比較法視野下我國行政法法典化研究的路徑思考

羅程文 張新陽

摘?要：我國作為一個成文法典國家，許多的立法機關和法律工作者一直在為建設法典化的法律體系作出不懈努力。行政法律部門作為我國法律體系不可分割的重要部分，不庸置疑地是我國法典化法律體系建設中的重要一環，2021年1月1日民法典的正式施行不僅意味著我國民法法律部門內容的完善，更是在我國法典化的歷史進程中邁出了堅實一步。結合域外行政法法典化的比較法研究，通過對國外行政程序法法典化的類型歸納，探索并挖掘出不少寶貴立法經驗，以及逐步完善的行政法學理論，加之我國正在進行中國特色社會主義理論實踐，法治國家、法治政府、法治社會建設的逐步完善，推動了我國行政法法典化的歷史進程。

關鍵詞：行政法法典化；行政程序法法典化；比較法研究

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.01.053

1?法典化的意義

法者，天下之公器；亦治國之重器。“法律體系的構建與完善是法典化最重要最關鍵的功能。”這句話概括了行政法法典化的最大功能——整合行政法律體系的內容。對于推進國家法律的體系化具有重要意義。法典化意味著舉國的重視與支持，是行政法治強而有力的保障，符合新時代人民對構建法治社會的需求，同時對公民合法的基本權益維護有著積極作用。法典化表明了國家、政府限權利民的決心，向人民表達了自己堅決法治的態度，不僅能夠促進社會穩定，還能提高政府信譽。

法典化帶來的影響，對于學術界意義重大。一方面，法典化意味著國家對法的重視，另一方面也是學界對于行政法律部門的重視。改革開放以來，我國的法學理論有了長足進步，但是還有很大成長空間。法典的出現，也表示著法學界將要不斷地探索完善理論，以適應社會發展，極大的鼓舞了法學界積極性，由此帶來了學術繁榮。

2?行政法法典化的研究歷程

2.1?行政法法典化的提出

1980年陶希晉先生提出現有的實體法和程序法體系中，還缺少行政法和行政訴訟法，制定我們國家自己的行政法和行政訴訟法勢在必行。這表明我國的行政立法已經不能滿足片段式立法現狀，出于社會發展需求的考慮，系統地進行行政法法典的編纂應該提上日程，于是第一個行政立法研究組在陶希晉先生組織下成立。并且提出了起草行政法典的框架和思路：將我國數量龐大，相互之間重復矛盾很多的現有的行政法條文進行全面、系統地整理，因此，制定出所有行政單行法的總綱，使行政法成為嚴密法律部門的關鍵。雖然學者們提出了行政基本法的試行草案，因沒有成熟的社會條件和相對應的立法技術，這一探索沒有取得突破，處于討論階段。因此學者開始轉變思路，將法典化的工作重心轉向程序法方向。在對我國行政訴訟制度如何設置問題上，我國學者認為行政訴訟制度與刑事訴訟制度是相互獨立的制度，同時又將行政訴訟制度與民事訴訟制度相結合，通過《民事訴訟法》早于《中華人民共和國民法通則》立法這一現象，吸收了程序立法推進實體立法的有效經驗，確定了行政法領域應探索程序法為先。

2.2?行政程序法典化研究

2.2.1?我國行政程序法典化的歷史進程

行政程序的法典化對保護公民個人權利和限制濫用行政權力十分重要。隨著《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政許可法》等法律出臺，再加上由國務院部門、地方人大和各級人民政府制定的其他行政程序法規、規章，基本建立完善了行政程序法律體系。這些程序法為行政執法提供了依據，解決了行政機關依法行使職權的問題。隨著我國法治治理水平的提升，其自身的局限顯現出來。一方面，不同的法律程序之間缺乏統一的行政程序規范。另一方面，行政主體總是試圖回避單行程序法。學術界強烈建議制定統一行政程序法解決這方面的問題。

目前，行政程序的地方立法卓有成效，如正式施行的第一部地方政府規章《湖南省行政程序規定》。行政程序的地方立法對于中國的行政程序法治化、法典化的推進具有重大意義。也為我國日后推出統一的行政程序法提供了經驗和思路。

