刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的雙重反思及本位回歸

張福坤 曾軍

摘 要：我國刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督存在執(zhí)行監(jiān)督的職能受限和執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢兩方面問題。究其根源，在于刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)屬性，其不僅歸咎于一元監(jiān)督所導(dǎo)致的刑事執(zhí)行監(jiān)督弱化，還歸因于以合作性監(jiān)督為主的刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督內(nèi)在構(gòu)造。因此，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督職能的本位回歸進(jìn)路，一方面由單向性監(jiān)督轉(zhuǎn)向多元化監(jiān)督，即建立信息共享機(jī)制、與人大監(jiān)督實(shí)行定期聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制和建立刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的聯(lián)合考察機(jī)制；另一方面從合作性監(jiān)督轉(zhuǎn)向職能性監(jiān)督，即構(gòu)建科學(xué)的考核體制、由被動監(jiān)督走向主動監(jiān)督、使監(jiān)督效果機(jī)制化，以實(shí)現(xiàn)刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞：刑事執(zhí)行檢察 合作性監(jiān)督 多元監(jiān)督 職能監(jiān)督

當(dāng)下，刑事執(zhí)行檢察部門的職權(quán)配置中，偵查與起訴職能改變不大，刑事執(zhí)行監(jiān)督職能有所擴(kuò)展，由審判后刑罰執(zhí)行的監(jiān)督拓展至審判前的刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督。從職能行使程度看，刑事執(zhí)行檢察部門的偵查與起訴傳統(tǒng)職能固化，處于柔性監(jiān)督狀態(tài)。因此，現(xiàn)階段研究刑事執(zhí)行檢察部門的監(jiān)督權(quán)意義重大，一是助推反腐敗工作的縱深發(fā)展；二是推進(jìn)刑罰執(zhí)行的合法合理實(shí)施；三是推進(jìn)依法治國政策下人權(quán)保障理念的落實(shí)到位。在此背景下，刑事執(zhí)行檢察如何創(chuàng)新發(fā)展成為一個備受關(guān)注的理論和實(shí)踐問題。［1］有必要在反思我國刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)狀及其本質(zhì)屬性基礎(chǔ)上，將刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的司法實(shí)踐與監(jiān)督權(quán)的理論結(jié)合起來，為推動刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的落實(shí)提供更明晰、合理的參考思路。

一、刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀反思

刑事執(zhí)行檢察作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要法律監(jiān)督職能，必須充分體現(xiàn)法律監(jiān)督屬性。在多數(shù)情況下，檢察機(jī)關(guān)對刑事執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督模式為同頻共振式協(xié)同開展工作，這一特點(diǎn)決定了檢察機(jī)關(guān)必須發(fā)揮主觀能動性，積極主動履行監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)如果能動性不足，就會滯后于刑事執(zhí)行活動，被動監(jiān)督常常導(dǎo)致監(jiān)督被動。因此，有必要先對司法實(shí)踐中刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀進(jìn)行反思。

（一）刑事執(zhí)行監(jiān)督的職能受限

成本付出與收益回饋之間的均衡失調(diào)，進(jìn)一步加劇了駐監(jiān)所檢察監(jiān)督的邊緣化。刑事執(zhí)行監(jiān)督存在多重監(jiān)督任務(wù)與人力資源有限的矛盾。縣級檢察院的執(zhí)檢科人數(shù)一般為1-3人，市級檢察院的執(zhí)檢處人數(shù)配置在3-5人。駐監(jiān)所檢察職能的實(shí)現(xiàn)往往是“兩頭不得好”，過多的監(jiān)督提出檢察建議，所監(jiān)督的場所對其存在不滿之處；而監(jiān)所工作場所遠(yuǎn)離檢察機(jī)關(guān)，長期駐地工作，檢察官所在單位往往難以關(guān)注其工作效益。這種矛盾之下，個別干警會選擇冷處理。對于一些輕微的違法行為、事件得過且過。人員配置少，承載的工作壓力較大，對于一些申訴、裁定監(jiān)督，難以全身投入。在成本與收益的矛盾之中，為了既不得罪監(jiān)所部門又可完成工作任務(wù)，一種考核性監(jiān)督逐漸替代文本式監(jiān)督。

此外，刑事執(zhí)行檢察的被動型監(jiān)督占據(jù)主流。刑事執(zhí)行檢察部門對于監(jiān)所機(jī)關(guān)存在的違法現(xiàn)象進(jìn)行糾正，往往不是出于職責(zé)所在，而是考核任務(wù)所需。刑事執(zhí)行檢察部門駐所人員駐扎在監(jiān)獄內(nèi)部，飲食、部分辦案工具由監(jiān)所部門提供，在日常工作中與監(jiān)所工作人員形成了良好的協(xié)作關(guān)系，如果進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)督，對后續(xù)的工作開展會產(chǎn)生一定的不利影響。現(xiàn)實(shí)的窘境造成了監(jiān)督的被動。刑事執(zhí)行檢察部門如果過于考慮根據(jù)每年考核任務(wù)數(shù)量選擇性監(jiān)督，就會導(dǎo)致對一些重大冤假錯案、刑訊逼供、牢頭獄霸等現(xiàn)象難以及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正。

