基層檢察機關訴源治理工作的新拓展

汪元金 程鳳玲 龔暢

摘 要：從近3年E市檢察機關涉檢信訪情況來看，呈現向上信訪占比高、化解難度較大等態勢。檢察機關開展訴源治理工作同樣存在理念更新不夠到位、能力整體供給不足、協同共治存在短板、隊伍業務素能欠缺等問題。檢察機關作為國家法律監督機關，應準確把握自身職能定位，通過開展檢察法治宣傳，營造良好法治環境；嚴把檢察履職關口，提升法律監督效能；依法處置涉檢信訪，有效定分止爭；夯實訴源治理基礎，打牢治理能力等四個方面的路徑，探索參與訴源治理的新模式，在融入國家治理中依法能動履職，全面推進檢察機關訴源治理工作。

關鍵詞：涉檢信訪 訴源治理 法律監督

訴源治理是社會治理的重要創新實踐，檢察機關作為訴源治理主要實踐單位之一，肩負著化解社會矛盾糾紛的重要職責。筆者通過以E 市檢察機關涉檢信訪態勢為視角，分析參與訴源治理工作存在的主要問題，提出完善意見及建議。

一、涉檢信訪矛盾態勢分析

2020年至2022年，Ｅ市檢察機關共接收、接待涉檢信訪事項100件。從信訪渠道來看，來訪25件，來信70件。從信訪類型來看，刑事申訴27件，控告28件，國家賠償4件，民事申訴4件，其他15件。從案件來源來看，直接受理36件，上級院轉來57件，上級院交辦2件，其他檢察機關轉來1件，信訪局轉來２件，紀檢監察轉來2件。從涉案領域來看，涉黑涉惡6件，征地拆遷3件，工程建設5件，涉眾型經濟犯罪2件，其他領域33件。從信訪次數來看，初信初訪42件，重復訪10件。從以上數據情況來看，呈現以下態勢和特點：

一是涉檢信訪大部分發生在檢察辦案環節。近3年，E市檢察機關接收的信訪件中，不服不起訴決定10件，不服不批捕決定9件。反映違法違規辦案38條，檢察機關作為賠償義務機關的賠償案件5條。上述涉檢信訪均在檢察辦案環節，占比62%。二是敏感領域信訪情況較為平穩。共接收涉黑涉惡案件6件，涉及工程建設5件，涉征地拆遷3件，涉眾型經濟犯罪2件，共計占比16%。普通領域信訪案件占比較大。三是犯罪嫌疑人、被告人一方申訴信訪多。從主體來看，犯罪嫌疑人、被告人信訪38件，犯罪嫌疑人、被告人家屬信訪42件，被害人9件，辯護人2件，其他5件，民事案件當事人5件。犯罪嫌疑人、被告人一方申訴信訪占比80%。四是向上信訪案件占比高。上級院轉來和交辦的信訪案件均占信訪事項的三分之一以上。部分信訪群眾信訪不信法，上訪重點也由向控申部門反映轉移到求“領導批示”上，導致越級訪、向最高檢、省院郵寄信訪件數量較多。五是多頭信訪、重復信訪形勢嚴峻。在信訪接待中，有個別舉報人對處理案件的期望值過高，或不懂法律，無視信訪規定，采取多重信訪方式上訪。有些信訪人則是由于對法律政策了解不細，舉報申訴沒有針對性，出現盲目檢舉、多頭舉報、重復上訪案件。六是群眾證據意識、法律意識有待提高。部分信訪群眾反映的控告司法機關辦案人員的信訪事項，其實質是不服司法機關處理決定，應依照監督程序申請監督。部分信訪群眾控告的事項，僅僅只有信訪人認知的事實，沒有提供相關線索和證據，檢察機關無從核實。七是涉檢信訪主體多元化，案件涉及面廣。涉檢信訪案件即有商業競爭、工程建設，也有涉眾領域、涉黑涉惡。上訪的內容越來越廣，涉及到社會生活的各個層面，由過去的人身傷害、合同糾紛，擴大到房屋拆遷、土地征用、占地補償等方面。八是化解難度較大。在現行矛盾糾紛解決機制中，訴訟程序一般為矛盾糾紛處理的最后一關。尤其涉檢信訪中占比較多的刑事申訴案件，一般涉及人身權益，引起的社會矛盾更深，不易解決。

