行政檢察參與優(yōu)化營商環(huán)境的路徑

梁茂泉　黃棋雙

摘 要：行政檢察是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，各項(xiàng)職能的履行與法治營商環(huán)境建設(shè)緊密相關(guān)。對行政協(xié)議糾紛中行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行使行政優(yōu)益權(quán)、履職過程中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為、社會(huì)治理漏洞等影響區(qū)域法治營商環(huán)境建設(shè)的問題，行政檢察應(yīng)發(fā)揮 “一手托兩家”作用，充分履職。通過加強(qiáng)行政訴訟和行政執(zhí)法監(jiān)督、推動(dòng)化解行政爭議和訴源治理等方式，助力法治政府建設(shè)，優(yōu)化法治化營商環(huán)境，為維護(hù)市場主體合法權(quán)益保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：行政檢察 營商環(huán)境 訴訟監(jiān)督 社會(huì)治理

一、行政檢察在優(yōu)化營商環(huán)境中日益重要

行政檢察是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，其各項(xiàng)職能與法治營商環(huán)境建設(shè)緊密相關(guān)。全國檢察機(jī)關(guān)在開展護(hù)航法治化營商環(huán)境行政檢察專項(xiàng)活動(dòng)中，僅2023年上半年就辦理了涉市場主體行政檢察監(jiān)督案件近1萬件。［1］從最高檢發(fā)布的行政檢察參與優(yōu)化營商環(huán)境有關(guān)典型案例來看，有的聚焦保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益，通過辦理涉市場主體權(quán)益行政訴訟監(jiān)督案件，依法平等保障各類市場主體合法權(quán)益，助力營造法治化營商環(huán)境，如最高檢發(fā)布的第十三批行政檢察與民同行系列典型案例中，吉林省四平市人民檢察院辦理的某公司訴吉林省某縣環(huán)保局、某縣人民政府行政處罰及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用抗訴手段，保障了涉案企業(yè)合法權(quán)益，護(hù)航了企業(yè)健康發(fā)展。有的將行政訴訟法律監(jiān)督職能同化解行政爭議糾紛、社會(huì)治理融合，解決了許多市場監(jiān)管中難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)問題，有效緩解了優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境建設(shè)與法治建設(shè)不平衡不充分之間的矛盾，滿足了市場主體對公平、公正、創(chuàng)新、高效營商環(huán)境的需求，如最高檢發(fā)布的第六批行政檢察與民同行系列典型案例中［2］，檢察機(jī)關(guān)針對企業(yè)惡意注銷、刷單炒信、利用快遞物流實(shí)施違法犯罪活動(dòng)等行業(yè)監(jiān)管中暴露的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，助推從源頭上堵塞監(jiān)管漏洞，優(yōu)化公平競爭的營商環(huán)境。還有的則將行政檢察職能融入優(yōu)化營商環(huán)境大格局中，主動(dòng)當(dāng)好黨委政府法治參謀，針對影響營商環(huán)境重點(diǎn)熱點(diǎn)法律問題，會(huì)同有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)研，共同會(huì)商落實(shí)舉措，有效促進(jìn)了優(yōu)化營商環(huán)境政策和法律精神落地見效，如最高檢發(fā)布的第六批行政檢察與民同行系列典型案例中，浙江省某市人民檢察院在督促某市工程建設(shè)行政主管部門依法履職過程中，與相關(guān)部門充分溝通協(xié)商，會(huì)簽了《關(guān)于建立司法與行政執(zhí)法銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制協(xié)同治理建設(shè)工程施工發(fā)包承包違法行為的意見》，從源頭上有效預(yù)防了違法行為發(fā)生，提升了溯源治理效能，有力的促進(jìn)了該市建筑行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域中涉營商環(huán)境的影響因素

