論檢察機關提起文化遺產公益訴訟的制度完善

欒明璐 劉先輝 張拓

摘 要：現有法律規定沒有明確將文化遺產保護列入公益訴訟范圍，但是檢察機關依據國家、省級人大的授權已經開展了司法實踐。文物、非物質文化遺產等均是文化遺產的下位概念，此類訴訟的準確法律定位應當是“文化遺產公益訴訟”，司法機關卻將文物、文化遺產并列為文物和文化遺產保護，存在定位偏差。檢察機關提起文化遺產公益訴訟的理論基礎為人權理論與公共產品理論，結合檢察機關在文化遺產保護公益訴訟司法實踐中面臨的線索發現難、取證效率不高等問題，應當從運用大數據技術提高辦案質效、實施集中管轄、提出特色訴訟請求、探索事后監督等角度進行完善。

關鍵詞：檢察公益訴訟 文化遺產保護 完善路徑 公共利益保護

黨的十八大以來，以習總書記為核心的黨中央高度重視文化遺產保護工作，全國有超過20個省級人大常委會把文物和文化遺產保護納入公益訴訟案件范圍。檢察機關深入學習貫徹習近平文化思想，以高質效履職服務保障文化強國建設。截至目前，各地檢察機關開展了公益訴訟相關工作，但司法實踐中的做法并不一致，需要立法予以完善。本文從該類訴訟的理論基礎出發，分析其法律定位，并提出檢察機關提起該類訴訟的完善路徑，以期為將來立法提供參考。

一、檢察機關提起文化遺產公益訴訟的理論基礎

（一）人權理論

人權是作為社會中的人必須具備的權利，其核心理論經過長期演變可以歸結為：人人生而平等；作為獨立存在的生命體每個人都應當享有政治、經濟、社會和文化等多方面的權利。［1］文化遺產自身是經濟、文化、歷史與藝術等多重價值的復合體，除去經濟價值之外的文化、歷史與藝術等價值因其無體性、不可控制性、不可分割性等特征，無法納入到法律關系的調整對象、進而上升為法律主體具體的權利義務。這也是文化遺產沒有得到有效保護的重要法律原因之一。隨著時代的發展，人們逐漸意識到文化遺產的文化、歷史與藝術等非利益能夠滿足人的精神需要，進而成為人權的重要組成部分。當文化遺產的文化、歷史與藝術等非經濟利益受到侵害時，由于權利主體的不特定性，國家立法機關授權檢察機關提起公益訴訟，促進文化遺產的文化、歷史與藝術等非經濟利益的實現。

（二）公共物品理論

公共物品理論是經濟學上的術語，與私人物品相對應。它是指每個人對某種產品的消費不會導致其他人對該產品消費的減少的物品，具有使用上的非排他性、非競爭性與效用上的不可分割性。對于公共物品，國家機關應當承擔主要的供給責任。［2］文化遺產的文化、歷史與藝術等非經濟利益屬于典型的公共產品：每個人都可以享受不同文化遺產的文化、歷史與藝術等非經濟利益帶來的精神享受，不能因本身享受而排除他人使用；且這種精神享受因人而異且不能分割。當這些非經濟利益受到損害時，作為產品的供給人——國家機關當然有權利提起訴訟，以維護文化遺產的文化、歷史與藝術等非經濟利益。

二、文化遺產公益訴訟的法律定位

（一）“文化遺產”公益訴訟的定位

從詞源上講，文化遺產是指“歷史上遺留下來的物質財富與精神財富”［3］。物質財富型文化遺產表現形式大多為一定的有體物，例如人類在社會活動中遺留下來的具有歷史、藝術、科學價值的遺物和遺跡，即物質文化遺產（各類文物）；精神財富型文化遺產的表現形式大多為無體物，借助一定的載體可以重現精神享受，即各類非物質文化遺產。因此，根據表現形式的不同，文化遺產可以分為物質文化遺產（各類文物）、非物質文化遺產。

國家立法機關根據文化遺產表現形式的不同進行立法規范：保護物質財富型文化遺產的主要有《中華人民共和國文物保護法》《長城保護條例》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等法律法規，保護精神財富型文化遺產主要有《中華人民共和國非物質文化遺產保護法》《國家級非物質文化遺產保護與管理暫行辦法》等法律、規章。由于“文物”是“文化遺產”的下位概念（兩者不是并列關系），檢察機關提起公益訴訟的規范名稱應當是“文化遺產”而非“文物和文化遺產”公益訴訟。

