國有建設用地資產清查的上海實踐

金璟

摘 要：基于國家全民所有自然資源資產清查第二批試點的工作要求，本文總結了上海市在國有建設用地資產清查試點工作中遇到的難點，包括專題信息中空間圖形與字段屬性不規(guī)范、清查價格體系與基準地價的用途分類不一致、基準地價覆蓋范圍不全等。針對清查試點中存在的問題，探索形成上海實踐：清洗各專題圖層并形成“一張圖”整合使用權信息的技術方法，建立基準地價與清查價格用途內涵之間的銜接規(guī)則，根據價格分布規(guī)律完善清查價格體系。并對清查工作提出相應的對策建議，以期為下一步全面開展清查提供參考。

關鍵詞：建設用地；自然資源；資產清查；價格體系

中圖分類號：F293.27 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2023）03-0132-04

2019 年4 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，要求“研究建立自然資源資產清查評價制度，開展實物量統(tǒng)計，探索價值量清查”。同年9 月開展資產清查第一批試點，從建立制度、匯集補充數據、開展經濟價值估算、建立成果數據庫四方面開展試點工作[1]。

2021 年2 月，在總結第一批試點工作的基礎上，自然資源部啟動第二批試點工作，進一步驗證和優(yōu)化全民所有自然資源資產清查技術路徑與方法，建立資產清查價格體系，健全工作組織方式和協(xié)調機制，指導規(guī)范試點工作。根據《關于開展全民所有自然資源資產清查第二批試點工作的通知》（自然資辦函﹝ 2021 ﹞ 291 號）要求，上海市選擇奉賢區(qū)和金山區(qū)作為代表區(qū)域開展第二批自然資源資產清查試點工作，涵蓋土地、礦產、森林、草原、濕地和海洋等六類全民所有自然資源資產，以年度變更數據為底板疊加各類資源專題數據開展實物量清查，分資源建立清查價格體系估算價值量。

本文以奉賢區(qū)的清查實踐為例，分析國有建設用地資產清查中遇到的技術難點與上海市相應的實踐方法，可作為后續(xù)清查具體工作實踐鋪開推廣的參考。

1 研究區(qū)概況

本次研究范圍為奉賢區(qū)，位于上海市南部，南臨杭州灣，行政區(qū)劃面積約733 km2，轄區(qū)內全民所有自然資源資產類型較為全面，包括土地、森林、草原、濕地和海洋等。以奉賢區(qū)為研究區(qū)域，對于上海市自然資源資產清查技術路徑的實踐探索具有代表性。從空間分布看，國有農用地集中分布在海灣鎮(zhèn)內；國有建設用地在奉浦街道、金海社區(qū)和南橋鎮(zhèn)區(qū)域內集中連片分布，其他區(qū)域相對零散；全民所有的森林資源在全區(qū)內零星分布，在“上海之魚”和“海灣國家森林公園”區(qū)域較為集聚；國有濕地資源沿奉賢區(qū)南部海岸線呈帶狀分布。

2 國有建設用地資產清查的技術難點

2.1 實物量專題信息存在空間圖形問題與字段屬性問題

實物量清查分為三個步驟，首先從“國土變更調查”數據中提取國有建設用地圖斑形成清查底圖；其次，梳理清洗專題數據，包括不動產登記信息數據、土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管數據、土地供應數據。最后，將國有建設用地清查底圖疊加宗地和監(jiān)測監(jiān)管數據的專題信息，進行圖斑細化和使用權屬性信息提取[2]。

本次實物量清查中，專題數據的梳理清洗工作最為復雜。經檢查，各專題要素層存在不同程度的拓撲重疊、冗余信息、錯誤信息等問題，無法直接與清查底圖套合[3]。一方面是空間圖形的問題：專題要素層內部普遍存在圖斑重復、圖斑局部重疊或邊緣重疊、空間圖形坐標偏移等問題；要素層之間同一位置地塊圖斑形狀不匹配；專題要素層圖斑不覆蓋國有建設用地清查范圍，大部分地塊暫無使用權信息。另一方面是要素層屬性信息的問題：要素層屬性字段值域與清查需求不符、字段屬性信息缺失、字段內涵不明確、地塊在不同要素層中的同一屬性信息沖突。

2.2 清查價格體系與基準地價的用途分類不一致

清查價值量的測算需建立國有建設用地清查價格體系。清查價格體系以現行基準地價體系為基礎，經過修正、調整后形成基于清查時點、內涵統(tǒng)一、全域覆蓋的國有建設用地清查價格。

