“青苗法”核心理論及啟示

□文/陳丁赫

（南京大學經濟管理學院 江蘇·南京）

［提要］ 北宋“青苗法”對北宋社會經濟發展產生深遠影響?！扒嗝绶ā彪m然最終以失敗告終，但其中所蘊含的福利經濟學思想、稅負的承擔理論、時間價值初期理論、預算及管理控制理論等經濟理論不僅在當時的北宋時期是先進的，而且對當今中國農業經濟發展仍然有較大的啟示意義。

宋代的商業發展達到了我國封建王朝的巔峰，甚至明朝在中期的發展也無法企及宋代的繁榮程度。但是，宋代商業的發展卻無法代表整個宋代社會農民所真正面臨的生活困境。當時的中國農民生活由于受到種種剝削，辛苦勞作數月，但是交租之后就基本所剩無幾了，可以說，農民的生活非常艱苦。這是由于北宋在經濟政策上并不太遏制土地占有與土地兼并，因此不僅“庶族地主”階層通過經濟手段與政治手段大量占有土地，而且隨著土地“不抑兼并”政策的持續推行，宋代官員也逐漸占據了大量的土地。正如《宋史》中所記載，“承平日久，勢官富姓占田無限，兼并冒偽習以成俗，重禁莫能止焉！”

大地主無限兼并土地帶來的結果是廣大自耕農以及半自耕農的破產，而這些農民，就不得不成為大地主家的佃農。正如蘇洵曾經寫道：“方今天下之田……田非耕者之所有，而有田者不耕也。耕者之田資于富民，而田之所入，己得其半，耕者得其半。”我們由此可以看到當時中國農民生活受到的剝削程度還是比較深的。在這種背景之下，王安石開始實行變法，在1069 年推出了具有深遠影響的“青苗法”。

王安石推出的“青苗法”在很大程度上發展了自春秋以來中國一直所沿用的常平倉制度，“青苗法”也稱常平新法。常平倉制度是我國古代社會一項較為重要的倉儲制度，其設置的最初目的是調控糧價、穩定市場。但到唐后期，它的社會職能發生了一些轉變，先是在廣德、大歷年間被納入朝廷的斂財軌道，接著在元和以后又兼有了義倉的賑濟功能，社會救濟色彩逐漸加重。常平倉法自春秋以來一直沿用到今天。比如，2019 年豬肉價格飛漲，政府就通過向市場投入儲備豬肉的方式來緩解豬肉價格。而在2021 年豬肉價格較低時，政府即加大儲備豬肉，防止因為肉價過低而損害養殖戶的利益。王安石青苗法的中心思想即在于：“因天下之力，以生天下之財，取天下之財，以供天下之費”。王安石充滿著“民不加賦而國用足的”的變法思想在熙寧年間逐漸深入起來。青苗法提出：“諸路以見存常平、廣惠倉的一千五百萬石錢各為本，如是糧谷，即與轉運司兌換成現錢，以現錢貸給廣大鄉村民戶，有剩余也可以貸給城市坊郭戶。令出息二分，隨夏秋稅輸納，愿輸錢者從其便；如遇災傷，許展至豐熟日納。但約熟時酌中物價，若熟時物費，即許量減市價納錢。”

青苗法通過把錢借給農民，能夠幫助農民度過饑荒歲月。在收成不好的時候，農民能夠免遭高利貸的壓榨，能夠保護住自己的土地。而地方政府將收取上來的資金用于興修一些基礎設施或者公共設施等。按照財政學的理論，政府承擔了公共品的職責。農民上繳的借款利息等產生了相應的正外部性的效益，提升了社會整體福利。青苗法使得無論是基層農戶還是地方政府都得到了更充裕的發展資金。因此，在某種程度上，青苗法的農業發展政策不僅在當時達到了濟民惠民的效果，而且其深遠意義在于自北宋開始，中國逐步開創了借貸制度，開創了金融體系。

