老齡化背景下構建社會養(yǎng)老保障體系的思考

文/王孟娜

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年底，我國60 歲及以上老年人人口數(shù)量已超2.8 億，占全國14.1 億總人口的19.8%。預計2035 年左右，我國60 歲及以上老年人口將突破4 億，進入重度老齡化階段。人口老齡化使養(yǎng)老保障結構體系失衡、三支柱發(fā)展不均衡、家庭養(yǎng)老功能弱化及養(yǎng)老服務發(fā)展滯后等問題更加突出，如何有針對性地解決上述問題是完善我國養(yǎng)老保障體系的關鍵環(huán)節(jié)。

社會養(yǎng)老保障體系現(xiàn)狀

養(yǎng)老金三支柱是世界銀行提出來的概念，指的是國家專門政策支持下建立一整套養(yǎng)老金保障體系，以保持其年老后的一定生活水平，核心是經(jīng)濟保障。其中，第三支柱有三個特征，一是專門賬戶，二是稅收優(yōu)惠，三是投資增值。從建設來看，我國已建立了基本健全的養(yǎng)老保障三支柱體系，首當其沖的是體現(xiàn)社會資源的再分配與社會公平的第一支柱（政府主導），其次是用于應對第一支柱資金不足的第二支柱（單位發(fā)起，商業(yè)機構運作），第三支柱則由商業(yè)養(yǎng)老保障金和個人儲蓄性養(yǎng)老保障金構成，三者相輔相成，共同構成當前養(yǎng)老保障的整體框架。

我國多支柱養(yǎng)老保障體系逐步搭建并處于不斷完善中，養(yǎng)老保障一支柱保障基本養(yǎng)老，二支柱提高養(yǎng)老品質(zhì)，三支柱提升參與者幸福感。對于一支柱，國務院于2015年發(fā)布了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，決定從2014 年10 月1 日起對機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進行改革，機關事業(yè)單位實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度。這標志著存在了近20 年的養(yǎng)老金“雙軌制”的終結，近4000 萬名機關事業(yè)單位人員將和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險費。一支柱主要是立足于保基本，主要體現(xiàn)社會共濟，具備了相對完備的體系，覆蓋范圍也在持續(xù)擴大。對于二支柱，2013 年，人社部、民政部下發(fā)《關于鼓勵社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位建立企業(yè)年金有關問題的通知》指出，近年來我國社會組織發(fā)展迅速，為更好地保障其工作人員退休后的生活，鼓勵社會組織為職工建立企業(yè)年金，其中工作人員較少的社會組織可以參加企業(yè)年金集合計劃，社會組織建立企業(yè)年金，應當由社會組織與本單位工會或職工代表通過集體協(xié)商確定，并制定企業(yè)年金方案。各省人社部門也相繼出臺了適合本省的關于引導和支持中小微企業(yè)建立企業(yè)年金的指導意見。二支柱的企業(yè)年金和職業(yè)年金，主要發(fā)揮補充作用，已經(jīng)有良好的發(fā)展基礎，補充養(yǎng)老作用初步顯現(xiàn)。對于三支柱，2022 年，國務院辦公廳發(fā)布《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，明確了個人養(yǎng)老金參與方式等內(nèi)容。個人養(yǎng)老金在一定額度內(nèi)享受個人所得稅的優(yōu)惠，對接的養(yǎng)老金投資產(chǎn)品兼顧安全性和盈利性，并且不允許提前支取，達到養(yǎng)老的目的。個人養(yǎng)老金是我國社會保障體系建設頂層設計中的一個重要制度安排，是多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的重要組成部分。除了個人養(yǎng)老金外，還有其他個人商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務，二者都是第三支柱的重要組成部分，相互促進、相互發(fā)展。個人養(yǎng)老金制度的實施適應了我國社會主要矛盾的變化，滿足人民群眾多層次多樣化養(yǎng)老保險需求，有利于在基本養(yǎng)老和企業(yè)年金、職業(yè)年金基礎上再增加一份積累，退休后能夠再多一份收入，進一步提高退休后的生活水平，讓老年生活更有保障、更有質(zhì)量，加快實現(xiàn)共同富裕的進程。

此外，關于養(yǎng)老保障服務模式的探索，多地已出現(xiàn)創(chuàng)新型的養(yǎng)老保障服務模式。如廈門市思明區(qū)所實施的“1+10+98”的居家養(yǎng)老保障服務模式、浙江平陽縣所采取的醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老保障服務模式以及廣泛實施的社區(qū)嵌入式的養(yǎng)老保障服務模式等。但目前的養(yǎng)老保障服務模式仍然顯得過于單一。