（二）刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的行使不暢

法律強(qiáng)制性缺位，往往使得作為制約權(quán)力最后一道屏障的檢察監(jiān)督流于形式。刑事訴訟法、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等法律規(guī)范中，雖然明確了監(jiān)督主體，規(guī)定了糾正違法通知書、檢察建議等監(jiān)督方式，但是卻沒有明晰監(jiān)督的效果。對于一些糾正違法通知書、檢察建議書提出的問題，即使被監(jiān)督部門不予執(zhí)行或不予實(shí)際執(zhí)行，駐監(jiān)所檢察部門也束手無策。

就監(jiān)督形式而言，刑事執(zhí)行檢察的書面監(jiān)督是常態(tài)。刑事執(zhí)行檢察部門履行職責(zé)，往往是通過發(fā)送檢察建議、糾正違法通知書等形式完成，被監(jiān)督的監(jiān)所部門也是通過公函形式回復(fù)建議及違法通知書的完成情況，一系列的監(jiān)督行為基本上是通過書面實(shí)現(xiàn)的。至于被監(jiān)督部門是否具體執(zhí)行、執(zhí)行情況如何，駐所檢察很少繼續(xù)跟蹤、實(shí)地考察。書面監(jiān)督讓監(jiān)督流于形式化，監(jiān)督制約權(quán)力的效果也難以體現(xiàn)。總而言之，法律對監(jiān)督效果規(guī)定缺失的情況下，監(jiān)督逐漸流于程式化、任務(wù)化，通過公文形式遞送糾正違法通知書、檢察建議書往往是完成監(jiān)督工作的捷徑，至于效果如何監(jiān)督部門和被監(jiān)督部門之間早已達(dá)成默契的共識。檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行監(jiān)督部門的工作中，提出違法糾正建議成為核心，而真正對冤假錯案錯案的申訴平反多少、刑事執(zhí)行中違規(guī)減刑假釋的職務(wù)犯罪案件責(zé)任追究多少、解決超期羈押案件數(shù)量多少等涉及公民權(quán)利保障的實(shí)體性問題，由于法律授權(quán)的局限，往往難以得到實(shí)質(zhì)性突破。

另外，從監(jiān)督時間上看，駐監(jiān)所檢察部門的監(jiān)督多屬于事后監(jiān)督，具有滯后性，即刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)作出裁決后，才會將裁決通知告知檢察部門，即使發(fā)現(xiàn)問題提出修正意見，也很難啟動程序予以糾正。

二、刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)質(zhì)反思

“從我國刑事執(zhí)行檢察制度發(fā)展史來看，‘刑事執(zhí)行檢察由‘監(jiān)所檢察演變而來，盡管職能不斷擴(kuò)張，但其基本業(yè)務(wù)首先是刑事裁判執(zhí)行監(jiān)督，其次是羈押性強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督，這兩塊業(yè)務(wù)是其立足之本，其他業(yè)務(wù)由此延伸而來。”［2］但遺憾的是，刑事執(zhí)行具體的職責(zé)規(guī)定散見于各種法律法規(guī)中，關(guān)于監(jiān)督職責(zé)的范圍和權(quán)力邊界規(guī)定也不盡一致。［3］作為承載監(jiān)督職責(zé)的主要部門之一，刑事執(zhí)行檢察部門應(yīng)有的監(jiān)督職能尚未充分發(fā)揮。目前刑事執(zhí)行檢察部門的法律監(jiān)督職能，可以稱之為“合作性監(jiān)督”。如前所述，自“監(jiān)所檢察”演變而來的“刑事執(zhí)行檢察”這一具有本土化的概念，長期以來以合作性監(jiān)督為主，也可以稱為原則式監(jiān)督。［4］在刑事執(zhí)行監(jiān)督中，如何準(zhǔn)確把握檢察監(jiān)督權(quán)的行使限度是一個難題，介入不夠會導(dǎo)致檢察監(jiān)督流于形式。這種原則式的監(jiān)督，說明監(jiān)督權(quán)處于軟弱狀態(tài)，而強(qiáng)制性則無從體現(xiàn)。檢察監(jiān)督強(qiáng)制性的乏力，形成了現(xiàn)實(shí)監(jiān)督的柔性化。究其根本，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)的柔性，來自于其自身固有的本質(zhì)特征。