一、“青苗法”提出的核心理論

（一）福利經濟學思想。王安石提出，“若物價抵平，即有當納本色，不收其息，或止收一二分息之時，多少相補，比《周禮》貸民取息立定分數已不為多?！边@里談到了當代經濟學的實際利息以及名義利息的概念。也就是說，如果糧價過低的話，會導致實際利息過高，則官府可以只收本金，免除相應利息，或者只收一分或者二分利。其后，青苗法又規定：“為其來日之不可繼也。不可繼，則是惠而不知為政，非惠而不費之道也，故必貸。然而有官吏之俸，輦運之費，水旱之逋，鼠雀之耗，而必欲廣之，以待其饑不足而直與之也，則無二分之息可乎？”也就是說，如果糧價升高時候，農戶賣糧的話，就能夠獲得較多的利潤，那么農民交付的利息也不得超過兩分。從上述表述中可以看出，政府所收之錢，皆用于國家建設用度上面，取之于民，還之于民?？梢娡醢彩岢龅摹扒嗝绶ā背錆M了福利經濟學理論的思想。但是有人認為王安石頒布青苗法的時候，政府不在青苗法的政策下獲利，朝廷并不通過青苗法賺錢。也有人提出，朝廷無所利其入應該將利息全部免除掉。這樣的問題顯示出反對青苗法政策的人更多考慮的是眼前的利益得失，而對“青苗法”農業政策中蘊含的福利經濟學思想認識不足，而這也就是王安石變法推行下去會如此艱難的重要原因之一。

（二）稅負的承擔理論。隨著“青苗法”農業政策的推出，也有人認為“青苗法”加重了百姓的賦稅重擔。反對者認為，按照“青苗法”規定，百姓要在原有賦稅的基礎上，再多加一筆青苗利息的費用?！把哉咧^百姓各有本戶稅賦及預買綢絹，又生此一重預給青苗錢，則人戶不易?！蓖醢彩瘜Υ水愖h反駁道，“百姓稅賦之外，逐路承例科斂，名目誠多。然當闕乏之時，不免私家舉債，出息常至一倍，此所以貧者愈困也。今貸與常平本錢，乃濟其艱急，又止令約熟時中價例納斛斗，至于時物價貴，然后令納見錢，比元本不得過二分，即是免于兼并之家舉一倍之息，民戶有何不易？”言下之意，百姓雖然稅負很重，但是青苗法的推行就是為了解決百姓的負擔問題。以往百姓在收入低下的同時還幫高利貸債主承擔了高額的政府稅負，而青苗法的提出使得百姓借款可以不再依賴于大地主，可以不再替債主承擔稅負，使得稅負能夠得到更好的分配。當百姓匱乏時，由于以前只能向豪強大戶借高利貸以艱難度日，其貸款利息常常達到本金的一倍之多。高利貸對于百姓的剝削程度由此可見一斑。而根據“青苗法”的規定，如今百姓不需要向高利貸借錢，而只需向官府借錢，而且利息還不到兩分，并且利息還會根據市場情況酌情進行調整?！扒嗝绶ā北旧淼脑O計在當時還是較為先進的，但是卻遭到了很多反對，以至于“青苗法”的推行遭到了失敗。主要原因之一在于，雖然“青苗法”政策本身目的就是為了解決百姓由于高利貸而承擔過重的稅負問題，但是反對派并沒有厘清“青苗法”目的與解決百姓的稅負之間存在的因果關系，而且從當時的反對派的聲音中，也可以看出很多官員并不想為實施“青苗法”而去擔責。這是因為民間高利貸利息再高說到底也是民間的自發行為，與官府的行為無關，但是根據“青苗法”，如果現在借貸改成統一由政府發放的話，那么一切的后果還要由官府來承擔，或者說是要由官員自身個體來承擔發放與回收貸款的責任，這是很多官員所不愿承擔的，因此很多朝中官員積極反對推行青苗法。除此之外，還有一個主要原因在于對農民信貸機制與信貸制度安排上有所缺陷，導致當時的農民貸款意愿不足，而且寧愿向高利貸借款也不向政府進行低息貸款，這個結果就背離了“青苗法”實施的初衷，即解決民間借貸的高息問題和農民賦稅過重的問題?；谵r業的特殊性，在現代中國農業金融體系建構中，可以采取一些有效措施來促進農業金融的發展。比如，可以“通過額度積分的形式對借款人進行激勵，對于信用良好的客戶增加其額度積分，當客戶出現風險指標時降低其額度積分，從而降低不良貸款產生的概率”。因此，“青苗法”推行失敗的原因對于當今的中國農業金融制度具有重要啟示意義。

