緊急狀態立法的必要性探討

楊慧麗

摘?要：近年來，突發公共安全事件頻發，無論是我們剛剛經歷過的新冠疫情，抑或“8·12”天津濱海新區爆炸事故、甘肅白銀景泰“5·22”黃河石林百公里越野賽公共安全責任事件等，均造成了巨大的生命、財產損失，這其中暴露出了一系列亟待解決的問題：法律缺位導致的緊急狀態下的長官意志治理模式，風險意識較低、對已經步入的風險社會時代缺乏了解，凸顯了國家治理、依法治理的瓶頸。緊急狀態處置實踐和法律制度之間存在著較大差距，立法不足以為公共危機的應對提供規范指引，緊急狀態下的行政行為仍處于無法可依的狀態。當下，法治體系和行政應急體系結合，進行緊急狀態立法尤為關鍵，現對其必要性分析探討。

關鍵詞：應急；緊急狀態；立法

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.01.060

1?習近平法治思想在風險治理中的落實

2020年11月召開的全面依法治國工作會議，明確了習近平法治思想在全面依法治國中的指導地位，習近平法治思想的核心要義之一是在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。當今社會是一個風險社會，尤其在新冠疫情持續的這3年中，人們的認識愈加深刻，常規突發事件、緊急狀態甚至最高級的危機形式，即戰爭，都是風險社會生活的組成部分，需要與之相應的層次分明的規范體系，因此在法律層面對于風險社會的應對與管控，特別是對非常規、極限狀態，即緊急狀態下的法治保障（緊急狀態立法），是對習近平法治思想的貫徹落實，具體來說，是國家治理體系與能力現代化在應急管理領域的體現。

習近平法治思想強調辯證思維，抗擊新冠疫情過程中我國北方城市展現了整體動員救急能力強的特點，而南方城市更突出地表現了應急救援團隊的專業性，通過辯證法認識其差異及利弊，并在緊急狀態立法中兼采各自所長，形成完整的法治體系，亦是在風險治理的法律思維與邏輯構建中踐行習近平法治思想。

2?邁向強國治理體系的必然要求

中國成為世界強國，首當其沖，須在國家治理體系上邁入強國行列，而緊急狀態立法則是我國走向強國治理體系重要分支。強國治理體系必然是一個可持續的治理系統，公眾對政府及公權力的預期應是理性的，印度在嚴重疫情暴發后，仍能保持相對有序的公共社會生活狀態，與其民眾對災難的容忍力較大，對政府的期待較少，有著必然的聯系。當然，政府如不能在應急狀態下滿足民眾適度的救援需求，政府治理將無從談起。我們這里面強調的強國治理體系，是適度的、可持續的應急治理體系，比如新冠疫情常態化，我們的應急治理能力可以滿足較長時期內的政府服務需求。在這一層面上，無論政府抑或民眾對公共救援的設計、預期應回歸理性，而應急狀態立法是最有效的引導理性回歸的方式，建立中國特色的可持續應急管理體制的法治路徑。

每每遇到緊急狀態，中國軍人仿佛從天而降，是人民堅強的后盾，非典疫情、汶川地震以及新冠疫情中皆可深切感受，這源于我們優越的政治體制，但軍隊在應急狀態中的行動其如何成為強國應急治理體系中的重要組成，有待總結經驗教訓、提煉體系并將其納入緊急狀態立法之中，依法作為。

3?緊急狀態下保障人權的依據

在過去很長一段時間內，緊急狀態立法被擱淺，主要是對緊急狀態下行政權力實施是否對人權造成威脅的問題存在分歧。當下，學界對此問題的探討基本形成了統一的意見。我們談及的人權是集體人權，而非個人人權，近代以來中華民族經歷了飽受壓迫的屈辱時期，正因為如此，更能意識到民族作為一個集合體而享有的人權是多么重要，緊急狀態下行政權力如呈現出對某個個人的權利限制，其初衷是為了捍衛絕大多數人的人權，當然權利暫時受限的個人需要通過合法救濟予以補償，這亦是緊急狀態立法中必要的內容。緊急狀態立法的目的不僅只是讓政府控權，而是保障人權，為了防止緊急狀態下因行政權力濫用使民眾權利受損失，需要通過立法規制使權力行使的條件、程序及救濟方式等予以規定。