老齡化現(xiàn)狀對建設新時代養(yǎng)老保障體系提出新要求。以動態(tài)的視角來看，隨著社會的不斷進步，老年人的養(yǎng)老保障需求已經(jīng)從單一的物質(zhì)保障需求向著多維度多層次的養(yǎng)老保障需求發(fā)展。建設新時代養(yǎng)老保障體系不僅是積極應對人口老齡化的舉措，也是迎合當前老年人多樣化需求的必然選擇，更是促進養(yǎng)老保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

社會養(yǎng)老保障體系中亟待改善的地方

養(yǎng)老保障結構體系存在功能失衡現(xiàn)象。養(yǎng)老保障制度所面向的群體構成了整個養(yǎng)老保障結構體系，由于養(yǎng)老保障體系在其完善進程中存在著群體間的制度銜接斷層和制度實施產(chǎn)生的偏差，導致了基本養(yǎng)老保障在不同社會群體之間存在差異。

養(yǎng)老保障三支柱發(fā)展不平衡。我國養(yǎng)老保障第三支柱的發(fā)展水平較低，截至2021 年底，養(yǎng)老保障第三支柱僅占養(yǎng)老保障三支柱整體的6.1%，相比于第一支柱的55.7%及第二支柱的38.2%，第三支柱已成為必須著力發(fā)展的養(yǎng)老保障體系短板。

社會養(yǎng)老服務有效供給不足。面對不斷加劇的老齡化情況，養(yǎng)老服務機構的配套基礎設施發(fā)展卻相對滯后。此外，養(yǎng)老專業(yè)護理人才短缺的問題愈發(fā)凸顯，難以針對老年人的服務保障需求提供多樣化的服務。

推進養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展的對策

夯實養(yǎng)老保障統(tǒng)籌制度平臺。建立共享型的養(yǎng)老保障體系。通過養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)一不斷縮小差距，從而實現(xiàn)地區(qū)以及不同社會群體之間的協(xié)同發(fā)展。在保證群體公平的情況下找到可以化解該差異的辦法，著力推動共享機制建設。

發(fā)展養(yǎng)老金融，補齊養(yǎng)老保障第三支柱短板。發(fā)展第三支柱可以減少第一支柱、第二支柱的養(yǎng)老保障金支付壓力，進而可以保證養(yǎng)老保障體系的持續(xù)健康發(fā)展。此外，養(yǎng)老金融產(chǎn)品作為養(yǎng)老保障體系的重要組成部分，給金融市場注入新的血液，提升了金融市場的活力。第三支柱發(fā)展空間廣闊，若想平衡目前三支柱發(fā)展不均衡的局面，應該大力發(fā)展養(yǎng)老金融、豐富養(yǎng)老金融產(chǎn)品，提高居民對養(yǎng)老金融產(chǎn)品的認識，增強居民購買意愿，進而加快第三支柱的發(fā)展。

積極應對人口老齡化，點面統(tǒng)籌，綜合施策。一方面，要健全基本養(yǎng)老服務體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務。比如，建立基本養(yǎng)老服務清單制度，明確服務對象、服務內(nèi)容、服務標準和支出責任，讓廣大老年人都擁有更好的社會保障、更多的養(yǎng)老服務和更高的生活質(zhì)量。另一方面，要聚焦廣大老年人在社會保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的急難愁盼問題，重點關注失能失智、高齡慢性病、生活困難等老人群體的特殊需求。

注重養(yǎng)老服務人才的培養(yǎng)，開展多元化的養(yǎng)老服務。對老年人的長期照護需要具備專業(yè)扎實的醫(yī)學、心理學知識，這對養(yǎng)老護理人員提出了要求。目前，養(yǎng)老機構的護理人數(shù)相對較少，經(jīng)過專業(yè)醫(yī)學培訓的更是鳳毛麟角，當前培養(yǎng)相關專業(yè)人才是重中之重。此外，如何根據(jù)個性化的養(yǎng)老需求提供多元化的養(yǎng)老服務也是完善養(yǎng)老服務體系的重要一環(huán)。而完善養(yǎng)老服務體系又是當前養(yǎng)老保障建設的關鍵。基于此，養(yǎng)老機構要開展多元化的養(yǎng)老服務，增加對老年人的關懷，貼合老年人需求，提供差異化的養(yǎng)老服務內(nèi)容，滿足老年人的服務保障需求。

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