（一）行政協(xié)議履行的不確定性

行政協(xié)議具有行政行為的強(qiáng)制性，也有民事行為的協(xié)商性，在履行過程中，行政主體仍具有優(yōu)越于行政相對人的地位，不僅可以對其履行行為進(jìn)行監(jiān)督，還可以對其違反行政協(xié)議進(jìn)行行政制裁或向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，或因公共利益需要單方行使變更、解除權(quán)。從公共服務(wù)或?qū)崿F(xiàn)行政管理目標(biāo)考慮，行政協(xié)議無疑要求行政性處于主導(dǎo)地位，契約性處于從屬地位，賦予政府行政優(yōu)益權(quán)確屬必要。

但行政優(yōu)益權(quán)是政府對另一方當(dāng)事人享有的特權(quán)，其存在增加了市場主體與政府訂立合同的風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)在：一是政府不當(dāng)行使單方變更、解除權(quán)。在履約過程中，一些地方政府部門濫用行政權(quán)力，不遵循法定程序，任意突破法律規(guī)定范圍，強(qiáng)行變更或者解除行政協(xié)議，甚至單方作出行政強(qiáng)制措施、進(jìn)行行政處罰等，導(dǎo)致市場主體的合法權(quán)益受損。二是政府虛擬“創(chuàng)設(shè)”公共利益。公共利益標(biāo)準(zhǔn)較模糊，外延較寬泛，部分地方政府部門為了行使行政協(xié)議單方變更、解除權(quán)，實(shí)現(xiàn)特殊的目的，人為“創(chuàng)設(shè)”公共利益，頻繁簽訂、變更或解除行政協(xié)議，轉(zhuǎn)嫁政府決策風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致行政協(xié)議關(guān)系處于不穩(wěn)定狀態(tài)，降低了市場主體對簽訂行政協(xié)議的可預(yù)期性。

在司法領(lǐng)域，法律規(guī)范雖然設(shè)立了行政優(yōu)益權(quán)的基本規(guī)則，但對于行使條件、行使程序、法律后果、補(bǔ)償或賠償范圍等還缺乏細(xì)致周延的規(guī)定，沒有形成行政優(yōu)益權(quán)糾紛處理的完整操作體系，存在較多可議空間。［3］司法實(shí)踐中存在對單方變更解除權(quán)行使確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)模糊、對行使程序?qū)彶椴蛔恪⑿惺购蠊a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂、判決不一致等情形，給檢察機(jī)關(guān)留下了較大的監(jiān)督空間。

（二）行政機(jī)關(guān)行政行為違法或不作為

行政檢察監(jiān)督范圍具有法定性、有限性特點(diǎn)，在優(yōu)化營商環(huán)境背景下，檢察機(jī)關(guān)通過監(jiān)督審判權(quán)“穿透”至對行政行為主體的監(jiān)督。在這過程中發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法仍存與優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境要求不匹配的地方，表現(xiàn)在：（1）行政違法方面，違法情形存在于行政機(jī)關(guān)作出行政行為的各個(gè)方面，面廣點(diǎn)多，涉及治安管理、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、營商環(huán)境、自然資源和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，涉營商領(lǐng)域違法情形也呈現(xiàn)出多發(fā)易發(fā)態(tài)勢，具體違法情形多樣，違法行使職權(quán)類型包括行政越權(quán)、事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、法律適用錯(cuò)誤、程序違法、明顯不合理等情形。（2）行政不作為方面，表現(xiàn)為不履行法定職責(zé)、遲延履行法定職責(zé)、未認(rèn)真全面履行法定職責(zé)等情形，導(dǎo)致行政職能缺位，使得本應(yīng)該監(jiān)管和服務(wù)好的領(lǐng)域出現(xiàn)了“空白地帶”。其成因既有部分行政問題處理難度大、矛盾集中的因素，也有相關(guān)行政機(jī)關(guān)人力不足、方法不多、管理難以顧及等因素，在營商環(huán)境領(lǐng)域突出表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)面對市場主體的急難愁盼，害怕承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任而選擇不作為或消極作為。（3）行政監(jiān)管漏洞。行政執(zhí)法中執(zhí)法主體多、執(zhí)法權(quán)限交叉重疊，行政部門因信息壁壘、協(xié)調(diào)不暢等原因，出現(xiàn)了監(jiān)管“真空地帶”“模糊地帶”，導(dǎo)致監(jiān)管漏洞等問題出現(xiàn)，影響了營商環(huán)境。