2.2.2?行政程序法典化比較法研究

在比較法上，國際上行政程序立法已有先例：許多國家和地區已經設立了共計31部統一行政基本法典。例如西方國家有過3次行政程序法典化高潮，第一次高潮發生在歐洲大陸，1889年西班牙最早制定的行政程序法典《行政程序標準法》的編纂以及緊隨其后的1925年奧地利通過的《一般行政程序法》；第二次高潮發生在二戰后的德國與美國，其中美國于1946制定了《聯邦行政程序法》（APA），對行政立法和行政裁決程序均作了規定，德國在1976年制定《聯邦行政程序法》；第三次高潮發生在20世紀90年代，典型代表是1990年意大利制定的《行政程序與公文查閱》。可以總結出西方國家以及我國澳門和臺灣地區行政法法典化的3大特征：

首先，行政法體系徹底法典化并不是法典真正的目的，這些國家或地區的行政法典化的特征體現在將行政法體系進行有限的法典化，從行政組織法、實體法、救濟法3個方面上進行部分內容的法典化。

其次，將規范行政機關使行政權的行為作為整部行政法典的核心，注重對行政機關和行政相對人之間關系的調整。例如，法國《公眾與行政機關關系法典》，就直白地將公眾與行政機關的關系應該重點調整這一命題展現出來。

最后，一個特征是法典規制行政權力的手段主要是從程序上對實體權力進行限制，對行政相對人具有的一系列在行政程序上的權利作了詳細規定。綜上所述，行政程序法典化在我國有地方立法先行的研究；在域外有大量的立法經驗，通過對行政程序的每個環節的規范與設計，使公民權利得到保障，對推動我國行政法法典化建設具有積極意義。

3?我國行政法法典化的可能性

行政法的法典化實踐要有成熟的技術水平、豐富的理論知識與完整的理論體系，需要政府的支持與推動。經過數十年的發展，我國行政法的體系已經足以支撐我們開展行政法法典化的工作，各方面的條件基本具備。

3.1?行政法理論體系比較成熟

行政法理論體系建立涉及行政法學領域的各個方面，我國現有的行政法理論體系中包括行政主體理論、行政行為理論。基本理論之間邏輯銜接緊密，體系完整。

現代行政事務繁雜，往往需要有行政機關承擔責任，這就需要一個統一的概念，把行政機關及其人員的行為整合起來，并承擔因行政機關及其公務員的公務行為產生的權利、義務，這個統一的概念就是行政主體。我國的行政主體理論針對行政主體的表現形式給了一個大致的范圍，在行使國家權力時，能夠依法以自己的名義實施、承擔行政責任并且能夠成為行政訴訟主體。行政主體概念雖然仍存在不足，但是這個概念的引入與建立是我國行政法理論構建的第一步，是行政行為理論、行政法治監督理論、行政救濟理論的先決條件，不可或缺。

行政行為的概念是指行政主體對外直接或間接產生法律效果的行使職權的行政管理行為。在確定了行政主體后，行政主體依法行使職權的行為需要調整和規范，關于行政行為，我國相較外國作了更為細致分類和定義，我國行政訴訟概念，多用行政具體行為一詞，并圍繞其制定相應的案件受理制度及其可訴性規則，使“行政行為”，不囿于學術的概念，能成為法律制定術語。因此，辨析行政行為邊際范圍，要做到國外理論與國內法律規定的雙向結合。總之，我國在行政主體、行政行為理論較為成熟，但仍有進步的空間。

3.2?行政法律體系比較完善

行政法有以下組成部分：

第一。關于行政組織與職權的建立法，廣義的行政機關編制法等內容，以及公務員法與公物法，可稱其為與行政主體有關的法律，這種行政法律對行政法的主體范圍，職權范圍進行調整，對行政權法定行使的主體與范圍方面的限制。但是，存在著對行政組織法進行規制的問題，我國發展乏力。