（二）文化遺產公益訴訟與其他類別公益訴訟的區別

公益訴訟（action publicae populares）起源于羅馬法，是相對于私益訴訟（action privatae）而言的。雖然學者們關于公益訴訟概念的認識并不一致，但對它是“基于保護社會公共利益的目的，由特定的國家機關或者社會組織向人民法院提起的訴訟”并無太大異議。

相較于生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護等類案件，文化遺產公益訴訟顯示了自身的獨特價值：第一，該類訴訟的保護對象是文化遺產的多樣性。文化遺產包括物質文化遺產（例如古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁畫、藝術品、工藝美術品、手稿和圖書資料等）、非物質文化遺產（例如傳統口頭文學以及作為其載體的語言、傳統美術、書法、音樂、舞蹈、戲劇、曲藝和雜技、傳統技藝、醫藥和歷法、傳統禮儀、節慶等民俗、傳統體育和游藝等）。這種表現形式的多樣性，決定了文化遺產公益訴訟的適用對象非常廣泛。第二，該類訴訟的價值追求是保護不特定人的多重利益。文化遺產可以成為法律關系的客體，能夠確定其歸屬、交易與利用，給所有權人帶來經濟價值，具有經濟利益；文化遺產是傳承歷史文化和民族精神傳統的載體，是人類重要的精神文化財富，具有文化利益；文化遺產反映某一特定時期政治、經濟、文化的見證，是一種綜合歷史信息的載體，具有歷史利益。除此之外，文化遺產還具有藝術、美學等利益。這些利益都是客觀存在，切實滿足了不特定人的精神需求。這種不特定人的多重利益，決定了文化遺產公益訴訟的價值追求是為了保護公共利益。

三、檢察機關提起文化遺產公益訴訟面臨的問題及完善路徑

文化遺產涉及種類繁多，分布范圍較廣，部分不可移動文物位于偏遠地區。此類文化遺產如疏于保護、缺乏修繕，因為地域等原因會造成線索發現較難，取證效率不高，從而導致公益訴訟質效不高。并且，文化遺產保護領域公益訴訟區別于傳統領域的食品藥品安全、生態環境保護等，通常會涉及民事、行政與刑事法律的多重交叉，相關的司法鑒定、現有法律規則的準確適用與有效的司法救濟等問題，需要專門檢察機關及工作人員集中辦理。

另外，文化遺產保護相關立法尚不完善。在文化遺產民事公益訴訟實踐中，存在針對可移動文物的價值損害鑒定無明確法律法規依據的問題，致使該類案件提起損害賠償訴訟請求時遇到障礙，只能依據現有法律替代性提出相關訴求，導致賠償數額與受損情況不相當。同時，提起民事公益訴訟后，針對判決結果的執行情況跟進監督，各地檢察機關在司法實踐中做法不一，存在部分檢察機關未繼續跟進判決結果、監督被告是否圍繞公共利益受損情形進行修復，進而導致公益受損持續的情況。針對上述問題，有以下完善路徑：

（一）運用大數據技術提高公益訴訟辦案質效

公益訴訟是法律賦予檢察機關新的職能之一，在較短的時間內取得了較大的發展。但由于辦案人員在工作理念、案件線索、調查取證等方面存在著不足，導致公益訴訟發展遇到了瓶頸。隨著科學技術的進步，運用大數據技術輔助檢察機關公益訴訟辦案，可以快速發現案件線索、提高調查取證效率、補強辦案力量。

檢察機關借助大數據技術辦理此類公益訴訟案件時，應當重點關注以下內容：第一，搭建文化遺產公益訴訟大數據技術平臺。通過與大數據技術公司合作開發專門軟件，構建文化遺產數據采集、有效智能選擇平臺，篩選出該類訴訟線索，會同相關部門進行分析研判，形成文化遺產公益訴訟案件的有效來源。第二，培養文化遺產公益訴訟人才。借助大數據技術公司提供的平臺，結合公益訴訟業務，甄選出既具有公益訴訟業務能力又掌握大數據技術操作分析能力的優秀檢察官。第三，完善案件技術操作規范。檢察機關應當商文化遺產行政主管部門，就發現的有效案件線索進行研判，出臺相應的文化遺產公益訴訟技術操作規范，使采集的各項數據有利于提高案件辦理質效。

（二）實施文化遺產公益訴訟的集中管轄

集中管轄是訴訟管轄制度的一種，是基于特定的目的，將某類案件統一由一個或者數個司法機關進行受理并啟動訴訟程序的制度。集中管轄可以在一定程度上“破除地方行政干預、整合訴訟資源，提升檢察機關專業化辦案程度。”［4］集中管轄在司法實踐中運用較為頻繁，但三大訴訟法中僅有行政訴訟法對此作了規定。