（三）時間價值初期理論。為了解決當時北宋統治者面臨的由“三冗”問題帶來的財政緊張現象，有人建議，只要大家都躬行節儉，避免浪費，自然就“國用不乏”，即“言者謂但躬行節儉，常節浮費，自然國用不乏，何必使與利之臣四出以致遠近之疑”。在這里一些人所提出的節儉建議，面對的是中國自古以來的人人自給自足的社會傳統。在傳統農業社會中，如果人人都自給自足，不爭不搶，確實能夠使得社會平穩發展，但是對社會經濟發展的推動是有限的，而且任何一個社會都會面臨著資源的分配問題。因為有資源的存在就一定存在如何分配的問題。而當傳統的自給自足的農業社會受到外界變化的沖擊時，資源的二次分配就會成為傳統農業社會的重要問題。王安石也正是看到了資源二次分配問題的存在，所以提出了改革。他提出“先王之政，未嘗不以食貨為始，張官置吏，大抵多為農事也。近世以來，農人尤為困苦，朝廷但有徭役加之，初無歲時補助之法，近自京畿，陂防溝洫多有不治，乃至都城側近，往往綿地數百里棄為污萊，父子夫婦，流離失業，四方遐僻，不問可知。一方水旱，則餓死者相枕藉，而流移者填道路。”大意是說，中國歷史上大部分的時期，政策出臺大部分都是以吃穿用度為基準，設置百官初衷即在于促進農業更好地發展。但是隨著資源的逐漸增多，資源配置的逐漸不均衡，農民的生活尤其的困苦。當農民生活因外界沖擊而受到影響時，最開始并沒有政策補助，導致綿延百里，父子夫婦，流離失業，一碰到水災、旱災，則餓死者遍地，到處都是流離失所的人。如河北發生饑荒，則漕運江淮的糧食來救濟，但是杯水車薪，于事無補。而如今青苗法的推行，青苗官的設立，使得各地的農田水利等事務能得到有效的管理，而且各地政府還可以用收上來的青苗法本息來興辦基礎設施建設，賑濟貧弱。不僅在荒年時候，是更為有效的一種治理手段，而且在豐年時候，“青苗法”建構起來金融制度，也能夠使社會的資源得到更有效的利用與分配。因此，“青苗法”政策本身不僅有經濟福利思想，而且“青苗法”所推行的政策，不僅考慮到了豐年時候，而且還考慮到了荒年時候，如何去實施的問題?？梢?，“青苗法”推行是一種資源再分配的跨時間的金融配置制度，這是我國歷史上第一次對金融制度上的時間價值理論產生的實踐探索，而且時間價值理論在今天也具有啟示意義。

（四）預算及管理控制理論。王安石提出“青苗法”之后，有的人提出了反對意見，即“今常平千馀萬緡散作青苗錢，民所欠負，財力既竭，加以水旱之災，不得不為之倚閣，因郊救除之。十年之后，千馀萬緡散而不返矣。常平舊法，自古立制，而無失陷之弊，不當變改。”也就是說，將常平倉散做青苗貸款貸出之后，百姓遇到水災旱災，則不得不為之免除本息，那么長期以來，常平倉就要虧空。王安石對這種反駁意見回應道，“常平新法，預給價錢，并令公人識認，又須十戶以上為一保，如河北又須保內有上三等戶一人，自來預買綢絹及給青苗蠶鹽，其關防法未能備具如此。乃不聞有拖欠除放，則常平新法自非官吏故欲沮壞，不容獨致失陷官物?！币簿褪?，常平新法在貸款前需要富戶為下層農戶進行擔保，實施之后，很少會發生逾期不還的現象，如果不是不良官吏從中作梗、故意破壞新法推行的話，那么常平倉虧空的問題就不存在。所以，“青苗法”是對舊的常平倉制度的完善。舊法增加儲蓄、抑制兼并、賑濟貧弱的方法還不夠完備，又缺少專門的管理機構。這就導致很多地區經常會買入很貴的米，但是卻長達十年無法將這些米全部賣出，無益于賑濟救災。為了順利推行新法，統治者還專門設立了提舉司這樣的監察部門，其目的就是為了更好地管理監督預算的情況，更充分地管理各地糧食之間的買賣。同時，也是為了防止一部分官員監守自盜，貪污腐敗。設立監察部門，不僅與現代的許多公司管理理論極其相似，而且其采取的這種分區塊的治理模式，既能夠保證各區域發展的自主性、自由性，也能夠保證中央對于地方政策實施的監督。所以，“青苗法”的制度設計，在預算管理以及經營模式管理上也同樣是具有先進性的，而且在今天又具有實際的啟示意義。