本市基準地價用途適用范圍有明確界定，且含義范圍參照《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017）等相關管理文件規(guī)定，各用途與年度變更地類用途銜接度較高[4-6]。經與清查價格用途逐項比對，清查價格體系共涉及22個二級地類，其中17 個地類已包含在現行基準地價體系中，另有5 個地類（采礦用地、鹽田、農村宅基地、特殊用地、空閑地）缺少基準地價價格信號。

2.3 基準地價覆蓋范圍不全

上海市基準地價覆蓋范圍為陸域，其中：住宅、商業(yè)用途基準地價僅覆蓋本市陸域，覆蓋面積約6900 km2，與全域覆蓋面積之間存在差異，差異部分主要為灘涂、海域；工業(yè)、公共管理與公共服務用地鄉(xiāng)村范圍的基準地價在制定過程中，側重于考慮集體權屬內涵、體現引導集體建設用地減量提質的管理導向，而城鎮(zhèn)區(qū)域側重體現推進營商環(huán)境優(yōu)化和民生事業(yè)發(fā)展、落實地價底線管理的政策導向，因此工業(yè)、公服基準地價鄉(xiāng)村區(qū)域部分級別水平高于城鎮(zhèn)，價格水平與相鄰城鎮(zhèn)區(qū)域存在明顯差異，故工業(yè)、公共管理與公共服務用地用途在鄉(xiāng)村區(qū)域視同為無國有建設用地基準地價覆蓋，與清查價格體系要求行政區(qū)域內（除無居民海島外）全覆蓋的要求存在鄉(xiāng)村區(qū)域及灘涂、海域等未覆蓋的差異。

3 上海國有建設用地資產清查實踐

3.1 實物量專題信息清洗

3.1.1 專題數據預處理

經檢查，各專題要素層存在不同程度的拓撲重疊、冗余信息、錯誤信息等問題，無法直接與清查底圖套合，需通過拓撲檢查和數據信息清洗兩個步驟處理形成“干凈”的要素層后，再進行圖層間的套合裁切操作。

（1）宗地數據處理

宗地數據的重疊圖斑情況較為復雜，需要按照統(tǒng)一的規(guī)則進行人工判斷：一是時間優(yōu)先原則，對于完全重疊或局部重疊的宗地圖斑，留下時間較新的宗地，刪除舊宗地圖斑，不對宗地圖斑進行分割。二是現勢用途優(yōu)先原則，當時間信息缺失，留下現實用途與“年度變更”底圖中地類用途一致的宗地，刪去歷史用途宗地圖斑。逐一處理宗地數據層中問題圖斑后，形成無空間拓撲錯誤的專題數據宗地圖層。

（2）監(jiān)測監(jiān)管數據處理

檢查監(jiān)測監(jiān)管數據要素層，存在兩類重疊問題：一是少部分圖斑存在包含關系，二是大部分圖斑存在擦邊重疊問題。針對這兩類問題，調研了解后確定以下處理口徑：

① 包含關系的重疊問題在土地供應過程中必然會產生，地塊供應后，土地出讓合同規(guī)定土地使用權人在子地塊上配建公共設施，建成后將子地塊移交政府。根據土地供應業(yè)務邏輯，被包含在內的小圖斑應分割獨立，并更新原出讓圖斑范圍。

② 擦邊問題中重疊部分圖斑面積及占比較小，可能受坐標誤差或轉繪精度影響，處理原則如下：遵循時間優(yōu)先原則，重疊部分歸入時間較新的地塊；若無法通過時間原則判斷，則歸入公共邊最長的圖斑中。逐一處理圖層問題圖斑后，得到無空間拓撲錯誤的土地供應數據集合圖層。

3.1.2 多來源使用權信息整合

國有建設用地的使用權信息來源于宗地數據和監(jiān)測監(jiān)管數據，由于登記和監(jiān)測監(jiān)管數據產生時間的先后代表其數據的有效性，后產生的數據可用來更新舊的歷史數據，因此需要在完成上述專題數據自身內部問題預處理之后，開展兩圖層的對比與清洗，整合形成一張宗地數據與監(jiān)測監(jiān)管數據無重疊的圖層。

開展宗地數據與監(jiān)測監(jiān)管數據的兩個圖層整合工作，一是邊界一致圖斑判讀原則為時間優(yōu)先、宗地優(yōu)先，對于確屬同一地塊的情況，保留宗地圖斑；若宗地圖斑使用權屬性信息存在缺失，采用監(jiān)測監(jiān)管數據圖斑屬性信息進行補充。二是一對多、多對一交叉重疊情況需細化圖斑邊界，保留子圖斑圖形空間信息。三是保留獨立無重疊交叉的宗地圖斑。疊加處理多來源專題數據后，形成一版無拓撲錯誤且整合使用權屬性信息的“使用權信息一張圖”。

