基于年度對比的學前教育財政投入效率研究

梅林晨　崔潔

摘要：文章采用數據包絡分析（DEA）方法，以西安市2017-2021年的數據為樣本，深入探討了該市學前教育財政投入的效率問題。研究發現，從2017-2021年，西安市學前教育財政投入的總體趨勢是穩步上升的。然而，在2020-2021年期間，盡管財政投入明顯縮減，但資金的使用效率卻得到了顯著的提升。這一發現挑戰了“加大投入”發展學前教育事業的傳統的觀念。

關鍵詞：西安市；學前教育；財政投入；效率

一、問題的提出

“人生百年，立于幼學”。在人生不斷地學習和成長過程中，學前教育扮演著至關重要的角色，為我們未來的生活打下堅實的基礎。我國歷來重視教育事業的發展，學前教育事業作為教育事業的開端，近年來越來越多地受到了我國政府的重視。2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》頒布，這一重要政策的出臺，為學前教育事業的發展指明了方向。全國范圍內的一系列學前教育發展政策得以落地實施，極大地推動了學前教育事業的發展，取得了令人矚目的輝煌成就。

與此同時，盡管學前教育事業已經取得了顯著的進步和成就，但我國學前教育事業發展的不均衡問題仍然較為突出，資源使用和分配的效率仍有提升的空間。在城鄉之間、地區之間以及不同收入群體之間，學前教育資源的分配和使用存在較大的差異。有些地區和群體的學前教育資源相對匱乏，無法滿足兒童的教育需求；而有些地區和群體的學前教育資源則存在浪費和低效利用的問題。這種不均衡現象不僅會影響兒童的教育機會和未來發展，也會制約整個國家教育事業的均衡發展。

西安市是我國西北地區的經濟、文化、科技中心，它的發展一直備受關注。作為我國西北地區最發達的城市，西安市近十年來，西安市在學前教育事業方面取得了顯著的進步。

西安市學前教育毛入園率2015年即達到98.96%，普惠性幼兒園覆蓋率近年來已經保持在90%以上。2020年年初，政府支出激增，部分幼兒園在反復停課的打擊下陷入經營困難。許多正在建設的項目也因此受到了影響，工期普遍被拖延。在克服了這些挑戰之后，西安市學前教育事業迎來了新的發展階段。

學前教育領域的許多研究都把“政府加大投入”作為重要的政策建議提出，以促進兒童早期教育和福利的改善。但在近年來經濟增速放緩，政府收入減少的背景下，許多地方政府的資金都變得越來越緊張。因此，“加大投入”往往難以實現，而提高有限資金的投入效率則顯得更為現實。

為了解決這一實際問題，本研究選擇學前教育的覆蓋問題已經基本解決的西安市作為樣本，對學前教育財政投入的效率問題進行深入研究。這不僅具有現實意義，還具有迫切性。因為隨著經濟增速的放緩，政府收入減少，學前教育領域的資金投入也受到了影響。研究學前教育財政投入的效率問題，有助于更好地利用現有的財政資源，提高學前教育的質量和覆蓋率，可以為其他地方政府在面臨類似問題時提供參考和借鑒。

二、學前教育財政投入效率的內涵與模型選取

財政投入中的效率概念來自經濟學，可以理解為投入與產出之間的比率。這個比率可以進一步細分為經濟效率和技術效率。經濟效率關注的是投入和回報之間的關系，而技術效率則注重資源使用的過程。就本研究來說，教育領域投入的產出是多元和長期的，政府在教育領域的投入所產出的貨幣化衡量并不具有太大的意義。技術效率，或者說資源利用效率，更強調的是在既定的投入水平下，如何通過優化資源配置和使用方式，以最大化教育產出。對于學前教育財政投入的效率評估，應當從技術效率的角度出發，探討如何有效地配置財政投入，以便在財政投入相對不足的情況下獲得盡可能多的教育產出。

具體來說，本研究的目標是對學前教育財政投入的效率進行整體性的評估和時間維度的比較，希望揭示其發展變化的趨勢及政策總體有效性，并比較學前教育財政投入數額和效率的變化。同時展開對學前教育財政投入結構的分析，以期發現未來進一步提升的方向。

另外，本研究也將從時間維度的角度出發，比較不同年份學前教育財政投入的效率，觀察其發展變化的趨勢。這不僅可以幫助人們了解學前教育財政投入的效率變化情況，也可以為未來的政策制定提供參考。

數據包絡分析方法（DEA）是運籌學中一種使用線性規劃進行效率分析的常規方法，適合對多個決策單元（DMU）的技術效率的比較問題。DEA方法在教育財政投入效率研究中的應用具有很大的優勢。首先，DEA方法可以處理多個輸入和輸出指標，能夠全面地考慮各個方面的因素，從而更準確地評估效率。其次，DEA方法不需要預設生產函數，使得分析更加靈活和客觀。此外，DEA方法可以區分技術效率和純技術效率，從而更好地了解效率的來源。在應用DEA方法時，需要根據研究問題和數據的特征選擇合適的模型，并確保分析工具的準確性和可靠性。具體來說，常見的DEA分析法使用的模型有固定規模報酬的CCR模型和可變規模報酬下的BCC模型。CCR模型求解得出的為技術效率（TE），BCC模型求解得出的為純技術效率（PTE），當兩者相除時可以計算規模效率（SE）。本研究結合使用了DEA方法中的CCR模型和BCC模型，以Tim Coelli等人研發的DEAP 2.1版軟件作為分析工具，這將有助于提高分析的準確性和可靠性。

