檢察機關案件流程監控工作的檢視

申國軍

摘 要：案件流程監控是檢察機關案件管理部門的一項基礎性工作，具有全面監控與重點監控相統一、監督功能與指引功能相統一、辦案質量與辦案效率相統一等特征。案件流程監控是以過程控制提升工作效益的必然要求、是落實“高質效辦好每一個案件”基本價值追求的重要舉措、是促進案件管理科學均衡發展的客觀需要，需要堅持問題導向，進一步優化流程監控的理念，提升流程監控實質化、智能化、剛性化、專業化等水平。

關鍵詞：流程監控 實質化 智能化 監督功能 指引功能

流程監控是檢察機關案件管理部門的一項基礎性工作，檢察機關開展案件集中管理的動因之一，就是對案件實行統一受理和流程監控。案件管理機制改革十余年來，流程監控工作在各地檢察機關普遍開展，制度體系基本健全，信息化建設穩步推進，對于強化內部監督制約、提升案件質效發揮了積極作用。但對照檢察機關“高質效辦好每一個案件”的基本價值追求，當前案件流程監控工作仍存在一些不足和薄弱環節，亟待進一步厘清概念、特征與價值目標等，以高質效流程監控，推動檢察業務工作高質量發展。

一、案件流程監控的概念與特征

“流程”原本為水流的路徑，《牛津詞典》稱流程是一個或一系列連續有規律的行動，這些行動以確定的方式發生或執行，促使特定結果的實現。［1］“監”意為督察，“控”有節制、駕馭之意。［2］流程監控的本意，在于通過優化過程控制，實現高質高效發展的目標。流程監控的本意，在于通過優化過程控制，實現高質效發展的目標。流程監控一詞較多應用于管理學領域，是指通過程序監測、控制及優化以提升生產效能。案件流程監控是檢察機關的一項傳統性工作，有案件辦理就有對辦案流程的監控。流程監控是案件管理三大監管業務中最基礎的業務，是以管理案件程序質量為核心，以現代信息化技術為手段，對辦案活動施行全程有效的監控。［3］我國現行關于“案件流程監控”的規范性表述是最高檢2016年7月印發的《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》第2條：案件流程監控是指對人民檢察院正在受理或者辦理的案件（包括對控告、舉報、申訴、國家賠償申請材料的處理活動），依照法律規定和相關司法解釋、規范性文件等，對辦理程序是否合法、規范、及時、完備，進行實時、動態的監督、提示、防控。準確、深入理解流程監控的概念，需把握以下幾個特征。

（一）全面監控與重點監控的統一

案件管理全過程與案件辦理全過程相伴相隨，對案件受理、流轉、辦理、辦結的各個節點都應當同步開展案件管理，案件辦理到哪里，管理的觸角就應跟蹤到哪里。［4］流程監控面廣線長內容多，包括“四大檢察”所有案件類別，覆蓋案件受理、審查、交辦、辦結等各個環節，包含辦案權限、辦案程序、辦案文書、辦案期限、系統應用、信息公開等多個方面，只有全面監控才能防止遺漏，才能織密監管網絡。在抓好案件全訴訟節點、全流程管理的同時，必須強調主要矛盾和矛盾的主要方面，突出重點環節、重點內容，防止處處用力、主次不分。如，嚴重影響訴訟當事人訴訟權利的行為、嚴重違反訴訟程序的行為、重要文書缺失或未在規定期限內制作文書、超過案件辦理期限等，應當成為流程監控的重點，情節嚴重的需要制發《流程監控通知書》和向檢察長報告。

（二）監督功能與指引功能的統一

流程監控具有監督和指引兩種功能，這是案件管理監督與服務職責在流程監控中的具體體現。一方面，案管部門通過制定流程監控指引，在信息化系統上設置必要的辦案節點，指引辦案人員按照法定的辦案程序辦理案件，提醒辦案人員在特定節點需要制作哪些法律文書，提示辦案人員辦案期限即將屆滿等，服務辦案人員依法依規辦理案件。同時，案管部門對辦案活動的全程、同步、動態監督，通過口頭糾正和流程監控通知書等方式，及時發現和糾正辦案過程中存在的不規范問題。監督是流程監控的本質要求，指引是流程監控的工作方法，沒有監督的流程監控就失去了立身之本，沒有指引的流程監控效果會大打折扣。要把監督和指引統籌開展，對于全面監控側重于指引，對于重點問題側重于監督，對于辦案程序先進行指引，指引落實不到位可加強監督，全面提升流程監控的效果。