（三）行政爭議化解的司法渠道不暢通

1.從一審行政案件結(jié)案情況看，全國司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)表明行政案件不予受理和駁回起訴兩類案件占結(jié)案數(shù)27.97%，超過了四分之一，其中最高年份2018年達(dá)到31.13%，最低年份2022年也近四分之一，達(dá)到24.09%（見表１）。由此可見，相當(dāng)一部分行政訴訟案件是以駁回起訴，不予受理等方式結(jié)案，這些案件不能進(jìn)入實(shí)體審查，司法定分止?fàn)幍墓δ芪茨軐?shí)現(xiàn)，官民矛盾依然存在。

2.從兩類案件結(jié)案理由來看，不予受理和駁回起訴理由集中在“超過法定起訴期限”“起訴事項(xiàng)不屬于行政訴訟受案范圍”“被訴行政行為與起訴人不具有法律上的利害關(guān)系”等原因上，這意味著案件的處理沒有觸及起訴人所期待解決的實(shí)體問題，背后的實(shí)質(zhì)性行政爭議未得到處理。這其中固然存在確實(shí)不符合立案條件，法院處理并無不當(dāng)情形，但也有不予受理、駁回起訴明顯不當(dāng)造成“程序空轉(zhuǎn)”情形，導(dǎo)致市場主體權(quán)益無法及時(shí)得到司法保護(hù)，影響區(qū)域營商環(huán)境。

3.從申請監(jiān)督案件來看，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)的行政申訴案件，法院裁定不予受理和駁回起訴案件占比超過一半［4］，這些案件反復(fù)糾纏于是否符合起訴和立案條件的爭執(zhí)，經(jīng)過一審、二審、再審仍未進(jìn)入實(shí)體審理程序，當(dāng)事人即使最后通過檢察監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了權(quán)益，也是付出大量的時(shí)間和金錢成本，如最高檢發(fā)布的2020年十大行政檢察典型案例中，王某鳳等45人與北京市某區(qū)某鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除和行政賠償檢察監(jiān)督系列案、張某與黑龍江省某市人民政府行政復(fù)議調(diào)解檢察監(jiān)督案均屬于嚴(yán)重“程序空轉(zhuǎn)”情形。

三、行政檢察優(yōu)化法治營商環(huán)境的方式

（一）在行政協(xié)議訴訟中強(qiáng)化監(jiān)督職能

1.要樹立保障訴權(quán)的價(jià)值導(dǎo)向。行政訴訟立案登記制的價(jià)值在于保障行政相對人的訴權(quán)。行政訴訟法第25條、第49條規(guī)定對起訴條件的判斷存在主觀性和裁量空間，如行政協(xié)議給締約相對人之外公民或社會(huì)組織的權(quán)利帶來影響，這些人與行政協(xié)議“利害關(guān)系”的判斷，直接影響其起訴資格。“利害關(guān)系”的表述看似簡單，但應(yīng)用在具體案例判斷上爭議很大，在立案登記時(shí)，不可避免需要對“利害關(guān)系”進(jìn)行主觀理解并加以適用，這就可能帶來利用“利害關(guān)系”終結(jié)司法程序的風(fēng)險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)立案環(huán)節(jié)監(jiān)督，保障市場主體的訴權(quán)。

