地方政府購買服務引入第三方參與績效評價的實施路徑

張丹 張紅霞 卜瑞瑞 周小婷

由于我國實施預算績效管理起步晚、經驗少，政府購買服務績效評價仍處于薄弱環節，導致績效評價管理工作不能從真正意義上發揮“指揮棒”作用。通過規范政府購買服務引入第三方參與績效評價，不僅能優化政府采購需求管理和交易制度，強化政府采購政策功能，進一步壓實地方主體責任，促進資金規范安全高效使用，還可有效提升政府購買服務質量，打造陽光服務型政府，也是推進我國財政體制改革、規范預算績效管理的必然趨勢和有效路徑。

存在問題

（一）缺乏必要的第三方參與績效評價制度。目前，財政部雖然下發了《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42號）文件，從八個方面對政府購買第三方服務參與績效評價作出規定，要求各省市參照執行，但對于地方政府來說，仍然沒有具體、詳細的評價制度和實施辦法，基層思想重視程度不夠、實踐操作能力不強，在具體工作安排上無法做到統籌規劃和統一部署。在績效評價人員管理建設方面也不完善，績效評價專家庫建設較為薄弱，沒有真正發揮其“智囊團”作用。再者，由于缺乏必要的人員培訓和監管，導致個別第三方機構及人員專業技能不強、職業道德水準不高。另外，在具體操作中沒有考慮到專業、行業等差異，導致績效評價的實效性不高、針對性不強。

（二）第三方參與績效評價流程職責不明確。由于政府購買服務第三方參與績效評價仍處于起步階段，相關制度政策建設不完善，導致在具體實施項目評價時，各主體責任、權限劃分不清楚、不明確，績效評價工作流于形式。購買方包括預算單位在第三方參與過程中積極性、主動性、配合度不高，表現為沒有制定具體、詳細的組織方案和流程，檔案資料保存管理不規范，項目資料數據收集較為困難、費時，收集到真正能用的評價資料較少。第三方機構在評價過程中占主導地位，根據購買方預算單位提供的資料進行整理評價，多多少少會受到人為主觀干預和外部客觀因素干擾，對一些該納入績效評價的項目沒有進行客觀反映。第三方參與績效評價職責劃分不明確、不清晰，沒有法律化、規范化、制度化的流程措施作為保障，嚴重影響預算績效管理評價的精準性、客觀性和科學性。

（三）單一第三方機構參與績效評價力量薄弱。現階段，從事預算績效評價的第三方機構及人員主要以會計師事務所等社會咨詢機構為主，高校和科研機構參與較少。根據實際調研分析，由于第三方機構及其人員專業理論知識和業務綜合能力各不相同，導致各單一第三方機構主體參與預算績效評價時，不同程度上都存在局限，具體操作實施時側重點會有所不同，使得預算績效評價內容不全面、口徑不一致。

（四）第三方參與績效評價信息化應用不足。隨著信息化、智能化的逐步推廣應用，對績效評價也帶來了新要求和新挑戰。通過現場走訪發現，大多數預算單位信息化建設較為薄弱，智能化、信息化手段應用不深入、效果不明顯。項目數據的收集、整理、反饋和分析都依靠人工匯總處理，電子化資料儲備較少，大部分工作都靠現場座談、調研、面對面訪問等形式完成，導致項目數據的完整性、及時性和準確性有所降低。另外，基層部門單位預算績效管理信息系統和第三方機構參與信息化建設較為滯后。全面實施績效管理的數據信息支撐平臺和分行業、分領域的特性指標體系構建尚不清晰，內部網絡信息系統、網頁訪問登陸系統、風險安全防范系統等有待完善。

措施建議

（一）健全第三方參與績效評價制度。一方面，要健全和完善政府購買服務引入第三方參與績效評價制度。績效評價制度要盡可能量化、細化，制度建設要重點圍繞購買方與承接方的相關主體責任、績效評價的范圍內容、確定合格的績效評價機構、制定科學的評價流程、商定適宜的委托費用、規范設置績效評價指標體系以及加強監管應用等方面，這樣才能確保績效評價工作有制度可依、有規章可循。另一方面，高端、專業的績效評價專家庫建設是推進第三方參與績效評價的關鍵和根本。要進一步在全省、全市（縣區）探索建立績效評價專家庫，鼓勵業務技能好、道德水平高的財會、財政、工商、評估、法律等行業領域的人才積極申報參與，并定期通過業務培訓、業務指導和業務考核等形式加強動態化管理，實行優勝劣汰的能動機制，從而最大程度發揮績效評價“智囊團”作用。

（二）明確第三方參與績效評價職責。政府購買服務主要是與第三方形成一種契約管理，對財政資金投入進行成本效益分析，考核效果是否優化的一種行為。實施政府購買第三方服務，并不意味著政府就可以抽身當“甩手掌柜”，甚至在一定程度上責任更為重大。因此，在規范績效評價流程中，要明確雙方責任，第三方機構在前期現場調研中，政府以及行政事業單位等購買方要積極、主動配合，提交項目申請書或可行性研究報告、項目財政資金預算（批復）文件、項目實施過程管理制度及監理情況、項目工程決算及驗收報告、會計憑證及財務內控制度、項目滿意度調查表等資料。第三方機構在中后期進行績效評價資料分析、績效評價報告編制時，要根據項目業務資料的客觀性如實反映，對評價結果的真實性、獨立性負責，著力提高績效評價報告的質量。只有明確雙方責任、規范評價流程，才能始終把握好尺度，確保績效評價管理方向不跑偏、質量有保障。

（三）支持第三方機構融合參與發展。引入第三方，必須擇優選擇具備條件的研究機構、高校、中介機構等第三方機構開展評價工作，確保評價工作的專業性、獨立性、權威性。由于績效評價在我國起步晚、經驗少，再加上績效評價涉及部門多、范圍廣、專業強、時間緊，因此，支持多主體參與預算績效評價發展十分必要。首先，第三方機構應加強聯系，相互學習、融合參與、揚長避短、優勢互補，高校、科研機構可以去會計師事務所參觀日常實務處理流程，彌補缺乏實務經驗的不足，會計師事務所可以參與高校、科研機構預算管理課題研究，豐富自身相關理論儲備。其次，財政部門可以建立財政績效評價專家庫，并且定期舉辦一系列座談培訓會、業務指導交流會，學習先進制度規則、相互交流經驗，提升專業技能，提高機構執業水平。最后，對第三方機構實施競爭淘汰機制。定期組織對第三方機構能力素質、工作質量、職業操守等方面進行考核，建立第三方機構評價庫，對于屢次出現問題拒不改正者予以淘汰、退庫，推動行業健康發展。

（四）推動第三方機構參與信息化建設。鼓勵、引導地方政府購買服務引入第三方機構參與績效評價，就必須推動第三方參與數據信息化、智能化建設。績效評價指標設置是整個預算績效管理最為重要的環節，加強信息化建設能為績效評價的開展提供有力保障。促進第三方機構參與信息化建設，利用財政云預算管理一體化系統優勢，將預算績效管理全過程深度嵌入預算管理一體化系統當中，運用大數據信息化處理方式，加大數據庫信息化、科技化的投入，能強化數據資源共享和整合，逐步構建分行業、分領域的省級預算績效管理信息系統，為政府部門中后期績效考評積累相應數據信息。同時，積極構建基層單位全面預算績效管理的數據信息支撐平臺，并實現預算編制、預算執行、財務核算、部門決算和政府財務報告數據對接管理，推進構建“平臺監管、共享互通”的績效管理大數據監督機制。

（作者單位：陜西祥勝會計師事務所，商洛學院）