（三）辦案質量與辦案效率的統一

傳統意義上的流程監控主要針對辦案質量進行管理，一般不涉及辦案效率。對于程序方面的不規范問題，通過口頭和書面方式督促糾正。對于實體處理方面的問題，需要移送辦案部門予以提醒。辦案人員一般認為，只要案件在法定的辦案期限內辦理就是正常的。但對照“高質效辦好每一個案件”的要求，遲到的正義非正義，一些案件長期不能辦結，盡管有中止、延長、調卷、鑒定等法定事由，盡管沒有超過辦案期限，但拖得太長，就會影響人民群眾對公平正義的感受，也談不上高質效。因此，流程監控在關注辦案質量的同時，也要重視辦案時長，特別是對于容易長期未結的案件，如對民事生效裁判監督案件、對行政生效裁判監督案件、審判監督程序抗訴案件、刑事申訴審查案件等，對于指定管轄等階段性審查工作等，有必要及時予以提醒，防止案件久拖不決。

二、案件流程監控的價值功能

流程監控廣泛存在于人們日常生活、工作的方方面面，是規范行為流程、提升辦理結果、實現目標任務的重要手段，對于高質效開展檢察辦案活動具有較強的理論價值、制度價值和實踐價值。

（一）流程監控是以過程控制提升工作效益的必然要求

流程監控在人類社會長期存在，有人就會有組織活動，有活動就需要對過程進行管理、監控，以確保實現應有的效益。中國傳統文化有不少這方面的論述。孔子在《論語·子路》中提出：言必信，行必果，硁硁然小人哉，抑亦可以為次矣。管子在《管子·立政》中提出：令則行，禁則止，憲之所及，俗之所被，如百體之從心，政之后期也。西方國家學者主要在管理學方面研究流程監控。有人認為，控制是極為重要的，因為管理者只有通過控制這唯一的方法，才能了解組織目標是否實現以及目標沒有實現的原因。［5］效益原本是經濟學上的用語，但這一概念同樣可以適用于司法領域，流程管理相關理論開始應用于司法實踐。如美國為解決因管理方面的缺陷導致的司法拖延問題，在20世紀80年代至90年代掀起了一場司法管理運動；英國通過司法改革和立法，逐步建立了系統完善的審判流程管理制度。［6］加強檢察機關案件流程監控工作，有利于規范辦案過程，有利于保護被害人、犯罪嫌疑人個體權益，有利于促進修復被破壞的社會關系、被撕裂的社會價值等，實現“三個效果”的有機統一。

（二）流程監控是落實“高質效辦好每一個案件”基本價值追求的重要舉措

“高質效辦好每一個案件”的基本價值追求，要求通過檢察履職辦案，在實體上確保實現公平正義，在程序上讓公平正義更好更快實現，在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義。踐行這一基本價值追求，是辦案部門和案管部門重要的責任。實際工作中，個別檢察機關重實體輕程序，比如對案情簡單的取保候審類刑事案件審查至第12個月才提起公訴，濫用退回補充偵查和延長審查起訴期限措施，對當事人的法律文書釋法說理不到位等，影響了辦案效率，也會因為程序不規范而影響當事人對最終處理結果的信任。加強案件流程監控，就是案管部門會同辦案部門，及時發現和糾正辦案中存在的程序不規范行為，促進檢察辦案不僅在實體上符合公平正義的標準，而且在盡可能短的時間內、以嚴格規范的程序完成辦案流程，確保公平正義在當事人的預期內及時實現，以管理提升辦案質量，以程序規范促進實體公信，讓人民群眾感受到公平正義。

（三）流程監控是促進案件管理科學均衡發展的客觀需要

案件管理職能可以大致分為宏觀管理和微觀管理。業務數據分析研判、案件質量主要評價指標等是對整體辦案態勢的管理，屬于宏觀管理。案件流程監控、案件質量評查、業務數據檢查等是對具體個案的管理，屬于微觀管理。近年來，各地檢察機關加大力度開展對案件的宏觀管理，使之成為案管部門的亮點工作。與此同時，案管部門的微觀管理，特別是個案流程監控發揮作用不足，影響了案管工作的全面發展。微觀管理是案管部門的傳統職能、基礎職能，也是進行監督和服務最直接的職能。宏觀管理的結果不能直接評價具體個案和檢察官，需要結合微觀管理進行有針對性的評價。沒有宏觀管理，案管工作只能在低水平徘徊;但沒有微觀管理，案管工作就失去了立身之本，宏觀管理也難以真正發揮評價辦案的作用。強化案件流程監控，就是針對案件微觀管理被相對弱化的問題，重新強化微觀管理的價值，通過突出流程監控重點、改進流程監控方式等措施，最大程度提升流程監控的效果，形成宏觀管理引領微觀管理、微觀管理支撐宏觀管理、二者均衡發展的案件管理職能格局。

