體育的整體布局,加強(qiáng)縣域全域?qū)W校體育的教育治理,實(shí)施全域?qū)W校體育治理,助推縣域?qū)W校體育的整體同步推進(jìn)與共同提升。一是通過(guò)將縣域?qū)W校體育納入教育發(fā)展規(guī)劃,逐步改善學(xué)校體育全域統(tǒng)籌規(guī)劃失位的情況。在縣財(cái)政資金、教育資源緊缺的情況下,對(duì)學(xué)校體育薄弱的鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校進(jìn)行傾斜,對(duì)學(xué)校體育的縣域資源進(jìn)行保底式建設(shè)。傳統(tǒng)的發(fā)展模式更多關(guān)注縣城關(guān)鎮(zhèn)重點(diǎn)學(xué)校,實(shí)質(zhì)上犧牲了部分鄉(xiāng)村學(xué)校的發(fā)展空間,導(dǎo)致一些學(xué)校教育資源貧瘠。由教育資源不平均所帶來(lái)的“教育折疊”正在加大縣域?qū)W校體育執(zhí)行的教育風(fēng)險(xiǎn)。為減少教育資源的壁壘,縣域?qū)W校體育治理必須照顧到絕大部分農(nóng)村學(xué)校,應(yīng)將國(guó)家撥付的主要財(cái)政支出用于服務(wù)大多數(shù)一般鎮(zhèn)區(qū)的學(xué)生,進(jìn)行立足于縣域全域的學(xué)校體育規(guī)劃統(tǒng)籌。二是應(yīng)加強(qiáng)縣域體育教師師資力量和教師待遇,對(duì)引進(jìn)的高層次人才進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),拓寬優(yōu)秀體育教師人才招聘渠道,并在教師編制指標(biāo)上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校傾斜,持續(xù)提升縣域?qū)W校體育教師的專(zhuān)業(yè)水平。從重點(diǎn)校到全域治理,打破縣域分層的執(zhí)行結(jié)構(gòu),完善教師工資保障機(jī)制,將注意力向農(nóng)村地區(qū)、教師薪酬待遇薄弱環(huán)節(jié)傾斜。優(yōu)化公共財(cái)政的投入結(jié)構(gòu),完善投入機(jī)制,擴(kuò)大總體的經(jīng)費(fèi)規(guī)劃和數(shù)量,促進(jìn)縣域?qū)W校體育事業(yè)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。

5.2 推進(jìn)城鄉(xiāng)體育教聯(lián)體建設(shè),提升教研注意力動(dòng)員

教師隊(duì)伍建設(shè)對(duì)縣域?qū)W校體育執(zhí)行起著舉足輕重的作用,提升教研隊(duì)伍在縣域的整體注意力動(dòng)員是提升學(xué)校體育政策執(zhí)行的重要依托。在縣域體育教師配置不平衡的現(xiàn)實(shí)情況下,推進(jìn)城鄉(xiāng)體育教聯(lián)體建設(shè),能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校體育教學(xué)的質(zhì)量。教聯(lián)體是區(qū)域內(nèi)不同類(lèi)型、層級(jí)的學(xué)校共同組成的教研聯(lián)合體,通過(guò)在名師工作室送教下鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上構(gòu)建縣域?qū)W校體育教聯(lián)體,能夠完善教研幫扶機(jī)制,構(gòu)建市域重點(diǎn)學(xué)校對(duì)口縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的定向幫扶機(jī)制,派重點(diǎn)學(xué)校骨干教師到縣級(jí)學(xué)校進(jìn)行教研指導(dǎo)、說(shuō)課指導(dǎo)觀摩以達(dá)到教學(xué)相長(zhǎng)的作用,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校體育課堂教育教學(xué)水平。推進(jìn)縣域?qū)W校體育教聯(lián)體,提升教研注意力動(dòng)員應(yīng)從三個(gè)方面著手提高執(zhí)行水平。第一,打造縣域?qū)W校體育教師教聯(lián)體,建立部門(mén)協(xié)作機(jī)制,縣教育局、體育局、學(xué)校建立定期例會(huì)制度,對(duì)教研活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo),并將教研幫扶向偏遠(yuǎn)學(xué)校傾斜,加大投入,持續(xù)提升縣域?qū)W校體育教師的專(zhuān)業(yè)水平。第二,通過(guò)評(píng)課交流,充分發(fā)揮市級(jí)優(yōu)秀教師對(duì)縣級(jí)學(xué)習(xí)教學(xué)的幫扶作用,拓寬運(yùn)動(dòng)專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu),提升縣域體育教師的體育素養(yǎng),促進(jìn)城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源互補(bǔ),分享新課標(biāo)理念、核心素養(yǎng)形成,以及新課標(biāo)背景下課堂教學(xué)有效性的模式,對(duì)學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測(cè)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與評(píng)估。第三,突出線上教學(xué)共享,發(fā)揮體育教聯(lián)體的潛能,加快大數(shù)據(jù)信息化教學(xué)建設(shè),完善線上教學(xué)交流平臺(tái),利用信息化手段促進(jìn)教學(xué)資源的縱向流動(dòng),提高優(yōu)質(zhì)教學(xué)的科技型,依托“互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)”,提高縣域地區(qū)體育教學(xué)信息化水平。

