我國財政機構設置基本架構的內在邏輯探析（下）
——基于現代財政治理中財政監督和財政法制的要求

●叢樹海

三、財政支出機構的“一體”與“分設”

在收入征管機構從財政部門分離出去之后，財政支出執行是否也應當分離出去，形成“裁判員”與“運動員”分設，這也是財政管理和監督需要解決和明確的重要問題之一。

財政支出是財政收支基本活動的兩個方面之一，理論上是財政理財的“半壁江山”，與財政收入工作一起完成財政理財的全部職能。 實踐中成為財政工作的主要方面，相對于財政收入工作，支出安排和執行中的管理工作往往比收入管理更困難、工作量更大、政策性更強。

這是因為，第一，財政收入的組織相對比較穩定，稅制和非稅制度一旦確定，除局部和臨時性的優惠政策外， 稅制和非稅制度的變動不大，長期處于穩定狀態。 相比較，財政支出受政府調控職能的需要而變動較大，支出名目繁多，支出名目和項目變化較快，經常伴隨政府換屆或人事變動而發生調整和變化。 第二，收入受經濟規模和經濟成長的影響更大，具有更大的“客觀性”，“過頭稅”對經濟的損害比較大，常常難以實行。 而支出受政府履職的影響更大，就政府履職需要看，支出往往越多越好，支出的安排受“主觀” 影響也相對更大，同時， 支出增大對經濟具有正面效應，所以， 管理者對支出易產生追逐動機，從而產生“瓦格納法則”。 第三，我國各地經濟和社會發展水平客觀存在較大差異，收入政策和收入制度會“自動識別”這種差異，從而便于實現收入的“能力原則”，使得經濟欠發達地區通過“自動少繳”，促進經濟和社會的成長。 相對而言，支出的“剛性”特征難以區分收入充裕地區和收入欠缺地區的“能力差別”，在“剛需”必須滿足的情況下， 財政支出安排的“機動性”就必然更強，支出安排的難度顯然更大。

財政支出執行機構經常按照政府職能“模塊”，即政府職能的主要分類進行劃分， 如經濟管理類、文教事業類、科技發展類、衛生健康類、行政管理類、外交國防類、社會保障類、環境保護和建設類等，以及按照財政管理的主要“模塊”進行劃分，如預算編制管理類、國庫資金管理類、政府采購管理類、績效評價管理類、會計財務管理和財政監督管理類等等。顯然，一方面，以兩大類管理需要劃分和建立的財政管理機構性質差異很大，概言之，政府管理模塊的部門其主要職責是“分錢”和“用錢”，并制定“分錢”和“用錢”的政策制度，履行“部門預算”的“落實”，幫助和實現政府各部門的既定職責。 另一方面，無論是政府職能劃分需要的管理和預算執行，還是財政管理需要的模塊分工，兩者之間具有密切聯系，財政管理模塊的部門其主要職責是“財政性管理”，從“技術上”保證并監督實現政府職能過程中的有效性和合規性。兩類部門之間具有相互支持、相互約束和相互監督的關系，是一種財政部門內部的管理和監督架構。

兩類機構一體于財政部門，有利于財政功能的完整實現。 作為同一部委的兩類分管部門，政府職能部門通曉財政管理部門所制定的政策內涵、政策意義和政策之核心要義，有利于政策執行的一致性和完整性，有利于跳出某一具體職能部門的具體局限，使國家宏觀政策得以有效統一貫徹和執行。 作為統一部委的兩類分管部門，財政管理部門便于了解政府職能部門在預算執行中遇到的各種問題和困難， 從而有利于財政管理制度更符合現實基礎，更具有可行性。 相對于財政收入的不同特征，財政支出安排客觀存在一定難度， 導致其不僅工作量大，而且更需要深入實踐、深入基層，了解實際問題、了解基層的“急、難、煩、缺”。 所以，就財政理財職能兩個方面而言， 支出對政府職能實現更直接、更緊迫、更重要。

財政支出機構主要包括預算編制機構、預算執行和支出日常管理機構、政府采購管理機構、政府項目招投標機構，以及國庫資金管理機構。 如何設置各個支出管理機構，關系到財政支出管理中各種關系的處理， 關系到支出管理的科學性和合理性，因此成為財政監督的另一個重要內容。

四、預算編制機構和預算執行機構的“一體”與“分設”

國家預算是財政工作的核心。 “國家的預算是一個重大的問題， 里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。”①財政收支的全部內容和全部過程都要通過預算形式反映，通過預算安排具體落實。 在財政支出組織和機構設置中，預算編制機構和預算執行機構如何設置，直接關系到財政支出執行狀況和執行效果。

預算是立法通過的年度財政收支計劃，預算編制由立法機構授權行政部門負責。 《預算法》 規定“國務院編制中央預算、決算草案；向全國人民代表大會作關于中央和地方預算草案的報告”。一般地，負責預算編制的行政部門同時負責決算編制和預算在執行中的調整以及預備費的動用方案，為方便起見，以下簡稱為“預算編制”。《預算法》還規定“國務院財政部門具體編制中央預算、決算草案；具體組織中央和地方預算的執行”；“地方各級政府財政部門具體編制本級預算、決算草案；具體組織本級總預算的執行； 提出本級預算預備費動用方案；具體編制本級預算的調整方案”。