2.要樹立多維審查的監(jiān)督理念。傳統(tǒng)的行政訴訟是以審查行政行為合法性為基礎(chǔ)建立起來的，對應(yīng)的行政訴訟監(jiān)督圍繞審判權(quán)對行政行為審查過程展開，包括起訴期限、起訴資格、有限調(diào)解、被告舉證、合法性標(biāo)準(zhǔn)、判決方式等。但行政協(xié)議訴訟的廣泛存在，對以行政行為合法性審查為主線的審判理念和監(jiān)督理念帶來了改變。行政協(xié)議具有行政性與合意性，單純的合法性審查忽略了行政協(xié)議合約性、合理性，在行政訴訟監(jiān)督中需要糾正審判人員單純用合法性標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)行政協(xié)議。

3.要妥善處理公私利益的沖突。司法實(shí)踐中應(yīng)妥善處理行政優(yōu)益權(quán)行使中公私利益沖突，行政檢察監(jiān)督中可從兩個(gè)方面評價(jià)對行政優(yōu)益權(quán)處理是否得當(dāng)：一是從行政優(yōu)益權(quán)行使規(guī)則方面，審判權(quán)對基于情勢變化下公共利益的考量是否正當(dāng)，是否對其行使程序進(jìn)行全面評價(jià)，如有沒有履行協(xié)商和聽取意見的前置程序，是否遵循了比例原則，有沒有超必要范圍變更協(xié)議等。二是從行政優(yōu)益權(quán)行使法律后果方面，行使行政優(yōu)益權(quán)應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。目前，補(bǔ)償金額參照行政賠償制度，按照直接損失計(jì)算。行政檢察監(jiān)督要結(jié)合訴訟請求，評價(jià)補(bǔ)償金額是否覆蓋實(shí)際損失，避免補(bǔ)償金額過低，導(dǎo)致政府維護(hù)公共利益責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁。除此之外，對行使行政優(yōu)益權(quán)存在程序瑕疵的，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

（二）在對行政行為的監(jiān)督中維護(hù)市場主體權(quán)益

行政違法行為監(jiān)督工作比較特殊，涉及檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)與行政機(jī)關(guān)行政自主權(quán)、行政管理對象的合法權(quán)益之間的諸多矛盾，在當(dāng)前國家立法尚不充分狀態(tài)下，需審慎、穩(wěn)妥開展，在達(dá)成普遍共識領(lǐng)域內(nèi)監(jiān)督。首先，對過期之訴中行政行為的監(jiān)督。當(dāng)事人提起的行政訴訟因?yàn)槌^起訴期限，可能被法院阻止在審理的“大門”外，導(dǎo)致實(shí)體爭議未得到處理。這類案件法院處理并無不當(dāng)，但被訴行政行為確實(shí)存在違法并損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，只是因?yàn)樵V訟“門檻”限制無法獲得法律的救濟(jì)，檢察機(jī)關(guān)居于法律監(jiān)督地位介入有其必要性，這也不會(huì)與現(xiàn)有行政行為監(jiān)督體系相沖突。其次，對遺落之訴中行政行為的監(jiān)督。當(dāng)事人在行政非訴執(zhí)行階段提出其合法訴求遭受侵害，但該實(shí)體權(quán)利沒有經(jīng)過行政復(fù)議，也沒有經(jīng)過訴訟，檢察機(jī)關(guān)居于對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的職能，在監(jiān)督法院執(zhí)行活動(dòng)的同時(shí)穿透到行政行為的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)益的救濟(jì)。最后，在地方立法授權(quán)范圍內(nèi)監(jiān)督。除上述在全國層面開展的行政違法行為監(jiān)督，部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在地方性法規(guī)賦權(quán)下開展對涉營商環(huán)境的行政行為監(jiān)督，如福建省人大常委會(huì)通過制定地方性法規(guī)賦予檢察機(jī)關(guān)開展涉營商環(huán)境領(lǐng)域行政違法行為檢察監(jiān)督，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)，損害市場主體合法權(quán)益的，可以依法督促其糾正。

