基于云南楚雄姚安縣實踐的耕地“非糧化”整治思考

張曉顏

摘 要：制止耕地“非農化”，嚴格管控耕地“非糧化”，對耕地轉為其他農用地落實“進出平衡”，是保障國家糧食安全的重要舉措，也是完善國家耕地保護政策的制度創新。本文基于云南省楚雄州姚安縣“非糧化”整治的實踐，對其做法和經驗進行了總結和梳理，對其問題形成了一定的思考和認識。研究表明，姚安縣耕地“非糧化”整治的實踐工作目前取得了一定成果，相關經驗也值得推廣借鑒，但同時也面臨“非糧化”整治與鄉村振興戰略的銜接、相關地類認定標準難以實施等問題需要研究破解。研究認為，需對“非糧化”的存量和新增兩種不同情況制定分類分期分批的整治方案，有計劃有節奏地推動耕地流入，與鄉村振興規劃有效銜接；同時需要進一步明晰耕地的內涵，修改完善地類認定標準和變更調查地類認定標準；立足長遠，構建防止耕地“非糧化”的長效機制。

關鍵詞：土地管理；耕地保護；糧食安全；整治實踐；實例剖析；鄉村振興

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2023）03-0136-05

長期以來，我國始終堅守耕地保護的基本國策不動搖，堅持耕地占補平衡，制止耕地“非農化”、防止“非糧化”，對守住18 億畝耕地紅線起到了重要作用[1]。然而，近年來隨著城鄉統籌發展、農村產業結構轉型的現實需求，耕地“非農化”“非糧化”現象日益突出。制止耕地“非農化”，嚴格管控耕地“非糧化”，對耕地轉為其他農用地落實“進出平衡”，是保障國家糧食安全的重要舉措，也是完善國家耕地保護政策的制度創新[2-3]。云南省楚雄州姚安縣在大力開展整治“非糧化”工作中取得了一定成果，相關經驗值得推廣借鑒，同時也面臨不少問題需要研究破解。

1 姚安縣耕地“非糧化”整治的實踐

姚安縣 2021—2022 年耕地“非農化”“非糧化”需整改面積約7000 畝（約合466.67 hm2），其中耕地種植石榴等果樹流出為園地的面積占流出總面積的 54.7%。目前，全縣已完成整改面積3500 畝（約合233.33 hm2），整改完成率為50%。其中就地恢復整改約2000 畝（約合133.33 hm2），“進出平衡”掛鉤整改約1500 畝（約合100 hm2）。

1.1 以最強力度高位推動抓統籌

一是充分尊重農民意愿分類施策。通過召開現場推進會、調度會收集群眾意見800 余條，在充分尊重歷史問題形成、尊重農民意愿的基礎上，及時解決群眾訴求和回應群眾關切，做到困難在群眾中掌握、矛盾在田間化解，因地制宜、分類施策，防止“簡單化”“一刀切”。

二是強化專班推進機制。成立耕地流出問題整改工作專班，組建工作組，成立督導組，壓實圖斑摸排、整改推進、調度研判、督查問責各條塊、各環節工作。整合鄉鎮和各部門人員，分類召開整改動員會、“戶長會”，參與群眾近 12500 名，制作下發《嚴禁耕地“非農化”“非糧化”告知書》15000 余份。

三是“五個掛鉤”激勵干部擔當作為。突出“五個一線”的干部選用管育導向，將整改工作推進情況與大比拼考核、單位評先選優、工作經費獎補、干部選拔任用、個人表彰獎勵五個方面進行全面掛鉤，通過獎優罰劣、獎勤罰懶機制激勵領導干部擔當作為，調動和激發縣鄉村組四級干部抓整改落實的積極性、主動性，做到整改工作上有令、下立行、一盤棋。

1.2 以最嚴舉措精準施策促落實

一是全面摸清家底。全面開展摸底排查，對照省廳下發耕地流出圖斑逐一核實，將排查工作落實到村組、細化到田塊，逐圖建立問題臺賬、任務清單、措施清單、責任清單、時限清單，實行掛圖作戰、掛賬銷號。目前已全面完成圖斑摸排和云南省耕地保護動態監管系統錄入，圖斑錄入及提交審核等，完成率達100%。

二是科學制定方案。研究制定耕地流出問題“1+4”整改方案，形成以全縣耕地流出問題排查整改方案為指導，分塊制定耕地“非農化”問題整改、耕地“非糧化”問題整改、耕地“非糧化”石榴果樹占耕整改、土地例行督察發現問題和土地違法違規問題整改4 個方案，細化、實化整改政策和措施，增強整改方案的針對性、操作性和實效性。