總之，王安石在青苗法中提出的種種金融理念在當代極具先進性。王安石青苗法不僅是農業貸款，其更核心之處是減少了地主對于農產品的控制，將農產品納入到市場中來。不但把農民從沉重的乘人之危的高利貸負擔中解放出來，而且使他們能夠在偶遇資金短缺時不必中斷農作，同時還可以起到平抑谷價、保護城市消費者的作用。王安石應用常平倉里的糧食余額作為青苗法的啟動貸款資金，進行財富運作，將借款人主體從大地主轉移到政府，從而對于各地的資源有一個更好的分配，使得資源的流通性更強。青苗法作為王安石思想的主題，匯集了王安石的重要變革思想，是中國金融市場思想的開端性事件。

二、“青苗法”對中國農業發展的啟示

1985 年1 月，國務院印發《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》（以下簡稱《政策》），對于我國一直以來實行的農產品統購統銷方式進行了改革，將農產品逐漸納入到市場經濟中來。《政策》降低了政府對于農產品的控制，不僅鼓勵農產品通過合同和市場進行自由的銷售，而且在一定程度上也提高了農產品的市場化程度，體現了“青苗法”對中國農業發展的實踐啟示意義。由于農產品市場化程度的提高，其結果就是市場對資源配置發揮了決定性作用。根據市場經濟發展規律，農民能夠根據自己的需求來決定產品的生產與銷售數量，這不僅提高了農業產品的產值，也提高了人民的福利，并在一定程度上降低了人們的稅收負擔，因此《政策》對中國農業經濟發展具有深遠影響。為探究國務院的農業政策對于農業生產的影響，本文的思路是采取雙重差分法進行政策效應分析。

（一）模型構建。1985 年的《政策》在很大程度上提高了農產品的市場化水平，對于不同省份的農業產值產生了不同的影響。由于不同省份的自然環境不同，因此農產品的發展程度也有很大的不同。因為各省環境差異的存在，才形成了諸如山東這樣的農業大省，《政策》對于農業大省和農業弱省的影響有很大的差別，這為采用雙重差分法提供了一個良好的“準自然實驗”。本文認為，諸如河南、山東、江蘇、黑龍江等一些農業大省對于《政策》的敏感度會更高。原因在于農業產值是這些省份的一個重要的產值來源，各省政府對于其農業發展更為重視。本文在這里將對于《政策》更加敏感的農業大省作為“實驗組”，而把農業并不發達、發展不依賴于農業的省份作為“控制組”。

在雙重差分法中，是否受到政策影響為虛擬變量farm，將受農業政策影響的一組作為實驗組，賦值為1，受政策影響較小的控制組賦值為0。本文以1985 年為政策實施的基準年，以政策實施的時間先后設置虛擬變量policy。政策實施當年及以后的時期賦值為1，對政策影響之前的時間賦值為0。

根據實驗組與控制組的分配情況，可以將樣本分為四組：第一組是1985 年政策推行以前的控制組，即farm=0，policy=0；第二組是政策推行之后的控制組，即farm=0，policy=1；第三組是政策推行之前的實驗組，即farm=1，policy=0；第四組是政策推行之后的實驗組，即farm=1，policy=1。由此，本文利用實驗組和控制組及其兩個虛擬變量設置DID 模型的交互變量，即did=farm×policy,代表政策對于行業所帶來的凈效應。

本文主要采用1980～1992 年間各省份的農業總產值面板數據進行DID 模型的構建：

式中，被解釋變量Grssotptvaloffarm 為各省份農產品總產值，farm為各省的個體固定效應，policy 為時間固定效應變量。β3為核心參數，表示政策對于各省份農產品產值影響的凈效應。如果β3為正，則認為政策對于農業產品產值有促進作用，反之則有抑制作用。

