超過起訴期限案件行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解探究

王靜 王煥

摘 要：司法實(shí)踐中行政行為確有違法，但因當(dāng)事人提起行政訴訟超過起訴期限，無法獲得司法實(shí)質(zhì)審查。基于中國(guó)特色社會(huì)主義法治有錯(cuò)必糾的原則與實(shí)質(zhì)正義的追求，此類案件中行政機(jī)關(guān)具有自我糾錯(cuò)義務(wù)、審判機(jī)關(guān)保持適度被動(dòng)性、檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)促進(jìn)爭(zhēng)議化解，三者協(xié)同，在踐行以人民為中心、有限度的有錯(cuò)必糾等原則的基礎(chǔ)上，構(gòu)建超過起訴期限案件行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解制度。

關(guān)鍵詞：行政爭(zhēng)議 實(shí)質(zhì)性化解 起訴期限 行政檢察

一、問題的提出

最高檢發(fā)布的第三十批指導(dǎo)性案例姚某訴福建省某縣民政局撤銷婚姻行政登記檢察監(jiān)督案（檢例第121號(hào)），反映了超過起訴期限案件行政爭(zhēng)議化解難題。對(duì)此類案件，存在兩類觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為如允許對(duì)超過起訴期限的案件進(jìn)行行政處理或者司法審查，會(huì)挑戰(zhàn)行政行為確定力理論、權(quán)利限度理論以及背后的信賴?yán)姹Ｗo(hù)和法律關(guān)系的穩(wěn)定性。起訴期限屆滿以后如果相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議或者起訴，則不予以受理；如果被受理，那是一個(gè)錯(cuò)案。［1］另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為對(duì)于超過起訴期限但確實(shí)違法的行政行為，可能由于公定力而暫且被推定為合法，并由于不可爭(zhēng)力而被最終確定為有效，但該行政行為的違法性并不會(huì)因此而消解。限制權(quán)利的目的在于保障權(quán)利，那為維護(hù)行政行為的形式確定力而一概否定對(duì)公民天然權(quán)利的公法救濟(jì)，則違背了起訴期限的制度功能。［2］

筆者認(rèn)為前種觀點(diǎn)過于關(guān)注行政行為的公定力與執(zhí)行力，忽視了權(quán)力監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。后種觀點(diǎn)隨著行政檢察職能的充分發(fā)揮，在監(jiān)督權(quán)力、救濟(jì)權(quán)利、促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解中發(fā)揮了巨大作用，能動(dòng)回應(yīng)了人民群眾對(duì)法治工作的新要求。但是關(guān)于行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)如何定位、協(xié)作和制度化推進(jìn)此類案件行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的研究，還不能為實(shí)踐提供充足的理論供給。我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，司法最終原則雖然在法學(xué)領(lǐng)域成立，但“有錯(cuò)必糾”的原則是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的更高追求。審判機(jī)關(guān)的中立性要求人民法院保持適度被動(dòng)性；檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)秉持監(jiān)督者角色，能動(dòng)促使行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解超過起訴期限的爭(zhēng)議。

二、超過起訴期限案件行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解中行政權(quán)與審判權(quán)定位

行政爭(zhēng)議源起于行政執(zhí)法活動(dòng)，部分行政爭(zhēng)議會(huì)流向?qū)徟袡C(jī)關(guān)。所以因超過起訴期限被限于訴訟門檻外的行政爭(zhēng)議化解，應(yīng)首先關(guān)注行政權(quán)、審判權(quán)的定位。

（一）行政機(jī)關(guān)負(fù)有自我糾錯(cuò)義務(wù)

當(dāng)作出的行政行為確有違法時(shí)，行政機(jī)關(guān)依法糾正符合合法行政原則，亦不受生效裁判羈束。

1.合法行政原則的適用應(yīng)當(dāng)符合法的精神與目的。檢例第121號(hào)案件中行政機(jī)關(guān)認(rèn)為并無明文規(guī)定“冒名結(jié)婚”可撤銷，從而拒絕受理撤銷婚姻登記申請(qǐng)，這是對(duì)合法行政的誤解。合法行政原則并不僅要求行政行為要符合法律明文規(guī)定，還應(yīng)符合法的精神。本案中，冒名女子與被冒名的莫某均與姚某沒有締結(jié)婚姻的意思表示，案涉婚姻登記顯然沒有事實(shí)依據(jù)，具有嚴(yán)重的法律缺陷，屬于重大且明顯違法。該登記行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生行政法意義的影響，行政機(jī)關(guān)基于先前的行為產(chǎn)生了后續(xù)的糾錯(cuò)義務(wù)。