本研究使用了西安市教育局的政務公開數據結合西安市統計局公布的統計數據作為投入產出變量的數據來源。在研究過程中，將不同年份作為不同的決策單元，這使得我們能夠對西安市學前教育投入效率的發展變化趨勢進行深入的分析。通過這種方法，可以更好地了解和掌握西安市學前教育的發展狀況，以及其投入效率的變化趨勢。

此外，還對研究結果進行了詳細的討論和分析，對影響西安市學前教育投入效率的因素進行了深入探討。通過這些分析得出，近年來西安市學前教育投入效率的發展變化趨勢，并提出了相應的政策建議，為相關部門的決策提供了有價值的參考。

三、西安市學前教育財政投入效率的實證研究

（一）研究指標及數據選取

由于DEA方法的核心是一種排序和比較的過程，因此在尋找到的有效決策單元即最優解不唯一的情況下，通常可以說明這些找到的有效決策單元并不夠有效。因此，在進行DEA分析時，一般要求決策單元的數量大于投入產出變量數目之和，并且兩者之間的差距越大，就越不容易出現多個有效決策單元。然而，本研究在盡最大努力的情況下，僅獲得了5年的完整數據，這限制了可用的變量數量。

在最終選擇投入變量時，本研究將政府學前教育預算投入資金量作為投入變量。這是因為政府學前教育預算投入資金量能夠直接反映出政府對學前教育的重視程度和投入力度。

而在選擇產出變量時，本研究選擇了學前教育專職教師人數和在園幼兒總數這兩個與教育質量和教育普惠性相關的指標。這兩個變量分別反映了學前教育的教學質量和服務的覆蓋范圍，是衡量學前教育系統效能的重要指標。

在確定了投入和產出變量后，本研究采用了DEA分析方法進行了計算。經過多次試算和對備選變量組合的比較，最終得出的結果沒有出現多個有效決策單元，這表明所選擇的變量和方法的適用性較好。同時，也得到了有意義的分析結果，為后續的深入研究提供了有價值的參考。

本研究的在園幼兒總數和專任教師數由各期西安市統計年鑒及政府工作報告公布數據匯總，學前教育政府投入數據來自西安市教育局公布的相應年度部門綜合預算公開報表匯總，數據見表1。

（二）研究結果分析

1. 2020年后該市學前教育財政投入量明顯減少

表1詳細數據的時間數列分析可發現，2017-2019年間，西安市的一般公共預算投入表現出相當的穩定性，每年的投入額都較為均衡，其均值為2.9億元/年。這一穩定投入的背后，標準差系數僅為0.0184，顯示出這三年間投入的變化幅度相當小。

然而，從2020年開始，西安市學前教育財政投入量出現了持續減少的現象。特別在2019-2021年間，其標準差系數達到了0.1154，顯示出這一階段的投入變化幅度較大，與之前的三年有明顯的不同。這種變異性超過了之前的水平，表現出較大的不穩定性。

教育部門的工作報告中強調了這種部門預算的減少主要是積極申請國家專項資金和多方社會力量支持的結果。然而，這并不能完全說明問題。從另一個角度來看，這也從側面反映了財政投入資金并不充裕的現實。政府在努力拓寬資金來源，以支持教育的發展。

從直觀的數據來看，雖然預算有所減少，但是并沒有影響到教師數量和在園幼兒總數的增長。這或許可以說明，盡管財政投入有限，但是教育部門仍然能夠有效地利用這些資源，實現教育的發展目標。

2. 2020年后西安市學前教育財政投入效率顯著提升

從表2所列的DEA分析結果中可以看出，2017-2019年期間，技術效率（TE）始終沒有超過0.7，這表明這個階段的教育資源投入存在一定的冗余和浪費現象。具體來說，這三年的純技術效率（PTE）和規模效率（SE）均小于1，這表明這種效率不佳是由規模不足和配置不合理兩方面的因素共同導致的。

然而，從2020年開始，TE、PTE和SE均出現了明顯的提升。到了2021年，TE、PTE和SE均達到了1，這表明2021年的技術效率和規模效率均達到了歷年來的最高水平?？梢钥闯?，盡管2020年后該市學前教育財政投入量明顯減少，但伴隨著配置效率的提升，學前教育事業并沒有因此受挫，規模與質量依然都在穩步發展。這說明西安市學前教育領域在管理和資源配置上有了很大的改進和優化，從而提高了整體效率。

綜上所述，雖然教育資源投入的減少可能會給學前教育事業帶來一定的壓力，但只要通過合理的資源配置和管理，學前教育事業就能夠實現穩步發展。因此，教育部門應該加強對學前教育的管理和資源配置，以提高整體效率，更好地滿足社會對學前教育的需求。

