企業合規行刑銜接的路徑分析

葉成國 潘舒舒

摘 要：企業合規行刑銜接問題是當前企業合規改革中的重大課題之一。隨著企業合規改革不斷推進，企業合規行刑銜接工作中逐漸暴露出銜接配合規則缺失、合規結果激勵有限等現實問題。有必要從合規案件移送、合規過程互助、合規結果互認、合規資源共享、合規平臺共建五個方面著手，進一步完善企業合規行刑銜接工作機制，不斷提升企業合規整體質效。

關鍵詞：企業合規 行刑銜接 合規互認 第三方監管

近年來，在檢察機關的推動下，涉案企業合規改革特別是刑事合規不起訴等工作機制正在不斷完善，但隨著該項工作全面推開，一些問題也逐漸暴露。企業合規行刑銜接方面更是面臨法律依據不足、銜接流程不暢、工作成效不明顯等問題，亟需解決。

一、企業合規行刑銜接概念界定

在研究探索企業合規行刑銜接路徑之前，首先要厘清企業合規行刑銜接的概念。對于企業合規，目前并無明確統一的表述。筆者認為，企業合規是指企業為有效防控經營管理活動的法律風險以及規避因違法違規經營而可能遭受的法律責任，采取合規審查、風險應對等管理活動，通過建立企業合規體系，獲得司法機關、行政機關的從寬處理。按照經營風險責任來源的不同，可將企業合規分為刑事合規和行政合規。

行刑銜接，又稱兩法銜接，強調的是行政執法和刑事司法的銜接。2021年6月黨中央印發的《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》第5點明確指出，要健全行政執法和刑事司法銜接機制。完善檢察機關與行政執法機關、公安機關、審判機關、司法行政機關執法司法信息共享、案情通報、案件移送制度，實現行政處罰與刑事處罰依法對接。此后，最高檢先后出臺《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督 構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》等文件，進一步明確了檢察機關開展行刑銜接工作的基本原則、內容及程序，其中特別強調了行刑雙向銜接。

綜上，筆者認為企業合規行刑銜接指的是企業合規過程中行政執法和刑事司法的銜接工作。事實上，企業所實施的刑事犯罪大都是由行政違法行為轉化而來的“行政犯”或“法定犯”。換句話說，企業刑事犯罪行為與行政違法行為相比，同樣是違反了前置性的行政法規，只不過這種違法程度通過行政處罰尚不足以予以懲戒。由此可見，企業構成刑事犯罪的同時，往往也涉及行政違法，這種兼具行政違法與刑事違法的特點也決定了企業有可能要同時承擔行政法律責任和刑事法律責任。這就需要完善企業合規行刑銜接工作，形成行政執法與刑事司法合力，共同推動企業合規體系建設，從源頭上預防和懲治企業違法違規經營問題。

二、當前企業合規行刑銜接中存在的問題

（一）法律法規依據不足

最高檢于2020年3月開始啟動涉案企業合規改革試點，部分地方先后制定了企業合規不起訴的具體操作規則。司法部于2021年12月發布《司法部辦公廳關于加強公司律師參與企業合規管理工作的通知》，要求推動公司律師全面參與行政合規等6方面企業合規管理工作，行政合規系首次在國家行政規范性文件中提出。此外，近年來修訂的《中國人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國食品安全法》等法律規定，雖有提及企業合規管理義務，但并沒有系統闡述企業合規具體內容，且僅限于特定的監管領域，并不適用于所有企業的全部經營活動。因此，企業合規制度包括企業合規行刑銜接工作，目前并沒有國家層面的法律法規作出明確、系統性規定，即便有涉及企業合規，也是碎片化、分散化的，存在適用對象不明確、范圍有限、程序不清等問題，導致企業合規工作仍然存在法律依據不充分的風險。

（二）部門職責界限不清

企業合規工作除了司法機關、行政執法機關外，還需要司法行政機關、企業監管機關、工商聯等部門共同參與。從刑事合規實踐來看，目前已經初步形成了以檢察機關為“牽頭部門”，涉案企業監管機關、行政執法機關以及第三方機構共同參與的“行刑”協同合規模式，共同指導和監督企業合規整改。但在具體操作層面，相關部門特別是檢察機關、行政監管機關各自的職責并不明確。一方面，盡管檢察機關是企業合規以及考察評估的主導者，但并非直接參與監督、考核，而是通過第三方監管機構的考察報告評估判斷企業合規情況，并作出相應的處理意見。另一方面，促進企業合規經營是行政監管機關的首要職責，但在實踐中，行政監管機關參與企業合規的主動性并不強烈，參與程度有限。目前普遍做法是以第三方監管機構名義參與合規整改，并根據檢察機關移送案件及企業合規的情況作出行政處罰。雙方在合規案件的確定、合規程序的啟動、如何參與合規整改及合規后的跟蹤指導等方面仍存在職責界限及職能范圍不清晰的情況，直接影響了企業合規的效果。

