推動滬郊農村養老服務高質量發展

郭瑋

摘 ?要 ?上海作為全國老齡化程度最高的城市，面對老年人口規模增加、養老服務總需求增長的現實情況，要立足實際和人口老齡化基本規律，不斷完善農村養老服務體系建設，推動滬郊農村養老服務高質量發展。本文以上海市松江區為例，探索推動滬郊農村養老服務高質量發展的對策，以期為全面推進上海鄉村振興以及走好中國特色養老之路提供一些參考。

關鍵詞 ?滬郊；農村養老；高質量發展；鄉村振興

黨的二十大報告指出，“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務”，[1]這為推動新時代養老服務高質量發展指明了方向。上海作為我國最早進入老齡化社會的城市，其老齡化程度與大多數發達國家或地區相仿，積極應對人口老齡化已成為一項長期戰略性任務。

一、推動農村養老服務高質量發展的重大意義

養老服務關乎老年人及其家庭福祉，是民生保障體系最重要的內容之一。推動養老服務高質量發展，是積極應對人口老齡化的重要內容，也是全面建設社會主義現代化國家、推動高質量發展的重要內容。

（一）貫徹落實應對人口老齡化國家戰略的重要抓手

“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，也是積極應對人口老齡化的重要窗口期。黨的二十大報告對發展養老事業和養老產業提出了新部署、新要求。當前，隨著城鎮化進程不斷加快，年輕人普遍選擇在城鎮居住，農村留守老人數量持續增多，導致農村“空巢”老人比例不斷攀升，農村已成為國家應對養老挑戰的重點和難點所在。推進養老服務體系建設是政府積極應對人口老齡化的戰略部署，而農村養老服務業建設是整個養老服務體系的薄弱環節。探索構建農村養老服務新體系，是積極貫徹落實和應對人口老齡化國家戰略的重要抓手。

（二）實施鄉村振興戰略的內在要求

民族要復興，鄉村必振興。黨的二十大報告指出，“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”，[2]明確把堅持農業農村優先發展作為鄉村振興戰略的總方針，并對全面推進鄉村振興明確了目標要求、提出了基本任務，這為農村養老服務發展帶來了新機遇。在全面推進鄉村振興戰略的同時，必然會為農村帶來更多的資本、技術、人才等資源，從而增強農村養老服務的內生動力。隨著鄉村振興戰略的穩步推進，農村養老服務體系也日趨成熟，推動農村養老服務高質量發展是實施鄉村振興戰略的內在要求。

（三）滿足老年人對美好生活需求的應有之義

習近平總書記指出，“滿足數量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發展全局，事關百姓福祉”。[3]習近平總書記關于人口工作的重要論述具有很強的思想性、針對性和指導性，為推動養老服務高質量發展提供了基本遵循。新時代社會主要矛盾發生了深刻變化，農村老年人對美好生活的向往促使其對養老服務的需求開始由低水平、低質量向高水平、高質量轉變。因此，以全面推進鄉村振興戰略為契機，不斷提升農村老年人養老服務質量，有助于為農村老年人實現美好生活愿望奠定現實基礎。老年人對養老服務接受不接受、滿意不滿意、高興不高興，則是檢驗養老服務質量高低的根本標準。

二、上海市松江區農村養老服務現狀

近年來，上海市松江區以提升廣大老年人的獲得感、幸福感為目標，充分發揮家庭養老的基礎性作用、市場在養老服務資源配置方面的決定性作用、政府在保障基本養老服務需求方面的主導作用，通過一系列改革創新舉措，不斷滿足老年人日益增長的多層次、多樣化、立體式的養老服務需求。

（一）農村地區戶籍老年人口情況

截至2022年末，松江區轄有11個鎮、6個街道。從第七次全國人口普查看，松江區戶籍人口70.05萬人，其中60歲及以上戶籍人口20.77萬人，占戶籍總人口的29.65％；90歲及以上戶籍人口4851人，占戶籍總人口的0.69％；100歲及以上戶籍老人90人，其中男性22人，女性68人。松江農村地區主要涉及浦南四個農業重鎮，由葉榭鎮、泖港鎮、石湖蕩鎮、新浜鎮組成。截至2022年末，浦南四鎮戶籍人口為14.26萬人，其中60歲及以上戶籍人口5.24萬人，比重占全區老年人數的25.23％；百歲老人21人，比重占全區老年人數的23.33％。不難發現，松江區農村地區人口老齡化形勢嚴峻，基層養老工作態勢復雜。