二、檢察機關開展訴源治理存在的主要問題

檢察機關開展積極化解涉檢信訪工作。近年來，檢察機關堅持依法能動履職，訴源治理取得了一定的成效，但與人民群眾的期待相比，仍存在一定差距：

（一）基層檢察機關部分理念更新不到位

一是訴源治理理念樹得不牢。少數檢察干警政治站位不高，思想觀念跟不上，沒有從政治和全局的高度去推動訴源治理工作，導致工作開展不夠深入。有的干警存在坐堂問案、機械司法問題，治罪與治理并重理念尚未牢固樹立，傳統偏重治罪的辦案觀念依然存在。二是定位把握不夠準。誰執法誰普法責任制沒有壓實，缺乏把訴源治理作為辦案監督延伸目標的意識。有的干警工作思路不開闊，不善于借助多元解紛機制辦理案件，沒有融入社會治理格局，導致案件辦理的實際效果不好。三是社會治理共同體意識有待增強。對當事人釋法說理不夠透徹，法治副校長的作用發揮不夠，不能主動開展釋法說理工作，化解案件當事人之間矛盾糾紛的方式以及法治宣傳方式方法較為單一、僵化。

（二）基層檢察機關內部能力整體供給不足

一是非訴訟解決糾紛手段運用不足。大量矛盾糾紛沒有在訴前、訴訟外通過非訴渠道及時有效化解，辦案風險評估預警和重大敏感案件快速反應機制落實不夠到位，檢察公開聽證還未全面履蓋，社會治理特別是基層治理體系和治理能力供給不足。二是統籌訴訟減量與提質不夠協調。案件辦理質效有待提升，各部門、各條線、各級院質效指標總體趨勢和短板問題沒有提出針對性改進措施和對策，訴前過濾、審前分流職能發揮仍有提升空間。在虛假訴訟、民事支持起訴、行政違法監督以及公益訴訟等檢察監督活動中，促進社會矛盾糾紛化解、處置涉檢信訪力度不夠。三是把握簡案快辦與矛盾化解節奏不夠科學。對于認罪認罰態度反復或不夠徹底的被告人跟蹤了解不及時，在簡案快辦中存在簡單化、一刀切現象，單純追求辦案效率和審結率而忽視矛盾化解，導致“案結事未了”［1］。

（三）基層檢察機關與外部協同共治存在短板

一是融入社會治理大格局不夠深入。存在單兵作戰，各自為政問題，缺乏與鎮、村和社區（村、組）政法單位、自治組織的協調聯動、有機銜接，服務訴源治理的平臺、人員、數據還有待進一步整合，在立足基層一線、就地參與矛盾化解方面有較大提升空間。二是類案源頭治理有待增強。檢察建議回復質量不高的問題一直存在，通過制發社會治理檢察建議，推動被檢察建議單位形成長效機制或出臺規范性文件的效果并不理想。三是外部協作機制有待進一步完善。偵查監督與協作配合工作機制部門銜接不暢，立案、偵查信息實時共享難題還沒有完全解決，實時監督還存在障礙。實質性化解行政爭議、防止訴訟程序空轉等方面力度還不夠，檢法協作促和機制不完善，影響矛盾糾紛的實質化化解。

（四）基層檢察隊伍業務素能欠缺

一是素質能力有待提升。有的干警片面強調工作量和工作難度，怠于能力履職，遠未達到訴源治理的履職要求。有些基層檢察人員盡管具備相應的法律知識，但訴源治理工作的能力不夠，不會監督、不善監督、不敢監督的能力恐慌問題仍然存在。二是制度機制建設有待加強。考評和容錯機制需進一步健全，在現有檢察工作考評中參與訴源治理的成效難以量化評估，導致基層院動力不足。案件質量評價指標難以評價訴訟前的矛盾化解工作，相應考評制度機制還需進一步完善。三是保障支撐機制有待完善。數字檢察賦能訴源治理運用不足，檢察機關參與訴源治理的法理、理論依據研究不足，缺乏系統性。典型案例的發布、經驗總結等不足，影響法治社會新風尚的引領。