（三）銜接配合規則缺失

制定和完善刑事合規和行政合規銜接的規則和程序，是企業合規行刑銜接工作良好運行的關鍵所在。如前所述，雖然中央文件和相關規范性文件均提出要完善行刑銜接機制，但均仍停留在概括性的規定層面，沒有細化的具體規則。特別是涉及企業合規行刑銜接工作，目前尚無明確規定，對于銜接的主體、條件、內容、程序以及相應的法律責任等方面均有待進一步探索和完善。銜接配合規則缺失，最終造成企業合規行刑銜接不暢。惟有理順刑事合規和行政合規的界限范圍，明確企業合規行刑銜接具體規則，才能最大程度避免涉案企業在整改中因不同程序的“往返”或者程序的回流而徒增合規負擔。

（四）企業合規結果激勵有限

企業合規的主要目的在于事前預防和事后激勵。企業合規事前預防符合刑法和《中華人民共和國行政處罰法》等相關規定和立法精神。但對于事后激勵，即合規從寬處理目前在理論與實踐中均有不同認識。一方面，雖有政策文件規定對涉案企業合規整改的要予以從寬處理，但尚無法律法規規定將企業合規整改作為刑事責任或者行政責任減免處罰的法定情形。另一方面，企業合規整改涉及多個部門、多個環節，相互之間是否認可各自環節的合規結果，亦沒有法律依據。由于法律規定不明確以及合規結果互認障礙等問題，對于涉案企業合規從寬處理的力度有限。特別是要求行政機關基于企業合規作出減免處罰的決定，在行政機關看來，這種對于法定職責的放棄，并不屬于行政機關的自由裁量權，如缺乏法律授權則涉嫌行政不作為。［1］這種情況下，行政機關在合規激勵措施方面就顯得畏手畏腳。合規激勵機制不到位，直接影響企業開展合規體系建設的積極性，失去合規整改的動力。

三、企業合規行刑銜接機制建設的思考

如前所述，企業合規面臨的最大問題就是缺乏頂層制度設計，沒有國家層面的法律支撐，導致企業合規改革工作缺乏法律依據、底氣不足。因此，建議盡快將企業合規工作納入立法范疇，完善制度設計，明確企業合規包括行刑銜接工作等相關內容，確保該項工作于法有據。在此基礎上，就當前完善企業合規行刑銜接工作提出如下建議：

（一）企業合規案件移送

完善企業合規行刑銜接，首要任務便是解決合規案件的雙向移送問題，以推動行政處罰和刑事處罰有效對接。

1.司法機關將企業刑事合規案件移送給行政機關。如前所述，涉案企業在實施刑事犯罪的同時，也往往涉及行政違法，對該涉案企業作出刑事處理后，并不當然免除其行政法律責任。如果涉案企業由于刑事案件處理后未移送行政機關，導致企業客觀上逃脫了行政處罰，則可能會出現未達到構罪標準的行政違法人被處以行政處罰，而違法行為更嚴重已達到刑事案件構罪標準的企業未受到任何處罰這一極不公平的結果。［2］因此，檢察機關對涉案企業作出刑事處理后，認為需要行政處罰的，應當及時移送行政執法機關，并同步移送企業合規考察報告等材料，為后續的行政處罰提供參考。

2.行政機關將企業行政合規案件移送給刑事司法機關。行政機關在涉案企業行政合規過程中，一旦發現企業行政違法行為已經涉嫌刑事犯罪的，應當將案件移送司法機關處理。實踐中，行政機關“有案不移”“以罰代刑”“有案難移”等情況并未得到根本性解決，而隨著企業行政合規工作的推進，行政機關以合規監管之名應予執法而變通執法、應予處罰而不予處罰、應當移送而不予移送的情形極有可能發生［3］，合規從寬制度在一定程度上加大了行政機關對涉刑案件不予移送的風險，需要重點關注。