緊急狀態下的行政權力是一種“緊急權”，權力行使得簡易高效難以遵照常態下的行政合法性原則，但行政緊急權受到法律規制，是人權保障之必然，法律的對象由法律創造，因此需要經由特別立法探尋例外狀態下的行政合法性路徑，其宗旨是在自由民主和效率之間尋求平衡，在保障人權基礎上追究效率。

4?緊急狀態下有效整合應對力量的路徑

時代變遷，緊急狀態的內涵隨之更加復雜，第二次世界大戰以后從天災人禍，擴展到生物危機、經濟危機、天文災害等，單一類型災害與多類型災害集合的復合型緊急狀態并存。緊急狀態打破法治常態，又仍需在法治軌道上運行，只有在法治軌道上，才能有效整合應對力量，克服類型化“孤島”，更好地解決多類型災害集合的復合型緊急狀態下的整體動員問題，一體化滿足類型化災害應對的共同需求。復合型緊急狀態的應急機制構建，絕不是常規應對方法之間的簡單單項相加，甚至在針對單一類型災害的常規應對方法之間時常會發生沖突，如何科學統籌，應由緊急狀態立法進行頂層建構，以此提升應急反應功能。

黨中央明確提出安全發展觀，國家安全觀只有和法律適用相結合，由立法提供結構化制度支撐，方能整合力量，化解安全與發展之間的沖突。2004年《憲法》修訂時，將“戒嚴”改為“緊急狀態”，使之有了憲法依據，仍需進一步從突發事件發生的前、中、后，各個部門法的協同規制出發，建立系統性應對法律機制，以回應憲法意義上的應急制度，比如《突發事件應對法》第69條旨在銜接憲法的應急制度，但因何權限和程序進入緊急狀態、緊急狀態的措施等均未見，故并不具備實踐上的操作價值，與之配套出臺《緊急狀態治安處罰法》等，明確緊急狀態下的警告、罰款等舉措的行使條件，是可行的。

5?浸入中國情景的立法解決專屬中國的應急困境

緊急狀態下的行政干預行為容易對個人隱私權造成干擾，甚至破壞，此前新冠疫情中亦發生多起侵犯隱私權事件。但從疫情中民眾反映的中外對比來看，基于文化傳統的差異，我國老百姓對隱私權捍衛側重關注于個人信息被收集后的使用方式，而非西方社會關注的政府有何法律依據收集涉及個人隱私的信息，中西方觀念不同，要求我們有必要通過中國特色的立法解決中國的應急問題，對緊急狀態進行始末節點的確認及分級并對不對層級的緊急狀態中的權力（“授權+限權”）與信息流的全周期管理提供法律保障，且形成權力清單，可以有效的限制、控制國家權力，同時科學設定社會成員負擔增強的社會義務的法定情形。

與西方以選票為中心的政府不同，以人民為中心的中國政府有義務在緊急狀態下提供物質保障與公共服務，但這需要以常態下充實國家物資儲備并科學設計儲備指標體系為前提，新冠疫情中亦暴露了少數地方常規儲備不足的問題，依賴中央與兄弟省份幫扶方能渡過難關。物資儲備立法構成應急狀態立法不可或缺的一部分。

適應中國國情的國內法，為加入國際法規則提供了依據，使國內法和國際法可以很好的銜接。在國際人權公約等國際法規則中，有組織的生活不受外界干擾被認定為人的自由，緊急狀態下克減上述自由的限度，在不同文化傳統的國家中是存在明顯差異的。崇尚集體人權的中國人民在緊急狀態下，為了多數人利益，克減少數人自由的限度相對較大，因此我們有必要在國內法中對個人自由克減的幅度予以明確，并據此在加入相關國際規則時作出保留或聲明。

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