三、案件流程監控存在的主要問題和完善舉措

（一）案件流程監控工作中存在的主要問題

近年來，各地檢察機關有序做好案件流程監控工作，在促進辦案規范等方面發揮了重要作用，但進入新時代新征程，流程監控在實踐中仍存在一些不可忽視的問題：一些地方流程監控主要指出文書中的錯誤格式、案卡填錄不規范、一般性文書缺失等表面化、淺層次問題，對于嚴重違反辦案程序、嚴重侵犯當事人權益等問題發現糾正不多；案件流程監控總體上處于從人工監控向信息化監控的轉變階段，不少地方主要靠人工開展監控，信息化水平不高是流程監控的重要短板；一些地方案件管理部門“重監督輕跟蹤”，對于輕微程序違法問題“一說了事”，對于重大程序違法問題“一發了事”，不督促問題整改情況，導致已經提出糾正意見的問題繼續發生；多數檢察院從事案件流程監控的人員不足，一些地方沒有檢察官甚至沒有人員專職從事流程監控，降低了流程監控的力度和效果。下一步，要堅持問題導向，充分認識流程監控工作的重要價值，不斷改進工作，促進流程監控高質量發展。

（二）完善案件流程監控工作的舉措

1.優化流程監控理念。把優化理念作為完善流程監控的先導性工作，充分認識流程監控與司法辦案是相輔相成、互相促進的關系，流程監控有助于規范司法辦案、提高辦案水平，嚴格司法辦案又有助于流程監控機制效能發揮，從而樹立和強化雙贏共贏的理念，在監督中服務，在服務中監督。流程監控要保證司法辦案的獨立性，不能影響辦案的正常進行，通過管理來促進規范辦案。流程監控就像一雙盯著辦案流程的“眼睛”，注視著辦案過程的每一個步驟，但是不干預辦案，不越俎代庖，當發現問題的時候也不是直接糾正，而是通過提醒、發出監控通知書等方法進行監督，是一種內部的監督，也是部門之間、檢察機關內部雙贏多贏共贏理念的體現。

2.推進流程監控實質化。把改變走形式、走過場等問題，實質化開展流程監控工作，作為突破流程監控“瓶頸”問題的關鍵舉措，促進流程監控從數量為主向質量為主的轉變。要重點監督影響案件實體處理的問題，如辦案組織不合法、沒有辦案權限、沒有依法回避等問題，相對于單純的程序性問題，影響實體處理結果的程序往往更加重要。對于流程監控中發現的實體處理問題，也要敢于提出意見，移送辦案部門處理。要重點監督涉及犯罪嫌疑人、被告人訴訟權利的問題，如是否三日內告知權利義務、是否告知認罪認罰從寬后果等。要重點關注律師權益保護，對于阻礙辯護人、訴訟代理人行使權利的問題要著重關注，促進司法辦案聽取各方意見、更加客觀公正。

3.促進流程監控智能化。把依托軟件智能化開展工作作為高質量開展流程監控的“治本之策”，促進流程監控從“人工監控”向“智能監控”轉變。最高檢案管辦依托法治信息化工程，正在組織研發“最高檢案件管理系統”，根據“四大檢察”流程監控要點，優化完善檢察業務應用系統2.0流程監控子系統功能，把流程監控要點轉化為軟件運行要求，推動建立辦案程序問題自動發現、自動推送、自動反饋的流程監控模式，提高流程監控的自動化水平。各地案管部門可以先行先試、積極探索，運行適合本地的案件流程監控信息化軟件，擴大流程監控的覆蓋面，提升發現問題的能力，解決人力不足的問題，促進提升辦案質效。［7］

4.強化流程監控的剛性約束。把增強剛性作為強化流程監控效能的重要保障，創新流程監控的方式方法，做到既能夠發現問題，又能夠促進問題解決。要把流程監控與質量評查、業務數據分析研判等其他工作結合起來，使得流程監控發現的問題成為下一步質量評查的重要線索，成為業務數據分析研判會商的重要內容，接續督促問題解決。要把同級監控與上級院監控融合起來，上級院支持下級院的流程監控工作，探索開展對下級院久拖不決問題、重點問題的流程監控，推動流程監控工作一體化發展。要深化流程監控結果運用，把流程監控結果納入檢察官業績考核，嚴重不規范問題移送檢務督察局作為司法責任追究的線索。要健全流程監控機制，最高檢建立日常監控、每月通報、每季度分析研判的流程監控制度，各地可以積極探索，提升流程監控的效能。

5.推進流程監控專業化。高質量做好流程監控工作，重要支撐是建立一支數量夠用、專業扎實、責任心強的流程監控隊伍。市級以上檢察院一般需要配備專門的人員從事流程監控工作，優先配備有辦案經驗、熟悉信息化操作的人員，有條件的檢察院要安排專門檢察官辦理流程監控案件，確保流程監控有人負責、日常開展。最高檢案管辦將開展流程監控專項實戰演練，選拔流程監控專項人才，各地案管部門要定期組織開展業務學習、專業培訓、崗位練兵等，注重對民事檢察、行政檢察公益訴訟檢察等案件流程監控能力的培養，培養流程監控業務骨干，促進流程監控均衡發展。