（二）企業合規過程互助

從中國特色的行刑銜接機制來看，惟有有效發揮行政機關與司法機關的職能互補優勢，利用各自的專業特長，才能切實有效推動企業合規整改。首先，要注重行政機關的監管作用。特別是在刑事合規過程中，雖然檢察機關基于職能定位發揮主導作用，但由于不同企業合規體系的差異性與專業性，決定了必須借助專業的行政力量。有必要邀請行政機關專業人員參與涉企刑事合規，充分發揮企業合規行政監管作用，確保刑事合規與行政合規能夠有效銜接。其次，要發揮檢察機關職能優勢。行政機關在行政執法及行政合規過程中，認為需要檢察機關支持的，可以商請檢察機關提前介入，引導收集和固定證據，并就相關法律適用問題給予指導。檢察機關應當就行政違法案件處理及行政合規整改評估提供意見，并為后續可能開展的刑事合規打好基礎。總之，企業合規行刑銜接工作的完善，需要檢察權和行政權協同推進，相互支持，但仍需注意恪守權力邊界，防止越俎代庖，避免隨意介入彼此正常的執法司法活動。同時，也要防范因行刑銜接中存在的職權重疊問題而過度干預涉案企業合規整改活動，超越涉案企業合規基本需要，額外限制其自主經營權和基于需要擴張企業義務，從而增加企業的運行成本和弱化企業的競爭力。［4］

（三）企業合規結果互認

建立健全合規結果互認機制，是推進企業合規行刑銜接的重要保障和價值所在。實踐中，行政機關對于檢察機關移送的涉案企業刑事合規不起訴案件，原則上會采納檢察機關意見，對涉案企業予以從寬處理。但事實上，刑事合規和行政合規并非完全等同，涉案企業通過刑事合規整改，并不必須意味著行政機關承認其通過行政合規整改，更談不上因此予以從寬處理。一旦行政機關不認可刑事合規結果，而對涉案企業采取諸如吊銷營業執照、高額罰款等嚴厲行政處罰，則直接導致企業合規的刑事激勵效果大打折扣甚至前功盡棄。因此，亟需建立合規結果互認機制，即檢察機關與行政機關相互承認各自階段開展的合規整改結果，避免出現因合規結果不認可而導致重復合規、繼續合規等情況，防止加重企業負擔。

在條件成熟的情況下，檢察機關與行政機關甚至可以將刑事合規與行政合規整合，聯合開展企業合規整改，共同運用合規整改結果。只有將刑事合規專項計劃和行政合規計劃進行有機銜接，拓展合規整改向縱深發展，才能發揮其對刑事不法與行政不法的雙層治理功能，體現刑事和行政的兩重激勵［5］，同步給予從寬處理，最大限度釋放合規助企紓困發展效能。當然，需要注意的是，合規結果互認僅指合規整改結果的互認，并不包括對處理結果的互認。特別是行政處罰的結果，即便檢察機關確認行政合規結果，但對于明顯違反法律規定的行政處罰決定，檢察機關仍可提出監督糾正意見。

（四）企業合規工作中資源共享

最高檢在開展涉案企業合規改革時，已經充分認識到第三方監管機構的作用，積極推動成立“第三方監督評估機制管理委員會”。針對具體涉企案件，通過吸收具有“合規監管人”資格的專家、律師、會計師、工商聯等各方人員參與，組成“第三方監管評估工作小組”，協助涉案企業開展合規整改，并負責對整改情況進行監督、指導、報告以及評估驗收等工作。實踐證明，第三方監管機構在企業合規過程指導及結果驗收中發揮重要作用。通過第三方監管機構可以有效督促企業履行合規承諾，避免合規整改流于形式。因此，在刑事合規已經取得實踐成效的基礎上，企業行政合規也完全可以按照有關規定直接引入刑事合規中的“第三方監管機構”，由“第三方監管機構”協助開展合規整改。不僅如此，企業刑事合規和行政合規工作中各自形成執法司法資源，均可以通過有效整合實現共享，以便提升企業合規行刑銜接工作整體成效。

（五）企業合規信息共享平臺建設

信息共享平臺建設是解決企業合規行刑銜接問題的制勝法寶。完善信息共享機制，有助于打破信息壁壘，及時發現并移送涉案企業違法犯罪案件線索及企業合規情況，共同督促企業開展合規整改及后續跟蹤指導，為企業合規行刑銜接的無縫對接提供技術和數據支撐。具體而言，可從線上線下兩方面著手：

1.加強信息平臺建設。強化溝通聯系，推進信息共享機制化、案件移送標準化以及合規程序規范化建設，實現企業合規案件辦理全過程、全領域的數據信息互通共享，共同對企業推行合規整改情況開展跟蹤考察，并提供必要的指導和協助，提出改進意見。

2.構建“行刑一體”協作平臺。探索建立檢察機關、司法局、行政執法機關、工商聯等多個部門共同參與的協作平臺，共同推動企業合規體系建設。如W市檢察院聯合司法局、工商聯積極推動行業協會“企檢服務中心”建設，聚焦企業生產經營中面臨的違法犯罪風險，以刑事合規、行政合規、行業合規為主要手段，為企業提供事前、事中、事后的全流程法治服務，預防企業違法犯罪，促進企業在合法合規中健康發展。