三是快速查處嚴格執法。統籌公安、法院、自然資源等縣級部門和各鄉鎮力量，組建聯合執法組開展綜合執法，建立執法倒逼機制，通過強制執法恢復違法占用耕地，利用執法手段形成震懾，倒逼違法主體主動清理騰退，推動違法占耕問題整改。

四是建立整改推進“四項機制”。建立實施定期通報、執法倒逼、會商研判、督查問責四項機制，初步形成了“日分析，周通報、月調度、季問效”的工作推進模式，加大“急、險、要”問題的研判處置，確保簽約、清理、騰退等各項工作統籌推進，實現矛盾糾紛及時化解、信訪維穩有效處置、網絡輿情有效管控、目標任務有序推進。

1.3 以最快行動重點突破提質效

姚安縣緊盯石榴違規占耕整改關鍵環節和突出問題，制定《耕地“非糧化”石榴果樹占耕整改工作方案》， 分類分級制定石榴苗木購償標準，就地購買“非糧化”地塊種植的石榴苗木用于項目建設，落實部門包保責任制，將涉及整改地塊 4000 余畝（約合266.67 hm2）石榴苗木購苗任務分解到30 家縣級部門和各鄉鎮，采取經濟林果上山、上坡（25°以上坡耕地）、上路，進苗圃、進街道、進河岸、進村莊、進校園、進機關“三上六進”整改方式，通過儲備林項目消化一批、歷史遺留礦山生態修復消化一批、在建項目消化一批、公路沿線綠化項目消化一批、鄉村振興綠美村莊建設消化一批等形式分流消化石榴苗木，減少群眾損失、化解群眾矛盾，積極穩妥推進耕地流出問題整改。

1.4 以最實舉措鞏固成果抓源頭

為鞏固全縣耕地“非農化”“非糧化”問題整改成果，嚴格落實“早發現、早制止、嚴查處”的執法工作機制，姚安縣人民政府出臺《姚安縣農村土地經營權流轉實施細則（試行）》，進一步完善土地流轉用途管控、審批管理、程序運行等機制，建立組、村、鎮、縣四級逐級備案審批制度，從農村土地經營權流轉委托書、流轉受讓申請書、流轉資格審查表、備案表、臺賬、出租合同、入股合同等七個方面的業務流程和手續進行了統一和規范，切實規范農村土地承包經營權流轉，嚴控新增違法行為，從源頭上堅決遏制各類耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，實現土地功能用途的嚴格有效管控。

2 存在的主要困難和問題

2.1 解決耕地“非糧化”存量問題難度大、成本高

姚安縣憑借氣候、海拔、日照等有利因素于2014 年引進軟籽石榴種植，截至2021 年，軟籽石榴的種植面積已突破2 萬畝（約合1333.33 hm2），產量達1.4 萬噸，產值在1.2 億元左右，當地通過公司+ 合作社+ 基地+ 農戶的發展模式，初步形成了軟籽石榴標準化種植、產、育、銷一體的發展格局和完整的產業鏈，上萬果農依托石榴產業脫貧致富，石榴產業有效助力脫貧攻堅成果的鞏固和鄉村振興。姚安縣2021—2022 年耕地流出的方向主要是種植石榴等果樹的園地，大部分均可以歸類為“群眾自發調整種植結構”范圍，原則上不能搞“一刀切”就地恢復。在整治過程中限期清除基本農田上已經種植的石榴及其他林果、花卉、苗木等“非糧化”作物和田間設施，將直接影響農民生計的持續改善，易引發社會矛盾，影響政府部門公信力和權威，也不利于鄉村振興戰略的實施和鞏固脫貧攻堅成果的要求[4]。另外，姚安縣森林覆蓋率高達 69%，自然保護區占國土面積的近 50%，全縣未利用地等后備資源扣除自然保護區、生態保護紅線、坡度、水利條件等不利因素后，經核查最終劃定上報符合省級規則的耕地“進出平衡”后備資源僅 2.32 萬畝（約合1546.67 hm2），且后備資源大多為現狀石榴地或蠶桑地，耕地流出整改落實“進出平衡”難度大、成本高。

2.2 經濟林果和草本植物所占耕地的認定規則難以運用

《云南省國土調查耕地地類認定細則（2023 年暫行）》明確了“一年中耕地農作物及其他非耕地農作物間種、套種的土地認定為耕地”，但姚安縣的耕地“非糧化”流出為園地的圖斑多為石榴果樹，且大部分圖斑位于“三區三線”劃定的永久基本農田保護范圍之內，屬于良田好地，一方面水田套種農作物之后無法有效保證石榴果樹的成活率，另一方面石榴種植戶也不愿意鏟除50% 以上的石榴果樹之后還要每年投入資金自行套種糧食作物，導致該耕地認定規則在以石榴果樹為主的耕地“非糧化”流出圖斑整改中難以有效運用。另外云南省一些地方種植中藥三七的傳統超過400 年，種植主要集中在高海拔高寒山區的一般耕地，一般不占用永久基本農田；三七一般與糧食輪作，且種植三七后土壤中有機質和微量元素等有明顯增加[5]，使土地肥力得到明顯改善和提升，有效促進后茬作物的增產，但“三調”和年度變更調查把種植三七等草本植物的耕地認定為園地，也需要實行耕地“進出平衡”，此認定標準和方法在地方實踐中還需要進一步細化和完善。