（二）描述性統計。被解釋變量是Grssotptvaloffarm，為1980～1992年間各省份的農產品產值，核心解釋變量為did，為本文根據各省的農業發展、自然環境特性以及政策的影響統一賦值。從數據的描述性統計中可以看出，數據不存在缺失的問題。（表1）

表1 數據描述性統計結果一覽表

（三）DID 回歸結果。本文使用了聚類穩健的標準誤，將不同省份不同年限的所有觀測值組成一個聚類，在聚類標準誤下對于上述雙重差分模型進行回歸估計。從結果中可以看出，《政策》對于農產品產值有著明顯的促進作用。（表2）

表2 DID回歸結果一覽表

從估計結果可以看到，did 的參數估計為73.136，且在統計水平1%條件下顯著，可以認為政策的提出對于農產品產值具有正向作用。而時間固定效應和個體固定效應的參數估計也都為正，且在統計水平1%條件下顯著。這印證了本文之前的樣本賦值，各省份的自然環境的不同即會影響各省份的農業產值。時間固定效應表明，隨著改革的不斷深化與科技水平的不斷提高，機械化程度不斷加深對于農業產值也有著促進作用。根據DID 模型結果可以看到，《政策》大大提高了農產品的市場化程度。這在一定程度上繼承了王安石的福利經濟學思想和稅負承擔理論，使得資源能夠在時間和空間上得到更合理的分配，這其實滿足了“青苗法”的底層邏輯之一。資源配置效率的提高促進了農產品生產效率的提高，對于提高農業產值有著正向的促進作用。

（四）平行趨勢檢驗。對于DID 模型來講，平行趨勢檢驗是重要的穩健性檢驗。其可以證明在政策效應實施前，實驗組和控制組要具備共同的趨勢，而在政策實施之后，實驗組與控制組要有顯著性的差異，這樣能夠達到排除其他變量對于參數估計的干擾的目的。

平行趨勢檢驗的結果顯示，1980～1985 年，即政策實施前的年份控制組與實驗組的變化趨勢并沒有顯著差異，而在政策變化后的一年一直到1992 年，控制組與變化組都展現出了明顯的差異性。政策延后一年起作用的原因，本文認為是各省的收獲時節不同，有些省份是一年一熟，有些省份則是一年兩熟，這就導致各省的農產品加入到市場化體系的時間不同，故呈現一種政策影響滯后一期的現象。但是整體上并不影響市場化對于農產品產值的促進作用。（圖1）

圖1 平行趨勢檢驗結果圖

（五）安慰劑檢驗。雙重差分法雖然已經控制了個體效應和時間效應，但是可能存在一些非觀測的省份特征因素使得參數估計出現偏誤。本文借鑒參考了周茂等（2018）的安慰劑檢驗方法，對這些可能遺漏的非觀測特征是否會影響估計結果進行檢驗。

本文在檢驗中進行了500 次隨機抽樣試驗，從檢驗結果可以看出幾乎全部的參數估計值都小于上文did 的參數73.136，這說明結果有偏是一個不可能發生的小概率事件，進一步驗證模型的穩健性。（圖2）

圖2 安慰劑檢驗結果圖

三、結語

“青苗法”是中國農業發展中對農業金融制度的一次先行嘗試，在中國農業經濟發展歷史中具有重大意義?！扒嗝绶ā敝兴N含的福利經濟學思想、稅負稟賦理論、時間價值理論、預算管理理論等經濟理論是具有先進性的，如果在當時真的能夠很好地實現其經濟效能，中國社會將會取得更大發展。但是，由于當時封建制度的局限性，“青苗法”政策無法得到有效執行，這也是王安石變法失敗的主要原因之一。正是由于先進的制度思想與當時的社會制度并不匹配，造成了改革推行的困難。但是“青苗法”思想中所蘊含的先進的經濟制度理論、先進的制度改革終將成為中國社會發展進步的基石，并為日后中國金融體系的構建奠定了基礎，而且對當今中國農業發展仍然具有重要的啟示意義。