（二）社區養老設施建設情況

目前，松江區浦南四鎮共有綜合為老服務中心5個、老年人日間照料中心11個、老年人助餐點25個、社區長者食堂4個、標準化老年活動室68個、普通型老年活動室17個、民辦活動室及社區示范睦鄰點139個。已建成的社區多為老設施，主要由屬地街鎮公建。從設施類型看，綜合為老服務中心委托第三方運營的占比100％，社區長者食堂委托第三方運營的78.9％，日間照護中心交由第三方運營的占比55.6％。

（三）農村養老服務的主要特色

一是設立“幸福久久”為老服務熱線。推出“智能手環”“主動關愛”“牽線搭橋”等套餐，24小時為老人服務。二是開發綜合為老服務平臺。建立養老地圖、老年助餐管理系統，實現了敬老卡直接結算、線上點餐、機構和居家養老滿意度線上測評、養老服務大數據分析等功能。三是實施“老伙伴”計劃項目。圍繞促進老年人身心健康和社會支持的目標經常性開展互助關愛活動，以探訪、陪伴、陪聊、組織鄰里活動為主。四是不斷豐富農村社區居家養老服務內容。根據農村老年人的實際需求，探索制定有農村特色的服務項目，有序推進上門助浴、帕金森關愛、老年人攝影等創新項目。五是開展助醫助餐助浴服務。開展“助醫陪護”公益助老項目，主要服務60周歲以上尿毒癥血透困難老人。

三、影響農村養老服務高質量發展的主要因素

浦南四鎮地處上海偏遠郊區，經濟發展水平相對落后，人口老齡化形勢嚴峻，傳統的家庭養老模式已無法為老年人提供充足的物質保障和精神慰藉。近年來，政府對農村養老的財政、人力、物力等投入不斷增加，但仍難以滿足農村地區的養老需求。

（一）農村養老服務體制機制有待進一步健全

第一，供給側結構性矛盾比較突出。新時代隨著我國社會的主要矛盾發生變化，從鄉村振興角度看，農村養老服務體系發展的不平衡、不充分也日漸明顯。由于農村的經濟發展水平較低，社會福利事業發展緩慢，普遍存在養老基礎設施、醫療資源、文化娛樂等輔助設施匱乏等問題。此外，農村的多數年輕人都定居在城市生活，老年人長期與子女分離，農村空巢現象較多，留守、獨居、失能、失智老人的照護需求比較大，當前難以真正解決這些問題。

第二，城鄉二元經濟社會結構造成城鄉養老服務發展不平衡。長期以來，各類政策試點、財政資金、基礎設施建設、人才引進等都傾向于城市，大量的社會資源都流入了城市，由此形成了城市發展優先、農村發展滯后，城市養老服務先于農村養老服務發展的模式，這一模式導致農村在基礎設施建設、公共服務供給、社會民生事業發展等方面都相對滯后，農村地區的發展更容易依賴城市發展的反哺。在統籌和完善社會養老服務體系上忽略了農村養老服務體系的獨立性和緊迫性，因此，亟需從全局出發對城鄉養老服務的并行發展進行相應的政策設計。

（二）農村養老服務資源匱乏、基礎薄弱

第一，社會組織參與活力不足。由于缺乏相關配套政策的有效支持和銜接，實踐中政府購買養老服務的效果甚微。目前，社會組織發展良莠不齊，社會組織自身的能力比較弱，其過度依賴政府的幫助，難以獨立、高質量地完成一項養老服務供給。此外，社會組織在農村地區還是一個比較陌生的概念，老年人對其知之甚少，社會組織在農村很難順利開展工作，與老年人互動有限，難以為農村老年人提供精準、有效、高質量的養老服務。