2.行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)不存在生效裁判羈束的問題。人民法院以超過起訴期限裁定不予受理或者駁回起訴的案件，并未對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行司法判斷。且最高法在相關(guān)裁判觀點(diǎn)中亦認(rèn)為超過起訴期限不能進(jìn)入訴訟程序，但可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)自行撤銷或廢止。［3］

3.行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)義務(wù)亦是符合法律實(shí)體正義追求與立法規(guī)定的。因行政法沒有統(tǒng)一法典，關(guān)于賦予行政糾錯(cuò)的相關(guān)規(guī)定散見于法律法規(guī)與司法解釋中。如《中華人民共和國(guó)行政許可法》第69條，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第75條，尤其是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第62條規(guī)定，被告改變行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，人民法院經(jīng)審查后可裁定準(zhǔn)許。

（二）審判機(jī)關(guān)的被動(dòng)性

“解決行政爭(zhēng)議”是2014年修改后的行政訴訟法新增加的一項(xiàng)立法目的。近年來，行政訴訟在解決行政爭(zhēng)議中仍存在程序空轉(zhuǎn)的問題。筆者認(rèn)為，超過起訴期限的行政爭(zhēng)議案件中，審判機(jī)關(guān)應(yīng)保持適度被動(dòng)性。

1.審判公正的首要前提是審判者必須理性中立。理性中立必然要求審判者身處局外。原因就在于角色與利益參與其中，必然影響審判者做出客觀公正的判斷，以及這種判斷對(duì)外產(chǎn)生的公信力。為此審判權(quán)的運(yùn)行是被動(dòng)應(yīng)答，即被動(dòng)性地依當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)和進(jìn)行司法裁判。［4］

2.司法審判不是萬能的，把過多的責(zé)任加之于能力與精力有限的審判機(jī)關(guān)并不會(huì)有利于爭(zhēng)議解決。為了維護(hù)行政行為與司法審判的公信力，行政訴訟的審理對(duì)象與范圍必須有所限制。因此行政訴訟即使采取的是立案登記制，也不等于所有的行政爭(zhēng)議都可以進(jìn)入行政訴訟審查程序。將原告限于與行政行為有利害關(guān)系的主體及相應(yīng)的受案范圍的規(guī)定正是上述觀點(diǎn)的印證。

3.在人民法院向行政行為相對(duì)人與相關(guān)人關(guān)上權(quán)利救濟(jì)的行政訴訟大門時(shí)，尚有行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)與檢察監(jiān)督的彌補(bǔ)機(jī)制，故相關(guān)權(quán)益不會(huì)無法救濟(jì)。上述案件中，檢察機(jī)關(guān)在肯定人民法院生效裁判的同時(shí)，通過檢察建議促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)并最終實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益救濟(jì)。

三、超過起訴期限案件行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解中檢察機(jī)關(guān)角色

檢察機(jī)關(guān)在超過起訴期限案件行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解中的角色承擔(dān)問題需明晰目標(biāo)追求與監(jiān)督坐標(biāo)，同時(shí)處理好與關(guān)聯(lián)職能的關(guān)系。

（一）檢察機(jī)關(guān)的角色定位

檢察機(jī)關(guān)在解決行政爭(zhēng)議中的角色定位是“監(jiān)督糾正者”“和解促成者”“適法統(tǒng)一者”。［5］行政爭(zhēng)議發(fā)端于行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法與處理中，尤其在法院對(duì)超過起訴期限的行政爭(zhēng)議關(guān)上行政訴訟大門的情況下，行政爭(zhēng)議的解決一線應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)。檢察權(quán)作為監(jiān)督權(quán)具有后置性，即在一線主體行權(quán)失當(dāng)與自我糾錯(cuò)機(jī)制失效時(shí)，才監(jiān)督推動(dòng)一線主體正當(dāng)、合法啟動(dòng)糾錯(cuò)機(jī)制。通過提出檢察建議、促成和解，推進(jìn)爭(zhēng)議化解與法律統(tǒng)一正確適用。

（二）檢察監(jiān)督與關(guān)聯(lián)職能

檢察權(quán)參與超過起訴期限案件行政爭(zhēng)議化解，要處理好行政檢察與行政公益訴訟、監(jiān)察監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系。

