環境公益訴訟立案難及其紓解

葛迪 等

摘 要：自立案制改革實施以來，立案登記制度取得了顯著成效，但環境公益訴訟的立案難仍然困擾訴訟實踐，表現為社會組織提起的環境民事公益訴訟占比不高、環境公益訴訟總量占比較低、法院對環境公益訴訟并非起訴就受理仍需進行實質審查。其原因主要包括環境公益訴訟原告資格限制嚴格、缺乏對環境公益訴訟立案激勵以及部分地方勢力因素的干擾。可以通過對環境公益訴訟立案標準的改造、擴寬環境公益訴訟原告主體范圍、合理設置立案標準、構建起訴激勵機制并加強公眾環境資源保護的法治意識，從而探尋環境公益訴訟立案難的紓解進路。

關鍵詞：環境公益訴訟 立案 原告資格 紓解策略

建立環境公益訴訟制度，是生態文明體制改革的一項重要任務，圍繞這一制度建設，系列性法律文件相繼出臺，在生態環境破壞與污染日漸嚴峻的形勢下，環境公益訴訟對促進生態環境修復、提升環境治理效果等方面發揮了重要作用。自2014年開展公益訴訟試點以來，最高法多項司法解釋積極導向，環境公益訴訟的實施規則正在逐步完善，環境司法的實踐能力得到了持續提升。然而，審視立案實際，環境公益訴訟立案起訴制度仍然存在較大的改善空間，立案難仍然困擾環境公益訴訟實踐。

一、我國環境公益訴訟的立案現狀

（一）立案制改革效果顯著

2015年我國民事立案制度改革為立案登記制，在立案登記制度下，當事人只要按照要求提交訴狀并滿足規定的形式要件，法院就應當予以接收。立案改革的主要目的在于改變人民法院在民事案件立案階段對于案件的實質性審查，從而規避立案庭法官不合理地設置立案條件，影響當事人正當行使訴權，對于去職權化主義和改變司法機關的行政化傾向有著重要的作用。［1］通過減少法官對立案條件的干預，可以保障當事人的訴訟權利，提高司法公正性和效率。截至2022年6月，全國法院累計登記立案13837.17萬件，平均當場立案率95.7%，其中上海、天津、福建、重慶、云南等地當場立案率高達98%。［2］通過立案登記制度改革，人民群眾立案由難到易，自助立案、郵寄立案、現場立案、網上立案、熱線立案、巡回立案以及跨域立案等立體化創新立案模式更加豐富，總體來看，在立案登記制度改革的深入推進下，立案起訴的門檻得到了降低，長期困擾人民群眾的立案難問題得到了有效的緩解，立案登記制度改革效果非常顯著。

（二）環境公益訴訟立案難仍困擾訴訟實踐

立案登記制度對化解長期困擾人民群眾的立案難問題意義重大，但環境公益訴訟的立案難并未徹底解決。以最高法《中國環境資源審判》2017至2021年公告的數據為例，2017年至2021年全國環境公益訴訟案件數量持續增長，全國法院受理環境公益訴訟案件數量從2017年的1362件［3］增至2021年5917件［4］，5年間環境公益訴訟立案數量增幅為433%，案件數量增長顯著。但是，如果與同期的環境糾紛總立案數相比，所占比例依然很低，如2021年一審環境資源民事案件297492件［5］，而該年環境公益訴訟立案數僅為5909件，僅占總立案數的1.9%。截止2021年底，全國共設立環境資源專門審判機構和組織2149個［6］，與2021年環境公益訴訟立案總數5917件相比，平均到每一家審判機構僅為2.7起，平均受案量較低。

通過對2015年至2021年公益訴訟裁判文書以及最高法、最高檢發布相關的訴訟文件信息進行梳理和分析可以得出，民事公益訴訟、行政公益訴訟占比不高，環境刑事附帶民事公益訴訟案件數量占比達89%。［7］檢察機關憑借與法院工作銜接的便利和優勢，檢察公益訴訟立案基本順暢，但社會組織開展環境公益訴訟卻面臨立案難的困擾。我國環境糾紛化解的重任不能過度依賴司法審判資源，絕大多數的環境糾紛是通過環境保護行政機關等非司法機構予以解決，由此引發的現實是，社會組織提起的環境公益訴訟案件較人民法院受理其他類型案件而言數量微乎其微，在解決日益惡化的環境問題方面發揮作用十分有限，當下環境公益訴訟立案仍然不易。