2.3 林地整改恢復存在一定困難

通過現場核實舉證，姚安縣耕地“非糧化”流出為林地類型圖斑中，大部分屬于退耕還林地塊或公益林項目地塊；有部分耕地流出圖斑位于自然保護區或生態保護紅線范圍內；有部分圖斑現地塊實際坡度已遠超過25°，就地恢復后難以有效耕種管護。在耕地流出圖斑內已享受退耕還林政策圖斑遠遠大于省級認可退耕還林圖斑，涉及上述范圍內的耕地流出為林地的圖斑，林業部門回復意見為目前大部分都無法進行整改。由于姚安縣耕地“進出平衡”后備資源總量較小，縣級難以落實耕地流出為林地部分圖斑的“進出平衡”，補齊上級下達的耕地保護面積缺口存在很大困難。調研中還發現，云南省實際為退耕還林地塊，但由于樹木尚未成林而在“三調”中被認定為耕地的現象在云南省全域也比較普遍，在“三區三線”劃定時，全省劃定的耕地保有量約7800 萬畝（約合520 萬 hm2）中有林地約415 萬畝（約合27.67 萬 hm2），位于永久基本農田中約208 萬畝（約合13.87 hm2）。按照《自然資源部國家林業和草原局關于以第三次全國國土調查成果為基礎明確林地管理邊界規范林地管理的通知（自然資發〔2023〕53 號）》：“‘三調為耕地，毀林開墾的，已劃入耕地保護紅線的，按照耕地管理。”但當耕地中這部分退耕還林地塊里的樹木成林后，按照該認定標準和變更調查認定標準，這部分耕地將會被認定為林地，需要實行耕地“進出平衡”，這將給云南省耕地保有量帶來極大挑戰。

2.4 耕地“非糧化”流出問題立案查處存在一定困難

目前，在耕地“非農化”“非糧化”問題的執法監管和查處工作中，主要依據的是《土地管理法》《土地管理法實施條例》《基本農田保護條例》相關條款，且針對“非糧化”問題主要是明確了“禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”，對于在一般耕地上發展林果業的法律責任和違法后果，并沒有十分過硬的行政強制或處罰依據，給基層執法帶來了較大困難。另外，《刑法》第三百四十二條對【非法占用農用地罪】關于“非法占用耕地、林地等農用地數量較大”的司法解釋，主要是指非法占用基本農田5 畝以上、一般耕地10 畝以上，對占用這個標準以下的“非農化”、特別是“非糧化”違法違規行為，基層自然資源或者農業農村部門可以采取的行政處罰措施也大都是“拆除（鏟除）復耕、沒收地上建構筑物，并處罰款”等，與環保執法或者交通執法相比，違法后果相對不夠嚴重，起不到震懾警示作用，不利于耕地保護工作開展。

3 相關思考和建議

3.1 耕地“非糧化”整治需要與鄉村振興工作有效銜接

一是建議地方政府應盡快制定分期分批分類的整治方案，細化時間節點、實現路徑和具體工作措施。對于政策文件頒布實施前的存量“非糧化”耕地，因成因復雜，處置難點多、風險大、成本高，是一場攻堅戰、持久戰，需分類審慎處置。如果屬于破壞耕作層的“非糧化”生產經營行為要立即進行清退處理；對于不破壞耕作層的“非糧化”行為，合理確定整治的目標和標準，設置過渡期，綜合考慮農民意愿、鄉村振興政策實施、作物生長周期、市場行情等因素，通過市場和政策等手段引導種植主體穩妥有序推進耕地恢復；同時允許一定比例的不破壞耕作層、不影響糧食生產能力的“非主糧”作物的生產，適當增加地方糧食種植的靈活性。

二是嚴控破壞耕地耕作層的新增“非糧化”現象，建議各地參照江蘇省實踐，加快制定實施耕地“進出平衡”正負面清單制度，加強對耕地流向其他類型農用地的整體管控。對破壞耕地耕作層、影響耕地糧食生產能力的種植和生產經營活動嚴格禁止；對于耕作層未破壞、具備糧食生產能力的耕地，嚴格對其流入流出情況進行登記、統計和持續監管，以保證遇到緊急情況隨時可以復種糧食作物，在保證鄉村振興戰略實施、農民增產增收的同時保障國家糧食安全。