1.行政檢察監(jiān)督與行政公益訴訟：前者對(duì)行政行為的審查領(lǐng)域不特定，旨在通過推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，彌補(bǔ)審判權(quán)被動(dòng)性缺陷，最終實(shí)現(xiàn)化解爭(zhēng)議、監(jiān)督權(quán)力、救濟(jì)權(quán)利；而行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)在特定領(lǐng)域履職行為進(jìn)行監(jiān)督，旨在通過督促依法履職，維護(hù)公共利益。

2.行政檢察與監(jiān)察監(jiān)督：行政檢察是對(duì)審判機(jī)關(guān)司法活動(dòng)與行政機(jī)關(guān)行政行為的法律監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)主要對(duì)公職人員履職中是否存在職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，側(cè)重對(duì)公職人員個(gè)體的“人”的監(jiān)督。［6］

3.行政檢察與行政復(fù)議、行政訴訟：行政復(fù)議是行政法上的行政救濟(jì)，本質(zhì)上是行政行為；行政訴訟是司法救濟(jì)，屬司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查機(jī)制；行政檢察既監(jiān)督審判權(quán)，又監(jiān)督行政權(quán)。

四、超過起訴期限案件行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察監(jiān)督制度構(gòu)建

對(duì)于超過起訴期限，但行政行為確有違法的行政案件，亟待從法律上構(gòu)建行政爭(zhēng)議化解制度以避免程序空轉(zhuǎn)，并解決行政爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持為大局服務(wù)，為人民司法的原則，著力構(gòu)建“審判被動(dòng) 檢察助推 行政作為”框架，并尊重當(dāng)事人選擇權(quán)。

（一）明確制度原則

原則是制度的靈魂載體，是首要解決的問題。

1.以人民為中心原則。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》是行政檢察監(jiān)督的基本規(guī)則，最高檢把本原則作為修訂監(jiān)督規(guī)則工作的四項(xiàng)基本原則之首。［7］只有將之融入超過起訴期限檢察監(jiān)督中才能實(shí)現(xiàn)此類案件爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。

2.有限度的有錯(cuò)必糾原則。形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義轉(zhuǎn)型具有客觀必然性。［8］一旦行政機(jī)關(guān)作出的行政決定被認(rèn)定有“錯(cuò)誤”，那么該行政決定必須被糾正。這一思想被概括為“有錯(cuò)必糾”原則。但只問結(jié)果，不計(jì)手段，并不具有普適性。［9］因此，對(duì)違法行政行為的糾正是有限度的，應(yīng)受到信賴?yán)姹Ｗo(hù)等原則的限制。

3.事后監(jiān)督原則。行政訴訟中，國(guó)家權(quán)力的干預(yù)應(yīng)該慎重。［10］行政檢察監(jiān)督權(quán)須堅(jiān)持克己原則，意即堅(jiān)守謙抑性，尊重人民法院審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)運(yùn)行規(guī)律、行政權(quán)力運(yùn)行權(quán)威性以及國(guó)家監(jiān)督體系職能分工，尤其是行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)。

4.能動(dòng)監(jiān)督原則。基于全面審查原則與行政檢察“一手托兩家”的特點(diǎn)，行政檢察在推進(jìn)超過起訴期限案件爭(zhēng)議化解中需要更加主動(dòng)地履行職責(zé)。能動(dòng)監(jiān)督主要體現(xiàn)在監(jiān)督程序的啟動(dòng)上、監(jiān)督工作方法的選擇上、監(jiān)督的深度與廣度上，尤其在維護(hù)公共利益方面需要更加主動(dòng)地開展工作，包括依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序、加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用等。

5.訴源治理與溯源治理原則。超過起訴期限案件行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解中，檢察官的思維不局限于案件怎樣依法辦理，而是透過案件看背后，著重于為權(quán)力運(yùn)行者提供第三方視角，從訴訟上、源頭上、制度上找到“緣何產(chǎn)生”“如何解決”“怎樣預(yù)防”。這是多元化促進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

（二）公權(quán)力角色分工

1.審判被動(dòng)并非完全不作為，審判機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)超過起訴期限但行政行為可能存在違法、當(dāng)事人訴求合法合理的案件線索應(yīng)即時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)，同時(shí)告知當(dāng)事人，向當(dāng)事人做好釋明工作。這樣，既不破壞行政訴訟受案范圍與審判被動(dòng)原則，又激活行政檢察監(jiān)督程序，更高效促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，避免當(dāng)事人徒增訴累。