（一）囿于“內(nèi)生型監(jiān)督”的刑事執(zhí)行監(jiān)督弱化

我國的立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)都是在權(quán)力機(jī)關(guān)即全國人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)下產(chǎn)生，立法機(jī)關(guān)被授予立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)根據(jù)立法機(jī)關(guān)所制定的立法文件中的權(quán)限各司其職，發(fā)揮各自的功能與作用。這就意味著，宏觀而言，司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是在全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)下產(chǎn)生的監(jiān)督，被稱之為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)生型監(jiān)督，即在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下一機(jī)關(guān)對另一機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在此背景下，駐監(jiān)所檢察部門對監(jiān)所部門進(jìn)行的監(jiān)督應(yīng)屬于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)生型監(jiān)督。從本質(zhì)上而言，駐監(jiān)所檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮受限，比如監(jiān)督時考慮到部門之間的相互配合。此外，刑事訴訟制度改革主張為“以審判為中心”，但改革并非一蹴而就，當(dāng)下仍呈現(xiàn)出“案件中心”［5］ 的實(shí)踐狀況。“案件中心”最大的特點(diǎn)是將結(jié)案率作為工作的重心，而對“案件中心”實(shí)踐進(jìn)行的相關(guān)監(jiān)督往往流于形式。駐監(jiān)所檢察部門對監(jiān)所部門進(jìn)行的監(jiān)督，呈現(xiàn)出“案件中心”特點(diǎn)，即促進(jìn)案件盡快處理，穩(wěn)定社會秩序。在這樣一種大體工作目標(biāo)下，一切監(jiān)督活動都是為了更好地促進(jìn)案件辦結(jié)，所以監(jiān)督也是為了辦案，整體的監(jiān)督作用也就弱化。從駐監(jiān)所監(jiān)督職能上看，這種弱化體現(xiàn)在三個方面：一是執(zhí)行裁定中的陪審，如刑事訴訟法第274條規(guī)定“人民檢察院認(rèn)為人民法院減刑、假釋的裁定不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)在收到裁定書副本后二十日以內(nèi)，向人民法院提出書面糾正意見。人民法院應(yīng)當(dāng)在收到糾正意見后一個月以內(nèi)重新組成合議庭進(jìn)行審理，作出最終裁定。”為配合減刑案件辦理，駐監(jiān)所檢察部門如同陪審員一樣起到配合作用；二是申訴監(jiān)督中的不作為，主要表現(xiàn)在一個案件順利辦結(jié)后，駐監(jiān)所檢察部門也就默認(rèn)了一些案件的不規(guī)范甚至違法情形，對于冤假錯案的申訴沒有引起足夠重視；三是執(zhí)行監(jiān)督的形式化，如對于一些案件裁定減刑、假釋后的執(zhí)行監(jiān)督僅僅是書面審查。

（二）基于“合作性監(jiān)督”的立場

檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)所內(nèi)部設(shè)立駐所檢察，其初衷是維護(hù)公民權(quán)益，保障權(quán)力的良性運(yùn)行，這可以在《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》、刑事訴訟法等相關(guān)規(guī)定中予以證實(shí)。就執(zhí)行監(jiān)督來看，刑事執(zhí)行檢察部門對監(jiān)視居住、各類刑罰執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。立法機(jī)關(guān)為了防止監(jiān)所部門權(quán)力集中造成的剛愎自用，從外部引入檢察部門對監(jiān)所進(jìn)行外向型監(jiān)督。從法律文本的原意出發(fā)，設(shè)立外部機(jī)關(guān)對機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的監(jiān)督，目的是制約機(jī)關(guān)權(quán)力，防止權(quán)力濫用。這種制約性監(jiān)督從根本上體現(xiàn)的是一個獨(dú)立機(jī)關(guān)對另一獨(dú)立機(jī)關(guān)的監(jiān)督，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定履行職權(quán)，對被監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施剛性監(jiān)督。

法律文本體現(xiàn)的制約性監(jiān)督，在司法實(shí)踐中常因各種事由而發(fā)生變異，制約性監(jiān)督功能式微。駐所檢察部門設(shè)立于監(jiān)所機(jī)關(guān)，對之進(jìn)行的監(jiān)督往往是出于考核任務(wù)的需要被動性監(jiān)督，提出的大多數(shù)監(jiān)督意見并不涉及監(jiān)所權(quán)力運(yùn)行的核心問題，而監(jiān)所機(jī)關(guān)對于檢察建議選擇性執(zhí)行、反饋，檢察部門對之執(zhí)行的效果早已形成預(yù)判，且不再深入追究監(jiān)督的效果，而監(jiān)所部門也通過文書形式積極“配合”檢察監(jiān)督部門提出的建議，雙方之間就監(jiān)督權(quán)力如何循環(huán)彼此形成默契。這一模式即為合作性監(jiān)督，是制約性監(jiān)督功能在實(shí)踐中異化的體現(xiàn)。