二、環境公益訴訟立案難的實然困因

（一）環境公益訴訟適格原告資格限定嚴格

2013年民事訴訟法第55條將環境公益訴訟原告限定為“法律規定的機關和有關組織”，此表述在適用時較為模糊。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第58條對“有關組織”進行了細化，2015年最高法《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2至第5條，又對《環境保護法》第58條規定的社會組織做了更詳細的解釋。上述立法規定對何為“有關組織”進行了規范，但同時也對環境民事公益訴訟原告資格加以限制，此種列舉式的立法規定直接賦予了有限的法律規定的機關和社會組織環境公益訴訟的起訴權，卻將公民和大部分民間環保組織予以排除。然而，并不是符合上述條件即滿足原告資格的認定條件，法院在認定時需要對環保組織的宗旨和業務范圍、成立年限內容進行嚴格審查，如2017年中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴青海珠峰宏源商貿有限公司及青海省國土資源廳一案［8］，被青海省玉樹藏族自治州中級人民法院以不屬于人民法院環境民事公益訴訟受理范圍裁定不予受理，2020年綠發會向青海省高級人民法院提出上訴，要求撤銷該裁定書，又被青海省高級人民法院以提交的年檢報告只能證明其在提起訴訟前4年內“無違法記錄”，而認定缺少訴訟的啟動條件被裁定駁回。［9］從現實情況來看，法院對公益組織的原告資格限定嚴格，對是否符合法定條件存在模糊的，往往傾向于排除其原告資格。

（二）一審法院環境公益訴訟立案動力不足

人民法院在受理環境公益訴訟案件時往往缺乏足夠的動力。一是由于環境公益訴訟案件的特殊性和復雜性，往往需要受案法官具備一定的專業知識和技能，但一些法官因不具備這方面的能力或者經驗，對此類案件產生排斥情緒。考慮到環境案件具有較強的復合性，可以借鑒其他國家的思路，如澳大利亞的環境法院允許除法官外成立一個專門委員會，以調停人或中立評估員的身份參與案件審理并提供專業性建議［10］，可以結合我國人民陪審員制度基礎，將環保專家納入案件審理，從而提升公益性案件的立案動力和審理質量。二是因為環境公益訴訟案件往往需要耗費大量的時間和精力進行調查取證，需要付出一定的經濟成本，對于法院來說，這些成本也是一個不小的負擔，可能會影響其立案的動力。三是因立案登記制改革，受立案標準改變的影響，一審法院承擔了以往由信訪等部門負責的案件，由于基層人民法院自身的司法資源有限，一時難以適應立案登記制影響下訴訟激增的情況，法院從自身審理效率的角度考慮，立案庭法官唯有加強審查的強度，防治本院的訴訟案件激增，才能最大程度緩解結案的壓力，從而保證案件審理的質量。

（三）地方勢力干擾環境公益訴訟司法運行

環境公益訴訟的被告多為大型企業，往往對當地的稅收和經濟發展造成較大影響，其可能利用優勢地位對公益訴訟立案進行干擾，當地行政機關迫于企業在經濟上的優勢地位，可能會選擇對其污染和破壞行為置若罔聞，存在地方保護主義的現象比較普遍，部分環境公益訴訟立案受制于地方保護主義，導致法院對案件的審查和立案也相對謹慎。雖然我國憲法中早已明確規定，司法機關與行政機關是獨立的，但在實際工作中，司法工作受行政機關影響的情形卻是現實存在的。此外，由于環境公益訴訟的特殊性和復雜性，該類案件往往涉及眾多利益主體、需要協調的部門較多、證據收集難度較大，基層法院在受理此類案件時往往需要面臨一些額外的困難和挑戰。如在執行過程中，有些案件因被執行人無財產可供執行或找不到被執行人，申請執行人就采取不斷上訪、信訪的方式向有關部門施壓，有關部門為維穩考慮，不斷給法院施壓，法院迫于壓力，只好采取暫不立案或暫緩立案的方式來應對。