第二，專業服務人才稀缺。當前，農村養老服務越來越向專業化、多元化方向發展，這就要求養老行業服務人員具備一定的專業技能。與城區相比，農村的工作環境比較差，工作量大，工資不高，社會地位較低，職業晉升空間有限，這直接導致農村養老行業對專業服務人才，尤其對年輕的專業服務人才缺少足夠的吸引力。

（三）農村養老服務設施有待進一步完善

第一 ，專業養老機構結構不盡合理。目前，浦南四鎮共有養老機構6家（1500張床位），長者照護之家3家（147張床位），養老機構平均入住率為53.7％，養老機構床位數達戶籍老年人口的3.1％。從運營模式看，9家養老機構中公建民營6家，占比66.7％；民建民營3家，占比33.3％。不難發現，養老床位公辦“一床難求”與民營“資源閑置”的情況并存，供需錯位現象嚴重。

第二，在服務項目上存在一定的結構性缺陷。農村由于經濟發展落后、低收入群體占比高等原因，難以實現養老服務的分層次供給，而且普惠性養老服務多、個性化養老服務稀缺。在養老服務的組成內容上未能涵蓋農村老年人的生活照料、精神慰藉、文化娛樂、失能失智護理等多元化需求，尤其缺乏對失能失智老人、殘疾老人的護理或家庭幫扶措施，醫養結合型的服務嚴重不足，導致養老服務資源供給的結構性失衡。

四、推動滬郊農村養老服務高質量發展的對策建議

上海作為全國老齡化程度最高的城市，面對老年人口規模增加、養老服務總需求增長的現實情況，要立足實際和人口老齡化基本規律，不斷完善農村養老服務體系建設，推動滬郊農村養老服務高質量發展。

（一）加強頂層設計，健全農村養老服務體系

1.完善農村養老服務制度保障。加強頂層設計，系統謀劃提升農村養老服務體系建設的覆蓋面和均等化水平，這是推進農村養老產業和事業高質量發展的重要抓手。農村養老問題既涉及農民個人和家庭幸福，又關乎農村社會和諧穩定，事關國家發展全局。解決農村養老問題要打破各自為戰的局面，緊密結合當地經濟社會發展和鄉村振興戰略的推進與實施，建立健全多層次農村養老服務體系。目前，家庭養老依然是我國農村地區的主流養老模式。在統籌謀劃上，政府應出臺相關扶持政策，大力弘揚孝親敬老傳統美德，不斷激發子女贍養老人的積極性，也為子女照料老人提供更多的政策與經濟支撐。同時，要充分考慮南北、城鄉之間的差異性，制定一系列符合農村地區養老服務分類指導政策和配套措施。

2.強化農村養老服務行業監管。一方面，加強養老領域事中事后監管，探索建立養老機構社會信用體系。健全養老服務綜合監管機制，全面推行跨部門“雙隨機、一公開”聯合監管和分級分類監管，建立執法人員庫、檢查對象庫和抽查事項清單，檢測結果每年定期向全社會公開。研究和探索養老服務機構退出機制，實施養老服務機構“紅黑名單”管理，推動農村養老服務機構和從業人員誠信經營。另一方面，持續開展養老機構服務質量建設專項行動和風險隱患清除攻堅行動，提高養老服務風險防控能力。加強養老服務機構消防、食品安全、老年人防詐騙等重點環節的安全管理，強化隱患整改的跟蹤督促。嚴厲查處養老服務領域變相非法集資，養老服務機構亂收費、價格不公開、承諾的服務內容不履行或履行不到位等養老領域的突出問題，推動養老事業健康有序發展。

（二）激活資源稟賦，打造農村幸福養老高地

1.培育和塑造農村養老服務品牌。落實養老服務設施專項規劃，加快建設“幸福老人村”，解決農村老人就近養老問題。“幸福老人村”作為一種新型農村養老模式，包含日間照料、集中照護等多項服務，整合了老年活動室、助餐點等多種功能，已成為養老資源配置樞紐和推送中心。參考“幸福老人村”模式，通過盤活閑置土地資源建立養老服務設施綜合體，通過規律探尋、經驗總結、政策扶持，在農村地區探索推廣一條基于宅基地改造、符合實際、深受老年人歡迎的“原居”養老新路。