（三）在行政爭議實(shí)質(zhì)性化解中促進(jìn)政企相互信賴

行政檢察首先以監(jiān)督權(quán)力的面相出現(xiàn)并圍繞行政訴訟監(jiān)督展開，但是從行政訴訟法的立法精神來講，化解行政爭議也應(yīng)當(dāng)是行政檢察應(yīng)有任務(wù)，化解行政爭議寄寓于權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保護(hù)之中，是兩個(gè)目標(biāo)的結(jié)合點(diǎn)和落腳點(diǎn)，行政檢察理應(yīng)作為化解行政爭議的一條出口，在定分止?fàn)帯⒐?jié)約司法資源、提高司法公信力上發(fā)揮重要的作用。［5］涉營商方面的爭議，往往利益沖突激烈，需突出強(qiáng)調(diào)方式的綜合運(yùn)用，可以將其分為三類：一是采用個(gè)案辦理方式，即采用法定的監(jiān)督方式，包括抗訴、再審檢察建議、糾正違法或社會(huì)治理檢察建議，這是檢察機(jī)關(guān)針對具體個(gè)案中涉及的法律關(guān)系及行為性質(zhì)在審查判斷后，對外作出的處理意見，這種針對個(gè)案的監(jiān)督方式雖沒有實(shí)體處理權(quán)，但具有引發(fā)有關(guān)部門啟動(dòng)程序的法律效力。二是靈活采用檢察工作方式，如公開聽證、宣告送達(dá)等。這些實(shí)質(zhì)性化解中運(yùn)用的工作方式，使檢察工作更具有公開性和透明性，有利于強(qiáng)化釋法說理的效果，具有獨(dú)立的程序價(jià)值，在檢察機(jī)關(guān)開展的實(shí)質(zhì)性化解中被廣泛運(yùn)用。三是通過無法定條件或程序的化解活動(dòng)，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性，邀請社會(huì)多方力量參與，部門之間聯(lián)動(dòng)配合，為當(dāng)事人解難題、化心結(jié)。如檢察和解、釋法說理、司法救助或者促進(jìn)行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)社會(huì)救助，此類方式具有開放性和兼容性，操作空間較大，需要檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用，多方協(xié)作配合。［6］

（四）在參與社會(huì)治理中助力營造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境

1.用“我管”促進(jìn)齊商共管，凝聚多方力量。行政檢察基于與“行政”的緊密關(guān)系，在監(jiān)督過程中，能近距離的接觸到行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)事務(wù)，因而有了發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理方面存在漏洞和風(fēng)險(xiǎn)問題的便利，促進(jìn)依法行政是行政檢察督職能的直接要求，而更為深層次的社會(huì)治理方面“共性”問題，如協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)亦然也是其職能所指。行政檢察以“我管”態(tài)度，通過柔性監(jiān)督方式履行職能，營造職能部門齊商共管的氛圍，為溯源治理凝聚各方力量。

2.通過打通司法與行政數(shù)據(jù)壁壘，發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞。當(dāng)前行政與司法之間存在數(shù)據(jù)壁壘，出現(xiàn)了部門之間相互銜接不暢通、協(xié)同不及時(shí)、責(zé)任落實(shí)不到位情形，行政檢察通過對接檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、行政執(zhí)法數(shù)據(jù)、審判機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)，建立大數(shù)據(jù)平臺，形成數(shù)據(jù)池，對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研判、鎖定因?yàn)閿?shù)據(jù)鴻溝造成的監(jiān)管盲區(qū)。

3.通過發(fā)出類案檢察建議的方式，堵塞監(jiān)管漏洞。運(yùn)用整體觀、系統(tǒng)觀，打破就案辦案的慣性思維，通過個(gè)案這樣一個(gè)“小切口”，以小見大，以點(diǎn)帶面，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)一段時(shí)間、特定領(lǐng)域存在的普遍性問題，積極主動(dòng)地尋求有效的方法，以案促治，發(fā)出類案檢察建議，實(shí)現(xiàn)從個(gè)案辦理到類案治理，從“辦理一案”到“治理一片”的效果。