三、環境公益訴訟立案難的紓解進路

（一）擴寬環境公益訴訟原告資格范圍

環境公益訴訟原告主體范圍的限定會直接影響環境公益訴訟案件受理數量。在我國，環境公益訴訟中將公民主體直接排除，這一設置主要是基于防止濫訴的考量，然而，環境公益訴訟證據的整理與分析需要投入大量的時間、精力和成本，對技術水平和專業知識要求較高，公民濫訴現象出現的可能性很小，對濫訴的擔憂并不能成為排除社會公眾作為環境公益訴訟適格原告的充分理由。在英美法系國家中，美國較早確立公民可以提起環境民事公益訴訟，其規定普通民眾提起訴訟訴須提前60天通知有關行政機關，并告知被起訴人［11］，這值得借鑒。在大陸法系中，我國臺灣地區公民個人也具有提起環境公益訴訟的資格［12］，提起環境公益訴訟也成了公民保護生態環境的方式之一，是環境權行使的重要途徑。此外，對于社會組織來說，不僅要滿足成立年限、設區市級以上民政部門登記等顯性條件，還需應對“業務范圍不符”等隱性限制。可以參考德國的立法經驗，由環保行政機關進行審查［13］，擴寬社會組織起訴資格的審查渠道。隨著社會環保觀念的增強，環境公益訴訟原告資格的范圍也需要進行相應的調整，才能滿足環境公益訴訟增長的需求。

（二）合理設置環境公益訴訟立案標準

環境公益訴訟立案標準是整個訴訟程序開啟的必然要件，應當對其進行合理設置，并區分起訴條件和訴訟條件，明確審查起訴條件的范圍和形式。我國現行立案標準實際上同時了包含起訴條件和訴訟條件，由于現有法律對起訴條件規定較為模糊，立案庭工作人員難以精準把握形式性審查的限度，也會對訴訟要件與起訴條件之間存在混淆，如受案范圍、重復起訴、法定起訴期限等訴訟條件均要涉及實體的權利義務內容，應將其置于實體審理階段進行審查。［14］此外，也應當合理設置審查起訴條件的標準，由于當前法律和司法解釋主要對起訴條件進行了細化的規定，并未對如何審查起訴條件進行規定，而審查起訴條件的范圍和形式將直接影響公益訴訟立案結果，應當同樣對審查起訴條件設置更細致的標準，明確審查起訴條件的范圍和形式。

（三）構建環境公益訴訟起訴激勵機制

為增強人民法院和社會組織環境公益訴訟的立案動力，亟需探索構建環境公益訴訟起訴激勵機制，通過降低訴訟成本，減少其訴訟障礙，提高社會組織和司法機關對此類案件的認知度和積極性。

對于社會層面而言，國家財政可以在地方設立專門的環境公益訴訟基金并建立配套監督機制和保險制度，為環境公益訴訟提供經費支持，可以嘗試探索環境公益訴訟費用減免制度和法律援助制度，降低社會組織環境公益訴訟的經濟負擔，從而調動環境公益訴訟起訴主體的訴訟積極性。

對于人民法院而言，各級法院應當加強立案工作宣傳、建立科學考核機制、加強監督，促進法官環保理念的更新，同時，設置嚴格獎勵制度和責任追究機制，將環境公益訴訟的提起作為績效，予以考核并發放獎金。

對于檢察機關而言，除負有提起環境檢察公益訴訟的職責之外，還應積極承擔支持起訴工作，彌補環保組織在資金、技術方面的不足，“推動落實信息資源共享、案件線索移送、配合調查取證等工作機制”［15］，協調多元訴權主體之間的關系，提升符合法定條件的社會組織提起環境民事公益訴訟的積極性，協助社會組織的環境權益救濟活動，并促進社會組織環境權益救濟能力的增長。［16］

（四）加強公眾環境資源保護法治意識

環境公益訴訟的持久動力來源于廣泛的公眾參與，社會公眾參與環境公益訴訟既是對自身知情權、參與權的行使，更是對環境保護責任的承擔。

在我國，部分公民、企業環境資源保護法治意識有待加強［17］，公眾對于環境公益訴訟的認知度和參與度還相對較低。對于公民和企業而言，通常優先考慮自身的直接利益損失，對于因環境公益性損害而間接造成的的損害大多選擇默默承受，僅在因環境污染直接侵害其個人權益時，才會考慮選擇尋求司法救濟。因此，應當加強公眾環境公益訴訟的宣傳和教育，增強公眾環境資源保護的法治意識。同樣，可以嘗試建立公益訴訟的舉報激勵制度，以監督促進發展，推動社會參與，增強社會對環境問題的關注和監督，從而提高公眾對環境公益訴訟的認知度和參與度。