5.3 轉(zhuǎn)變縣域公眾教育價(jià)值觀念,推動(dòng)教育注意力均衡

推動(dòng)縣域?qū)W校教育的注意力均衡是提升學(xué)校體育政策執(zhí)行程度的關(guān)鍵。改變傳統(tǒng)縣域?qū)W校體育邊緣化的格局,應(yīng)重視改變縣域社會(huì)對(duì)教育的價(jià)值觀念。縣域公眾的教育目的具有很強(qiáng)的工具性與功利性,認(rèn)為讀大學(xué)是子女改變自身處境最重要的方式。他們認(rèn)為學(xué)習(xí)就是出路,對(duì)于子女的教育容易產(chǎn)生焦慮,對(duì)未列入考試的副科漠不關(guān)心。縣城民眾的教育觀念是客觀縣域條件、環(huán)境和主觀因素相結(jié)合的產(chǎn)物,它折射出縣城民眾對(duì)待孩子的教育需求,也反映出縣域?qū)W校體育教學(xué)質(zhì)量的實(shí)際。只有在實(shí)踐中真正貫徹落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,才能解決縣域?qū)W校體育教育的困境。首先,縣級(jí)政府應(yīng)樹(shù)立正確的政績(jī)觀,把對(duì)教育投資作為最重要、最根本的基礎(chǔ)性投資,不斷加大教育投入,財(cái)政資金優(yōu)先保障教育投入。在學(xué)校體育領(lǐng)域,加大對(duì)縣域體育場(chǎng)地的投入,使體育場(chǎng)地資源供給有所提升,加大體育場(chǎng)地建設(shè)投資,與縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合。其次,加強(qiáng)與市級(jí)強(qiáng)校的教育合作,實(shí)施教育項(xiàng)目,掛靠名校培訓(xùn),通過(guò)打造縣教育強(qiáng)校品牌,吸引優(yōu)秀生源,提升縣教育整體質(zhì)量,創(chuàng)新縣內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校,減少由于生源影響造成的教學(xué)應(yīng)試化傾向的依賴(lài)。

5.4 促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校體育教育公平,調(diào)整政府注意力行為

改善學(xué)校體育政策縣域執(zhí)行的不平衡現(xiàn)狀,關(guān)鍵在于如何調(diào)整政府的注意力行為,促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校教育的公平發(fā)展,從實(shí)質(zhì)上合理配置教育資源,提高縣域體育教育水平。只有使縣域?qū)W生能夠享受到均等教育機(jī)會(huì),獲得同樣的教育權(quán)利,才能從根本上解決學(xué)校體育政策縣域執(zhí)行難的問(wèn)題。從縣域的教育層面看,如何堅(jiān)持以人為本推進(jìn)城鎮(zhèn)化,提高縣城教育的輻射作用,帶動(dòng)鄉(xiāng)村的學(xué)校體育教育能力變得至關(guān)重要。第一,應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域性規(guī)劃,避免縣域教育過(guò)度兩極化,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育薄弱地區(qū)適當(dāng)給予政策傾斜,建構(gòu)全面發(fā)展的縣域人才培養(yǎng)體系。加強(qiáng)區(qū)域性規(guī)劃,促進(jìn)資源配置公平,基層政府應(yīng)對(duì)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的教育短板和弱項(xiàng)進(jìn)一步補(bǔ)齊、補(bǔ)強(qiáng),加強(qiáng)人員之間的溝通協(xié)調(diào)。第二,應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平,完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置,大力提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量,著力解決“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”問(wèn)題,加快縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距。提升縣域?qū)W校硬件建設(shè),整體提升縣域?qū)W校辦學(xué)水平,在學(xué)校體育領(lǐng)域應(yīng)合理配置縣域?qū)W校的體育資源,使學(xué)生能夠在享受運(yùn)動(dòng)樂(lè)趣的同時(shí),發(fā)展體質(zhì)與培養(yǎng)健康的運(yùn)動(dòng)習(xí)慣。促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平是從本質(zhì)上促進(jìn)學(xué)校體育政策縣域執(zhí)行的根本策略,只有減少縣域與城市之間、縣城與村鎮(zhèn)之間的教育差距,才能從根本上改變學(xué)校體育政策執(zhí)行難的困境,實(shí)現(xiàn)以育人為核心的學(xué)校體育政策的有效執(zhí)行。

6 結(jié)語(yǔ)

縣域?qū)W校體育政策執(zhí)行不僅是學(xué)校體育改革的切入點(diǎn),也將是教育高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。目前縣域體育在人才培養(yǎng)的主體、載體、環(huán)境等方面都存在短板,制約著學(xué)校體育的整體發(fā)展,縣域教育部門(mén)的學(xué)校體育政策行為與縣域政府的注意力有著密切關(guān)聯(lián)。本文結(jié)合注意力“嵌入-分層”模型,建構(gòu)了縣域?qū)W校體育政策執(zhí)行的解釋框架,通過(guò)分析A省S縣學(xué)校體育的政策執(zhí)行,為從戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌基層執(zhí)行體系、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、建立互動(dòng)格局引入了注意力視角,以期為我國(guó)縣域?qū)W校體育政策執(zhí)行提供了一種新的思考。