2.探索建立“幸福老人家”服務品牌。充分挖掘自然、綠色、生態的農村特有鄉土要素，打造一批可復制、可推廣的農村幸福養老品牌，在不離鄉土、不離鄉愁、不離鄉村中實現美好養老生活。針對農村地區地域廣泛、老年人居住分散的問題，應進一步整合鎮級養老院和片區級老年托養所的設施資源，在村組全面推廣老年人示范睦鄰點“幸福老人家”建設，繼續深化富有特色的養老服務品牌。充分利用老年人的房屋和民辦老年活動室，建成集灶頭間、客堂間、衛生間、書房間為一體的農村老年人互助養老服務點，逐步形成以政府牽頭、社會參與、村委負責、老人自愿的發展機制，更好滿足農村老年人的就地養老需求。

（三）統籌各方資源，夯實農村養老基礎

1.推進農村養老服務綜合體提質增效。以片區為單位，以民心工程為契機，在農村地區加強養老服務綜合體和社區長者食堂建設，努力打造融合性養老服務機構。根據鎮有“院”、片有“所”、村有“點”的目標，加強農村養老設施網絡，進一步改善農村養老場所環境，穩步提升服務質量，在綜合為老服務中心街鎮全覆蓋的基礎上積極開展分中心建設，打造“社區長者食堂+老年助餐點+助餐管理系統”的老年助餐服務體系，同步完成老年活動室升級改造。利用綜合為老服務中心的資源統籌功能，以中心為樞紐、標準化及民辦老年活動室為節點、老年人社區睦鄰點為終端，形成服務資源的配送網絡。

2.探索農村養老多元化發展新模式。加強農村多層次養老服務體系建設，以載體、樞紐和聯動為核心，強化需求識別與轉介機制建設、基礎設施建設及信息平臺建設。如松江區可探索以文旅、區位、醫療等資源為支撐，引入多元投資主體，堅持“康養+鄉村+文旅”的模式，結合全域旅游特色，將醫療、氣候、生態、康復、休閑等多種元素融入養老產業，發展康復療養、旅居養老、休閑度假型“候鳥”養老、老年體育、老年教育、老年文化活動等業態，打造集養老居住、養老配套、養老服務為一體的養老度假基地綜合開發項目，進而帶動護理、餐飲、醫藥、老年用品等多產業、多行業共同發展。

（四）堅持智慧賦能，優化農村養老服務供給

1.推進智慧養老資源協同共享。數字化賦能養老服務的優勢在于打破各參與主體間孤立、重復、脫節的模式，擁有資源順暢的溝通服務通道。一是加強智慧養老綜合服務平臺建設。通過大數據精準定位和準確分析各涉農鎮不同類型養老服務的不同需求，加強個性化和共性化數據分析，利用“互聯網+物聯網+云計算+大數據”制定智慧養老方案，不斷提升老年人養老服務體驗質量。同時，利用5G技術為老年人提供人際交往、心理慰藉等服務，緩解老年人焦慮、孤獨、恐懼等負面情緒。二是加強養老從業人員數字化管理。依托專業化、社會化培訓機構，加強養老從業人員在護理、康復、心理等方面的專業知識培訓和職業培訓。

2.探索智慧養老創意技術更新。積極引導和支持社會各界和企業提供新創意、新技術、新模式，加速推進養老服務高質量發展。一是發展智慧養老產業集群。《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》首次提出“大力發展銀發經濟”，如松江區可通過長三角G60科創走廊建設探索通過發展智慧養老服務企業，實施品牌戰略，培育一批各具特色、管理規范、科技創新的龍頭企業，扶持中小企業專業化、特色化、精細化、條塊化發展，形成養老服務產業集群。二是激勵社會為“智慧養老”提供新創意、新產品。如今，科技為解鎖養老問題提供了“新密碼”，借助智能化設備滿足老年人的陪伴和關愛已成為趨勢。利用人工智能、大數據、物聯網、云計算、智能硬件、機器人等技術手段，推動老有所依、老有所樂的養老生活照進現實。

參考文獻：

[1][2]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗[M].北京：人民出版社，2022：49，30.

[3]推動老齡事業全面協調可持續發展[N].人民日報，2016-05-29（01）.

（作者單位：中共上海市松江區委黨校）

【責任編輯：咸鳴霞】