3. 西安市學前教育事業尚未達到最佳規模

西安市學前教育財政投入的規模效率（SE）的變化與純技術效率（PTE）在存在波動的情況不同。具體而言，SE的變化表現出了明顯的持續上升趨勢，這顯然有別于PTE的波動變化。值得注意的是，SE的這種持續上升趨勢還伴隨著規模收益遞增趨勢（irs），這表明西安市的學前教育事業尚未達到最佳規模，依然存在發展空間。

從歷史數據和趨勢來看，西安市在學前教育領域的投入和資源分配尚未達到最優化狀態，可能還存在一些改進的空間。盡管近年來西安市的新生兒數量有所減少，但是結合當前西安市學前教育事業的發展現狀和資源投入情況，本研究預測，西安市學前教育事業在短時間內尚不會因在園幼兒數量減少而導致資源過剩。

四、結論與建議

（一）西安的學前教育財政投入總量依然有提升空間

本研究采用數據包絡分析（DEA）方法，對西安市學前三年入園率和普惠性幼兒園覆蓋率進行了評估。結果顯示，近年來盡管這兩項指標一直保持在較高水平，但學前教育事業的規模收益仍然呈現遞增趨勢。這表明西安市的學前教育事業尚未達到最佳規模，仍存在進一步發展的空間。

為了探究這一現象的原因，本研究結合人口數據發現，這是由于西安市近年來人口持續流入和二孩政策短期刺激共同作用，導致適齡入園幼兒總規模在近年來持續增長。盡管西安市已經提供了較多的幼兒園新學位，但這些學位并不能完全滿足日益增長的人口需求，因此幼兒園學位總數仍存在一定的缺口。

本研究預測，西安市未來的在園幼兒總規模將在2024年達到極限峰值49.16萬人，之后這一規模會逐漸減少。預計在2030年左右，在園幼兒規模將降至與2021年相當的水平（見表3）。因此，在2025年以前，西安市未來的在園幼兒總規模將會經歷一個持續增長期。這意味著在短期內，辦園規模不會出現縮減，反而有可能會持續擴大以適應日益增長的需求，而在長期來看，規?？s減的趨勢又較為明顯。這對于政策制定者和教育工作者來說，將需要密切關注并積極應對學前教育事業發展面臨的挑戰。

根據預測數據，使用2017-2021年的幼師比均值13.7來預測，可以得出結論，2024年的專職教師隊伍峰值規模會達到大約3.6萬人。然而，教師隊伍規模并不會隨著在園幼兒規模的減少而迅速減少。實際上，根據教育部《幼兒園教職工配備標準（暫行）》的標準，13.7的幼師比水平已經明顯超編了，這并不符合教育部的標準。

假設從2025年開始，教師規模不再發生變化，那么可以推斷出，到2030年幼師比將達到11.2的水平。然而，即使在這種情況下，師資配備依然存在一定的不足。因此，即使適齡幼兒總規模減少的情況出現，學前教育專職教師隊伍規模在質量提升的驅動下，幾年內依然有較大的增長空間。

此外，與之相關的軟硬件設施也依然有增長空間。這主要是因為隨著教育質量的提高，對于教師專業發展和教育設施的需求也在不斷增加。因此，即使在適齡幼兒總規模減少的情況下，學前教育專職教師隊伍規模和相關的軟硬件設施仍有較大的增長空間。

（二）“加大投入”并非政府發展學前教育事業的唯一選擇

有部分學前教育領域的研究者，在封閉系統下思考政策建議，在提出面對的問題之后，往往把“加大投入”作為解決問題的靈丹妙藥，忽視投入的經濟性和財政分配決策的復雜性。當研究者把問題簡化為“多花錢就能解決”時，很自然地就會陷入“少花錢就沒辦法”的邏輯，使得提出的政策建議流于表面，缺乏可操作性。

然而，學前教育資源的投入與分配并非簡單的經濟問題，而是涉及社會、文化、教育等多方面因素的復雜問題。在提出加大投入的建議時，他們往往沒有考慮到財政分配的公平性和效益性，也沒有考慮到不同地區、不同群體的差異性和需求。這樣的思維方式不僅缺乏科學性和可操作性，而且可能會導致資源浪費和效果不佳。

政策制定者需要深入了解學前教育領域的實際情況和需求，制定出符合實際、科學合理的政策措施。只有這樣，才能真正促進學前教育事業的發展，提高教育質量和效益，滿足社會和人民對學前教育的需求。

數據分析顯示，西安市2020年后的學前教育財政投入縮減由于伴隨著資金使用效率的提升，并沒有對西安市學前教育事業的發展產生不良影響。這提醒我們在過去政府資金充裕的情況下形成的財政資金使用習慣其實存在著一定的配置效率低下問題。在投入不足的逼迫下，配置的效率出現了明顯的提升。勁草尚需疾風磨煉，逆境可能成為我們的政府提升效率的契機。

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＊基金項目：西安市社會科學規劃基金課題“西安學前教育財政投入績效評價研究”（22JY28）。

（作者單位：陜西學前師范學院經濟與管理學院）