三是有計劃有節奏地推動耕地調入，建立糧食主產區利益補償機制，逐步探索構建分區分類差異化引導耕地種糧機制，形成糧食主產區、主銷區、產銷平衡區耕地保護合力；進一步加大對規模化糧食生產的扶持力度，建立種糧農民收益保障機制，助力糧戶降本增效，解決種糧效益與其他經濟作物或養殖效益剪刀差問題，保證農戶收入水平不降低，有效鞏固脫貧攻堅成果。

3.2 需要進一步明晰耕地的內涵，修改完善相關標準

由于在“三調”中是基于地表覆蓋情況，按實際利用現狀調查認定耕地，強調“所見即所得”，取消了可調整地類，根據實際種植情況與耕作層是否被破壞標注種植屬性[6-7] 。對“二調”時的耕地以及以后年度從其他地類變化來的耕地，“三調”時已種植林木和果樹的農用地，按照“三調”的認定標準，分別調查為林地和園地。這部分農用地根據恢復為耕地的難易程度，分別標注為“即可恢復”和“工程恢復”兩類，同時“三調”還將大量樹木尚未成林的退耕還林土地認定為耕地。耕地利用調整頻率不斷上升是耕地利用的現實情況和發展趨勢，如果仍然按照“所見即所得”的調查方法和耕地認定方式、僅針對現狀耕地的保護是無法持續的，迫切要求從科學認知層面加強對于耕地內涵與界定的認識。耕地的性質不應因種植物的改變而改變，只要土壤適合耕作、設施配套齊全、具備糧食生產能力的土地均應視為“可耕土地”，應被認定為耕地[8]。應將具有糧食生產穩定性和糧食種植適宜性的土地即“宜耕地”作為耕地保護中的重點保護對象[9-10]。

因此建議：

一是將具備糧食生產能力的、“三調”標注為“即可恢復”“工程恢復”屬性的園地、林地納入耕地保有量管理。

二是修改完善地類認定標準和變更調查地類認定標準，完善“所見即所得”的認定標準，對種植如香蕉、葡萄、三七、藍莓、食用鮮切花等草本、藤本經濟作物，原有耕作層保留完好且具備種糧條件、簡單恢復即可較快用于耕作的，在變更調查中加標注后按耕地認定；或者地類標準、變更調查地類認定標準不變，對此類情形加標注“即可恢復耕地”，在耕地“進出平衡”和耕地目標考核中，不視為耕地減少。

三是拓展和完善地方各級政府部門耕地保護目標考核內容，加強對耕地生產能力的保護和考核，對轉用為其他農用地類型的耕地重點保護其糧食生產能力，在嚴格完善相關認定標準和管理機制的基礎上，對具備糧食生產能力、在非常時期能迅速恢復糧食種植的其他農用地，不納入“進出平衡”考核范圍。

四是作為耕地用途管制的重要環節，應盡快制定耕地耕作層破壞鑒定的技術標準，并成立權威的鑒定機構。

3.3 立足長遠，構建防止耕地“非糧化”的長效機制

一是樹立大農業觀、大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發，根據目前城鄉居民膳食結構轉型變化的客觀事實和規律，在不破壞生態環境的基礎上，通過合理利用和轉化除耕地外的草原森林海洋等自然區域來獲取食物資源的空間，向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發食物資源，拓寬食物來源，減輕耕地保護壓力。

二是加大科技研發和生產投資，推動產業升級，積極開發各類非傳統耕地資源，探索有效發展模式，突破我國傳統耕地稀缺的自然條件限制，有效減少對傳統耕地的各類轉用，從源頭控制耕地“非糧化”增量。

三是通過科技金融行政等綜合手段，完善基礎設施建設，引導新增加的林果業上坡上山，提高山上林果發展效率；創新生產模式，探索“糧食作物+ 經濟作物”“稻魚”“稻蟹”“稻蝦”等綜合種養模式，同步促進糧食增產和農民增收，減少耕地“非糧化”沖動。

四是明晰政府部門職責分工，建立共同協作的監管機制。耕地“非農化”是違法問題，由自然資源部門牽頭，重點是清理整治亂占耕地建房筑路、挖湖造景等問題。耕地“非糧化”是政策問題，本著發揮部門優勢的原則，由農業農村部門負責，重點是明確耕地利用優先序，主要解決耕地種果樹、挖魚塘等問題。各級農業農村部門要切實履行職責，加快建立耕地種植用途管控制度，防止破壞耕作層的耕地“非糧化”行為。同時還需要建立相關工作制度，強化相關部門間的協作配合，自然資源主管部門應積極主動地爭取公檢法部門的支持配合，強化對違法違規行為的查處和執法力度。

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