三、基層檢察機關訴源治理工作途徑拓展

（一）開展檢察法治宣傳，營造良好法治環境

一是落實“誰執法誰普法”責任制，將普法作為推進法治建設的基礎性工作來抓［2］，做到與其他檢察業務工作同部署、同檢查、同落實，深入推進檢察機關助力平安鄂州建設工作。開展檢察官送法進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位、進軍營、進網絡等“八進”活動，提升社會公眾法律意識，促進提升全民法治素養。二是全面開展釋法說理工作，著重圍繞不批準逮捕、不起訴等終局性處理案件以及糾正違法、通知撤案等監督決定案件，向相關人員進行答疑解惑、釋法說理。持續鞏固深化“以政治說辦案、講工作”活動成效，認真落實“小板凳法治故事會”活動，把釋法說理融入其中。完善法治副校長制度，協助學校建立完善預防性侵害、性騷擾工作制度以及涉性侵害違法犯罪人員從業限制制度和學生欺凌防控工作制度等校園安全防控機制，對涉罪未成年學生法定代理人、監護人開展家庭教育指導。三是創新檢察法治宣傳方式方法。充分發揮主流媒體作用，用好檢察系統建立的“兩微一端”、抖音、小視頻、電子顯示屏、電子觸摸屏等新媒體普法宣傳載體，拓展廣播、電視、報刊等傳統媒體優勢，不斷創新普法節目、專欄、頻道，開展形式多樣、豐富多彩的法治宣傳教育。

（二）嚴把檢察履職關口，提升法律監督效能

提高辦案質效，根據最高檢和湖北省檢察院確定的質效指標體系，構建定期分析研判機制，針對性地提出改進措施和對策。把好事實審查關、證據認定關、法律適用關、規范辦案關、案件處理關等辦案“五關”。落實風險研判工作機制，在檢察履職各環節強化風險防范意識，盡早預判可能出現的涉檢涉訴上訪、群體性事件、社會輿情以及個人極端行為等不穩定因素。抓好公開聽證工作，將公開聽證作為常態化辦案機制落實落細，積極邀請人大代表、政協委員、人民監督員、律師、有關專家等參與聽證，以公開促公正、以公正贏公信，實現定分止爭。開展檢察建議工作，把執法辦案職能向社會深層治理領域延伸，注重以檢察建議促進源頭治理，推動建章立制，將落實情況納入平安建設或法治建設考核項目，倒逼相關部門認真落實檢察建議，真正發揮好檢察建議的訴源治理作用。

在刑事檢察方面：要依法履行捕訴檢察職能，全面落實寬嚴相濟刑事政策，發揮審前過濾功能，依法行使起訴裁量權，實現犯罪分層治理。對于作出不起訴決定的案件，及時研判是否需對被不起訴人給予行政處罰、政務處分或者其他處分，形成管理閉環。完善偵查監督與協作配合工作機制，統籌推進行政執法與刑事司法銜接，依法開展偵查監督和審判監督工作，減少潛在訴訟的產生。推進未成年人四大檢察綜合履職，引導將追訴犯罪、糾正違法、維護公益、促進治理等法律監督一體推進。依法深化認罪認罰從寬制度，推進刑事訴訟全流程程序簡化，實現繁簡分流、輕重分離、快慢分道。對于認罪認罰態度反復或不夠徹底的被告人，判決后要密切跟蹤了解其上訴情況，及時做好應對。依法聽取被害人意見和辯護人意見，承辦檢察官應認真記錄，并對意見進行分析研判，提出處置意見并在審查報告中專門載明。