3.2 價格體系用途銜接

遵循用途內涵及土地利用特點的相似性、地價水平的客觀規(guī)律和謹慎估算等原則，參考基準地價已有相似用途確定清查價格水平。

（1）有價格信號的地類

以年度變更調查二級地類為出發(fā)點，以基準地價用途分類為對照，通過比對兩者地類內涵、土地利用方式及利用特點、地價規(guī)律等方面的一致性，逐個確定各年度變更調查二級地類適用的基準地價用途。其中，17 個二級地類有價格信號、與現行基準地價用途存在一一對應關系，對應基準地價級別范圍歸納匯總后，主要包括以下5 類：商業(yè)用地（批發(fā)零售）、住宅用地、工業(yè)用地、公共管理與公共服務用地（一類）、公共管理與公共服務用地（二類）。

（2）無價格信號的地類

根據用途內涵及土地利用特點的相似性，采礦用地、鹽田、特殊用地、空閑地清查價格的級別范圍及價格水平參考產業(yè)項目類工業(yè)用地。

農村宅基地，指農村用于生活居住的宅基地，從屬于一級地類住宅用地，根據用途內涵、土地功能的相似性及地價客觀水平規(guī)律，與本市動遷安置房相似。根據動遷安置房出讓起始價不低于出讓地塊所在級別基準地價的70% 的工作管理要求，農村宅基地清查價格的級別范圍參考現行住宅用地級別范圍，價格水平參考現行商品住宅基準地價的70%。

3.3 空間范圍補充

住宅、商業(yè)基準地價與清查價格之間的空白區(qū)域（主要為灘涂、海域），公服一、公服二、工業(yè)用途基準地價與清查價格之間的空白區(qū)域（鄉(xiāng)村區(qū)域及灘涂、海域、河流），應充分考慮基準地價空間分布規(guī)律以及本市地價管理政策導向，參考同一行政單元的末級價格確定。具體做法如下：

（1）鄉(xiāng)村區(qū)域

公服一、公服二、工業(yè)用途鄉(xiāng)村區(qū)域清查價格需結合清查目的、城鎮(zhèn)區(qū)域基準地價水平及分布規(guī)律等綜合確定。根據本市地價體系構建特點以及一級出讓市場地價分布規(guī)律，同一用途在街鎮(zhèn)范圍內的價格差異相對不大，尤其是遠郊區(qū)的鄉(xiāng)村區(qū)域，與同一街鎮(zhèn)的相鄰城鎮(zhèn)區(qū)域價格較為接近，綜合上述因素及客觀實際，鄉(xiāng)村區(qū)域的清查價格參考所屬同一鎮(zhèn)級行政單元的末級價格確定。

（2）灘涂、海域

根據清查價格體系全域覆蓋的要求，除陸域外，年度變更調查范圍內的灘涂、海域應建清查價格。考慮到灘涂、海域的開發(fā)、建設等利用條件尚不成熟，經濟價值相對較低，根據遵循經濟價值體現功能價值的原則，上述空白區(qū)域參考本用途全市基準地價末級價格確定。

（3）一江一河

工業(yè)、公服二基準地價矢量圖中黃浦江、蘇州河區(qū)域覆蓋不完全，全局考慮地價分布空間規(guī)律的連續(xù)性，并參考其他用途的處理方法，蘇州河區(qū)域的級別價格參考河兩岸確定，黃浦江區(qū)域（一半）的級別價格與沿岸價格水平保持一致。

4 思考與建議

針對本次試點階段遇到的難點問題，從清查工作的長期目標來看，提出以下建議：

（1）建議清查成果中缺少的相關實物量信息，如宗地登記信息、監(jiān)測監(jiān)管數據、使用權情況等，當前試點階段可暫空，由相應專題工作開展專業(yè)調查補充完善專題成果，待清查時點更新和清查規(guī)范穩(wěn)定時統(tǒng)一納入清查成果，提高清查成果數據質量。

（2）建議由上至下協(xié)調清查所需的專題數據成果的完善。從清查來看，部分專題數據內容要求與清查不一致，建議按照清查成果的數據規(guī)范要求，對各類資源專題調查監(jiān)測數據進行統(tǒng)一規(guī)范和內容補充，為下一步清查成果的全面鋪開提供支撐。

（3）探索清查成果在地價管理工作中的應用。建議部里進一步明確清查成果的應用方向，明確清查工作開展方向，在實際管理工作中逐步完善清查成果的應用性。

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