2.檢察助推上，其一，檢察業(yè)務(wù)之間應(yīng)將對(duì)行政履職監(jiān)督案件歸口行政檢察部門集中辦理，實(shí)現(xiàn)集中化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督；關(guān)于檢察監(jiān)督層級(jí)設(shè)置問題，宜將辦案任務(wù)下沉，充分發(fā)揮基層檢察地緣優(yōu)勢(shì)與辦案主力軍作用。其二，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件的受理渠道應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督、案外人控告與檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)；檢察機(jī)關(guān)收到審判機(jī)關(guān)等移送的案件線索后，應(yīng)在期限內(nèi)啟動(dòng)檢察程序，并將辦理結(jié)果書面回復(fù)線索移送主體。其三，檢察監(jiān)督應(yīng)在尊重行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律基礎(chǔ)上，通過調(diào)查核實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定、法律適用與案件處理符合法理情理，通過檢察建議等方式為行政爭(zhēng)議化解提供檢察方案。

3.行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議負(fù)有及時(shí)核實(shí)、作為、反饋的義務(wù)，并應(yīng)做好責(zé)任追究與溯源治理工作，切實(shí)在法律的框架內(nèi)將爭(zhēng)議從源頭化解；同時(shí)立法中應(yīng)當(dāng)對(duì)超過起訴期限類案件中行政糾錯(cuò)主體、情形、限制與程序予以明確。如有權(quán)進(jìn)行糾錯(cuò)的主體應(yīng)當(dāng)包括作出行政行為的行政機(jī)關(guān)與其上級(jí)行政機(jī)關(guān)、被越權(quán)行政主體等。對(duì)糾錯(cuò)情形宜以正面列舉加兜底，以及反面限制的方式規(guī)定。正面列舉情形可參照行政訴訟法關(guān)于無效與可撤銷的規(guī)定。反面限制指即使行政行為有誤，因信賴?yán)姹Ｗo(hù)與公共利益維護(hù)的考量，行政機(jī)關(guān)亦不得糾正。糾錯(cuò)程序應(yīng)當(dāng)包含回避、程序啟動(dòng)與程序期限等問題。回避體現(xiàn)在原參與案件調(diào)查、處理的以及與案件有利害關(guān)系的執(zhí)法人員應(yīng)基于主動(dòng)或被動(dòng)申請(qǐng)不得參與糾錯(cuò)程序。

4.關(guān)于救濟(jì)途徑選擇以及行政糾錯(cuò)、檢察監(jiān)督是否存在時(shí)限的問題。從最大程度保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的角度，不宜限制相應(yīng)前置程序，應(yīng)尊重當(dāng)事人的救濟(jì)途徑選擇權(quán)，并做好相關(guān)機(jī)關(guān)部門之間信息共享與聯(lián)絡(luò)溝通等工作，以實(shí)現(xiàn)共商共治、降低資源與精力損耗；超過起訴期限，當(dāng)事人喪失的僅是訴權(quán)。對(duì)于超過起訴期限，但是當(dāng)事人基本權(quán)利受到侵害、存在合法合理訴求的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)審查，以“穿透式監(jiān)督”查明事實(shí)、辨明是非，為保障公民的基本權(quán)利提供公法救濟(jì)。［11］

（三）監(jiān)督效果的保障

效果既指行政機(jī)關(guān)接收、核實(shí)、處理、回復(fù)檢察建議的義務(wù)，又包含行政機(jī)關(guān)拒不履行上述義務(wù)以及怠于糾正等情況下責(zé)任追究問題。

目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的監(jiān)督方式主要為檢察建議。檢察建議已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。［12］但檢察建議剛性不足的問題一直為理論界與實(shí)務(wù)界詬病。應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)時(shí)將監(jiān)督意見制發(fā)前的日常溝通、聽取意見、信息互享，到監(jiān)督意見提出后被監(jiān)督者的收悉、審查與回復(fù)采納等方面予以細(xì)化。同時(shí)明確監(jiān)督意見未被采納時(shí)檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)接力監(jiān)督、報(bào)告同級(jí)黨委、人大，通報(bào)、移送同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等內(nèi)容。

因超過起訴期限，確有違法的行政行為引起的行政爭(zhēng)議無法進(jìn)入司法審查程序，構(gòu)成不穩(wěn)定的社會(huì)因素。筆者分析了此類案件爭(zhēng)議化解中行政權(quán)、審判權(quán)與檢察權(quán)的定位，以及制度構(gòu)建中三者的角色分工等，希冀對(duì)超過起訴期限案件行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解理論研究與制度構(gòu)建有所裨益。