在民事行政檢察方面：要推進虛假訴訟防范治理，針對因虛假訴訟而產生的錯誤判決、裁定、調解書，檢察機關要依法提出抗訴或制發再審檢察建議，保障當事人和利害關系人的合法權益。要推進民事檢察支持起訴工作，民事權益受到侵害的當事人，檢察機關可以向申請人提供法律咨詢，協助申請法律援助；可以引導當事人自行和解或調解，促進社會矛盾糾紛化解。要推進行政違法行為監督，依照法律規定制發檢察建議督促行政機關糾正違法行為，提升行政機關參與社會治理能力和水平。要推進行政非訴執行監督，重點監督人民法院對行政非訴執行申請的受理、審查、裁決和執行實施過程中是否存在不當受理、不當裁定、不當執行以及程序違法等損害被執行人合法權益等行為。要推進行政爭議實質性化解，堅持檢察監督與行政爭議化解相結合，創新發展新時代“楓橋經驗”，組織、引導當事人和解、配合人民法院調解等方式，解決當事人正當訴求，最大限度促進行政爭議實質性化解。

在公益訴訟檢察方面：要完善公益訴訟訴前磋商機制，堅持雙羸多羸共羸理念，不斷規范訴前磋商案件的適用范圍和適用標準。對于涉及多個被監督行政機關的，積極推廣圓桌會議等方式開展磋商，充分發揮磋商程序凝聚共識、推動源頭治理制度優勢。要完善公益訴訟生態檢察模式，踐行恢復性司法理念，建立“專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理+懲罰性損害賠償”的生態檢察模式，針對在生態環境和資源保護領域相關職能行政機關未全面履行監管職責而產生的生態性損害問題，及時制發檢察建議，督促并協助相關職能部門及時予以整治修復，以融入社會綜合治理提升生態環境保護能力，當好生態文明建設的守護者。

（三）依法處置涉檢信訪，有效定分止爭

一是切實完善12309檢察服務平臺便民服務功能，重點推行“六點四心”（“六點”指服務周到、辦理快速、解釋細致、傾聽耐心、說話和氣、態度熱情；“四心”指辦理案件堅守公心、釋法說理做到盡心、接待群眾有理心、幫民解困做到誠心）工作法，不斷將矛盾化解力量向窗口聚集、將矛盾化解關口向前延伸。二是切實落實信訪件件有回復要求，推進涉檢信訪“一站式接待、一窗口受理、一流程服務”，推行信訪事項案件化辦理，全面落實“首辦責任制”，落實領導包案制度，通過采取帶案下訪、公開聽證、簡易聽證、司法救助、社會救助等具體措施，切實推動案件當事人息訴息訪。落實重復信訪治理工作要求，積極開展涉法涉訴信訪案件終結工作和建議終結工作，確保信訪案件有序退出。三是切實開展司法救助工作，堅持“應救盡救”，積極推動建立司法救助與民政救濟、社會救濟等銜接機制，增強救助實效。四是切實抓好申訴案件辦理，認真落實最高檢關于《建立審查辦理刑事申訴、國家賠償案件“每案必評、實質化解”工作機制》通知要求，積極發現司法辦案以及社會治理問題，敢于提出整改、監督意見或制發檢察建設、移送法律監督線索，不斷強化訴源治理工作。五是切實推進“楓橋式”檢察機關建設，積極爭取黨委政法委的領導和支持，建立完善“檢調對接”機制，探索12309檢察服務中心入駐綜治中心工作機制，推動在重點鄉鎮、社區派駐檢察工作站，構建12309流動檢察服務體系，完善落實信訪事項政法協同機制，推進“楓橋式”檢察機關建設落地落實落細。

（四）夯實訴源治理基礎，提高治理能力

一方面要加強檢察隊伍建設。高素質檢察隊伍是推進訴源治理工作高質量發展有力保障。要深入落實最高檢“質量建設年”等行動部署要求，抓黨建引領，推動政治業務雙融合，切實增強檢察人員推動高質量發展本領。注重青年干警的培養，著力建設政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的檢察隊伍，提高檢察干警做好訴源治理工作的能力。探索訴源治理團隊建設的路徑和方法，提高運用數字檢察賦能訴源治理的能力。另一方面要加強調查研究和總結工作。要加強對推進訴源治理工作的理論研究，鼓勵檢察干警研究訴源治理工作課題。要加強對推進訴源治理工作的經驗總結，及時宣傳推廣成效做法，要充分運用發布典型案事例、經驗交流等形式，總結檢察機關促進訴源治理工作的新思路、新舉措和新成效。