第二，調整行政權行使與運行的法律，總稱與行政行為有關的法律。該法也有兩種類型：一是包含各方面行政管理，例如教育法、科技進步法，環境保護法、出入境管理法等；二是比如行政處罰法、治安管理處罰法等、行政許可法和其他關于行政程序的。這些單行行政法，其發展程度在我國相當成熟，對于后來行政法法典編纂工作起到了積極促進作用。對行政權的行使與運行進行監督的法律等有關法律，統稱行政法制監督法律，其中有行政監察法、行政復議法，行政訴訟法等等。這些行政法律在權力主體、權力范圍和行使程序等方面都有規定，在管理上和最終監督救濟程序上，對行政法律行為進行全方位規制。具有中國特色的行政法體系已基本成型，尤其是關于行政管理的法律，已相當齊全，確立了若干基本行政和法律制度。

綜上所述，行政法法典化的條件，在行政法理論體系和行政法體系方面都較為成熟。我國依法行政實踐的全面貫徹落實，或許正是推行行政法法典化的絕佳時機。

4?我國行政法法典化的進路選擇——總則法典化

有不少學者認為行政法總則法典化是很難做到的：因為世界上并沒有先例。但行政法總則法典——《石荷州一般行政法典》就位于德國石荷州，該行政法典自1968年起開始實施，包括組織法，實體法，程序法等，開創了聯邦德國行政法律法典化的先例，對德國各州以至《聯邦行政程序法》等法律的發展產生了重大影響。隨后在制定《聯邦行政程序法》的過程中，行政法、總則法典方案仍作為學者考慮的內容。其中蘊含著豐富的行政實體法規則，被認為是行政總則的法典化，而不是只是單純行政程序法典化。

在技術方面，我國也有制定得非常不錯的地方性行政法規，以《湖南省行政程序規定》為代表的我國地方行政程序立法，吸取了德美行政程序立法的特長，已展現出很高的立法技術水平。雖然它在名字上只涉及到程序的內容，其實際內容包含了總則、組織法、實體法和程序法，已經初具總則特征，證明我國在這方面的立法水平比較完善。筆者認為，在行政法法典化的觀念上，應該強調以實體法內容為主，程序法為輔的立法結構。無論從政治體制還是從立法技術來看，行政法總則的法典化在我國可行度很高，加之《民法典》先總則的立法方式已經在我國得到實踐證實。

5?結語

現階段我國行政法所有領域法典化的可行性不高，從學術研究的深度和立法立意的高度來看，我國行政法總論與分論并非步調一致，總論總體架構和具體規則是在比較借鑒中發展起來的。另外我國部門行政法，多以政策調整為主導，有關研究的質與量不如一般行政法完備。即使我國制定了同時具有總論和分論的完整的行政法法典，總論和分論也只是簡單組合，不能真正地做到法典體系的有機統一。因此，筆者認為，行政法總則法典化在我國現有的研究與實踐中，無論從我國國情還是立法水平來看，制定行政法總則還是可行的。

參考文獻

[1]Wolfgang?Kahl，Die?Verwaltungsverfahrensgesetz?zwischen?Kodifikationsidee?und?Sonderrechtsentwicklungen，in：Wolfgang?Hoffmann-Riem/Eberhard?Schmidt-A?mann?（Hrsg.）[M]，Verwaltungsverfahren?und?Verwaltungsverfahrensgesetz，Baden-Baden，2002：89.

[2]鐘瑞華，李洪雷.論我國行政法法典化的意義與路徑——以民法典編纂為參照[J].行政管理改革，2020，（12）：7279.

[3]應松年.關于行政法的理念[N].人民法院報，20180829（05）.

[4]何海波.法治的腳步聲：中國行政法大事記[J].中國政法大學出版社，51.

[5]劉仁文.只向真理低頭：江平先生訪談錄[J].

[6]姜明安.21世紀中外行政程序法發展述評[J].比較法研究，2019，（06）：130143.

[7]李洪雷.國外行政程序法制建設簡要歷程[J].紫光閣，2015，（02）：4546.

[8]王世濤.行政法的法典化：法學教義與規范模式[J].行政法學研究，2022，（05）：4356.