三、監(jiān)督職能的本位回歸：刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的應(yīng)然狀態(tài)

刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督既要防止泛監(jiān)督化，又要防止監(jiān)督泛化。［6］不言而喻，將權(quán)力關(guān)進(jìn)法治囚籠中，需要兩個層面的保障：一是執(zhí)法者遵法行事，二是監(jiān)督者讓執(zhí)法者遵法行事。對于前者而言，是主動型守法；對于后者而言，屬于被動型奉法。只有主動與被動兩面相生，才能確保權(quán)力運(yùn)行的生態(tài)化。從總體上看，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督職能可以從兩個層面回歸本位。

（一）構(gòu)建陽光監(jiān)督機(jī)制

刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督職能由“大墻內(nèi)”拓展至“大墻外”［7］，為了緩解監(jiān)所部門單一性、人力資源不足的現(xiàn)狀，可以引進(jìn)多重主體參與的監(jiān)督模式，建立陽光監(jiān)督機(jī)制。首先，建立信息共享機(jī)制。當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)數(shù)字化監(jiān)督如火如荼開展，在此背景下，利用大數(shù)據(jù)平臺建立信息共享機(jī)制恰得其時。諸如積極推進(jìn)“智慧執(zhí)檢”等信息化工作，通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等平臺公開不涉及國家秘密的檢察建議、糾正違法通知書，讓公民獲悉監(jiān)督內(nèi)容，有參與共同監(jiān)督的機(jī)會，推動刑事執(zhí)行工作信息化、程序化。［8］引進(jìn)專家咨詢和聽證制度，對檢察建議、糾正違法通知書的內(nèi)容存有爭議時，可定期就某類問題召開聽證會或者咨詢會，以確保共享平臺的作用充分發(fā)揮。其次，與人大監(jiān)督實(shí)行定期聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，對于監(jiān)所內(nèi)部申訴案件，可以邀請人大參與監(jiān)督，以人大代表為主體的人民監(jiān)督員參與檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行案件。充分利用現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度參與法律監(jiān)督，既可以增加監(jiān)督權(quán)威性，也可以增加監(jiān)督的透明性。最后，建立刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的聯(lián)合考察機(jī)制。［9］具體而言，關(guān)涉刑事執(zhí)行監(jiān)督有關(guān)的情況，檢察機(jī)關(guān)、人民法院、公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)定期召開通報(bào)會，及時溝通各部門的刑事執(zhí)行工作情況，做到及時掌握相關(guān)信息，定時排查發(fā)現(xiàn)問題并及時處理。對于刑事執(zhí)行檢察來說，這主要是為全面了解和掌握刑事執(zhí)行的一般情況，還能對特殊情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，動態(tài)、全面把握并監(jiān)督執(zhí)行情況，以便科學(xué)應(yīng)對并采取措施予以監(jiān)督。

（二）“合作性監(jiān)督”轉(zhuǎn)向職能性監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，運(yùn)用專門的手段進(jìn)行監(jiān)督是其他任何一種監(jiān)督方式都難以替代的。減少監(jiān)督中的妥協(xié)，真正發(fā)揮監(jiān)督職能，才能解決柔性監(jiān)督問題。職能性監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，可作如下考慮：其一，構(gòu)建科學(xué)的考核體制。堅(jiān)持遵循司法規(guī)律和刑事執(zhí)行檢察工作實(shí)際相結(jié)合，推動工作模式由辦事向辦案的優(yōu)化升級。［10］由數(shù)量型考核轉(zhuǎn)向質(zhì)量型考核，側(cè)重于監(jiān)督效果的考量。如采用比對法，與上一年度糾正違法、檢察建議書進(jìn)行比對，比對其中違法行為內(nèi)容重合率。這些重合性內(nèi)容有可能體現(xiàn)前一年度的法律監(jiān)督效果，采用這一機(jī)制來破解刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督部門和監(jiān)所部門的合作性監(jiān)督，有利于檢察監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)。同時，轉(zhuǎn)變檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考評機(jī)制，對駐監(jiān)所檢察部門的考核應(yīng)當(dāng)實(shí)行獨(dú)立的評價標(biāo)準(zhǔn)。其二，轉(zhuǎn)變職能重心，由被動監(jiān)督走向主動監(jiān)督。駐監(jiān)所檢察部門改變唯書面監(jiān)督的工作現(xiàn)狀，深化巡回監(jiān)督機(jī)制；對監(jiān)所中出現(xiàn)的重大侵權(quán)違法行為，如刑訊逼供、超期羈押、重大案件的申訴等，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督。其三，監(jiān)督效果機(jī)制化。加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，建立整體的監(jiān)督效果評測機(jī)制，對于不予執(zhí)行或執(zhí)行不力的行為如何處理應(yīng)當(dāng)有專門規(guī)定。