本文認為，文化遺產公益訴訟適合集中管轄。第一，有利于實現文化遺產的公共利益。如前文所述，文化遺產具有表現形式的多樣性與價值的多重性，這些特性不同于民法上的物，往往打破了地域界限，需要對各類文化遺產進行系統性、整體性保護。將文化遺產公益訴訟集中管轄，在一定程度上能夠破除這種地域、時空藩籬，增進文化遺產的多重利益、提升文化遺產的公共屬性。第二，有利于順應司法專門化趨勢。司法專門化是司法機關針對某類特殊案件專門予以啟動訴訟程序的過程，其“核心內容是環境司法主體的專門化、司法程序的專門化以及司法對象的專門化”［5］。文化遺產保護涉及民事、行政與刑事法律的多重交叉等，需要專門檢察機關及其工作人員提起公益訴訟，直接明確被告、準確適用現有法律法規，實現有效的司法救濟，從而實現文化遺產公益訴訟的價值追求。第三，有利于提高司法效率。基于不同的自然空間環境、生產方式等原因，形成了不同的文化遺產，從而賦予文化遺產具有地域性的特征。司法實踐中，不同的區域、時期檢察機關文化遺產公益訴訟案件數量并不平衡。通過集中管轄，可以縮短提起訴訟與審判的時間、促進檢察機關與行政機關溝通與司法管理科學化，從而提升文化遺產公益訴訟效率。

（三）根據文化遺產類型提出特色訴訟請求

訴訟請求是提起訴訟的充分且必要條件，不論是在私益訴訟還是在公益訴訟中，無請求則無訴訟。［6］公益訴訟因保護公共利益而產生，提起訴訟的檢察機關并非與訴訟客體有直接的利害關系，而是基于法律的規定才有資格提起公益訴訟，這就決定了訴訟請求必然不同于普通的私益訴訟。

依照民法典第179條的規定，承擔民事責任的方式主要有停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠償損失等，這些方式可以分為行為給付型與財產給付型民事責任。文化遺產公益訴訟保護的公共利益不僅是抽象的也是具體的，關系到每個法律主體利益的實現，提起訴訟請求的范圍不僅包括傳統民事責任的方式，而且還可以根據文化遺產自身的特點，提出特色訴訟請求。第一，物質文化遺產（各類文物）。物質文化遺產大多屬于環境要素的表現形式，其經濟價值受到損害的，可以依照民法典的規定要求侵權人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠償損失等。檢察機關通過提出給付一定的行為或者財產等訴訟請求，保護其經濟價值；文化遺產的精神、歷史與藝術等利益受到侵害的，檢察機關還可以請求侵權人承擔因恢復原狀產生的其他費用（例如物質文化遺產損害調查與鑒定評估費用、清除侵權行為產生的費用、防止侵權行為發生與擴大支出的其他合理費用等），甚至消除影響、賠禮道歉等精神損害賠償。第二，非物質文化遺產。非物質文化遺產具有集體性、活態性、傳承性等特點，檢察機關提起的公益訴訟請求應當圍繞這些特點，突出司法保護。一是關注傳承人的人身權利的保護。傳承人是非物質文化遺產的實施主體，其生命健康權、身份權等權利與非物質文化遺產的特征直接相關，訴訟請求應當與傳承人的人身權利相關；二是關注非物質文化遺產的傳承。非物質文化遺產的傳承具有時間和空間維度，其訴訟請求應當與傳承人的傳承技藝的保護相關。

（四）探索文化遺產公益訴訟的事后監督

檢察機關的事后監督是指檢察機關對裁判文書發生法律效力之后，檢察機關履行法律職責而實施的監督。［7］在公益訴訟中，檢察機關的扮演著雙重角色，它既是公益訴訟的起訴人，為了維護公共利益積極追求勝訴；又屬于國家機關范疇，是憲法規定的法律監督機關，對法院的裁判履行監督職責。這種角色與身份的雙重性、公益訴訟目的的特殊性，決定了檢察機關的事后監督的必要性。

文化遺產公益訴訟的目的在于保護各類文化遺產的經濟、精神、歷史與藝術等利益。審判機關裁判之后，裁定侵權人侵害文化遺產經濟利益的，檢察機關及時督促侵權人履行；裁定侵權人侵害文化遺產的精神、歷史與藝術等利益的，檢察機關應當履行事后監督職責，通過聯合相關部門共同監督物質文化遺產（主要是文物）是否得到修復、能否進行正常的學術研究、有無向公眾展出等；對非物質文化遺產的傳承人人身權利保護、傳承人技藝傳承、非物質文化遺產的宣傳與傳播情況等進行監督。