由此可見，我國實行預算編制“一體化”模式，即由財政部門負責編制預算。 實踐中，我國財政部下設預算司，專職預算編制和管理工作。

預算司主要職責包括：提出財政政策、財政體制、預算管理制度、政府債務管理制度的建議，組織編制中期財政規劃；編制年度中央預決算草案和預算調整方案；組織中央一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的編制、審核等工作；組織中央部門支出標準體系建設及項目庫管理工作； 承擔中央對地方轉移支付工作，匯總年度地方財政預算；承擔政府債務管理有關工作；承擔預算績效管理制度體系建設；歸口管理財政部各地監管局業務工作。財政部預算司具體承擔的職責，可以概括為四個方面，如下頁表4 所示。

表4 財政部預算司具體承擔的職責一覽

毫無疑問，就我國財政部門承擔的主要職能看，宏觀財政政策、財政體制、預算編制與管理、預算平衡的職能，基本統籌在預算司。預算司是無可爭辯的財政部核心部門。

（一）預算編制與執行機構的“一體化”模式

就預算編制與執行的體制而言，我國實行了“一體化”于財政部的模式。

“一體化” 的預算編制與執行模式有顯著的優點：其一，將預算編制與支出預算的執行“一體化”于財政一個部門，有利于編制與執行之間的銜接，對宏觀政策貫徹于支出能夠從編制到執行保持一致性，有利于財政部在執行國務院有關大政方針時， 將統一的原則精神落實到各部委。其二，將預算編制及其相關宏觀政策和平衡控制，統一集中在預算司，可以將對經濟發展的判斷和預測、 年度預算與中期預算的銜接，以及如何實現預算平衡之間進行有效統籌，理財理念易于得到貫徹和落實。其三，財政部統管預算編制和執行， 有利于在充分了解支出實踐中問題的基礎上編制預算， 從而使得預算更符合實際需要和實際狀況，有利于支出執行和管理工作順利進行。

反過來，“一體化”的優點可能正好是“一體化”的不足：其一，財政部門一個機構既負責預算編制，也負責預算執行和執行中的管理，那么，執行中的困難也極有可能成為編制預算的約束條件， 為了預算執行的順利，可能在編制中對困難考慮過多，而影響預算總盤子和總方向的設定， 弱化預算的宏觀性或整體性。 其二，財政部門全面管理預算編制和執行，一般應有利于預算平衡，但在經濟困難、改革和其他特殊時期， 需要較大規模壓縮支出來實現預算平衡而壓縮支出壓力較大時， 可能導致產生增發公債的解決思路。

（二）預算編制機構和預算執行機構的“分設制”模式

預算編制機構與預算執行機構分設， 通常是指將預算編制機關從財政部門分離出來， 獨立成一個與財政部門并列的機構，類似國家稅務總局，如可稱之為“國家預算局”或“國家預算署”。 “分設制”模式有國際實踐，如美國聯邦政府的“行政管理和預算辦公室”或之前的“聯邦預算局”。

“分設制”顯著提高了預算編制在預算工作全過程中的地位， 獨立的預算編制責任機構便于直接對國務院負責， 有利于國務院直接下達指令和進行溝通，同時，也有利于編制機構擺脫執行中的種種困難與約束條件， 更全面更科學更直接地貫徹國務院的指示以及黨和國家大政方針。 但整體看財政理財的機構體制，可能處于繁瑣復雜的狀態，同時，鑒于“國家預算署”的預算編制和平衡功能，必須配套其宏觀政策功能和預算平衡功能， 財政部的現有功能將相應縮減成“支出部”。 顯然這種“分設制”既不適應我國領導體制，也不符合財政部司職理財的基本職能。

總體看， 預算編制與預算執行集中于財政部門的“一體化”模式，優于預算編制與預算執行分離的“分設制”模式。 同時，從財政部理財功能定位和發展看，應當進一步大幅度提高財政部預算管理的地位， 將財政部預算司升格為國務院的“國家預算局”②，交由財政部管理。

五、 政府采購機構與一般支出管理機構的“一體”與“分設”

政府采購通常是指使用財政性資金的行政事業單位，為完成行政事業目標任務而進行的貨物、工程和服務采購活動。由于采購使用的是財政資金，本質上是“公共”屬性的資金，加之匯總后量大，所以，從節約資金和提高資金使用效果考慮，采取“集中”方式，通過公開招投標的市場競爭機制，實現其政府集中采購提高使用效果的既定目的。顯而易見，政府集中采購與財政支出直接關聯， 政府采購的組織和機構設置也必然成為財政監督的又一個重要問題。

《政府采購法》規定:“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門， 依法履行對政府采購活動的監督管理職責。 ”“各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監督管理職責。 ”

財政部門在政府采購中的具體職責，是指“根據國家的經濟和社會發展政策， 會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標。”③在財政部國庫司主要職責中則被表述為：“擬訂政府采購制度并監督管理， 承擔政府采購市場開放談判工作。 ”④

政府采購事關大額公共資金的用途和使用效果， 國家對政府采購規定了十分嚴格的監管制度。除行政系列的上下級之間的監管、政府各用款部門對負責政府采購財政部門的監管外，《政府采購法》還規定了審計機關對政府采購活動的監督責任，“審計機關應當對政府采購進行審計監督。 政府采購監督管理部門、政府采購各當事人有關政府采購活動，應當接受審計機關的審計監督”，以及監察機關對參與政府采購活動當事人的監察責任，“監察機關應當加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察”。

政府采購的責任部門設在財政部門， 表明我國政府采購管理機構與財政一般支出管理機構實行“一體化”模式。 由于采購本身就是一種支出活動或支出行為，所以，由支出執行機構直接負責采購當然是一種比較有效率的模式，實踐中，我國各級地方政府大致也采取這種模式。

財政部門直接負責采購政策和管理， 不僅效率高，而且有利于突出財政資金的特點，強化從財政資金使用績效角度平衡各部門資金使用的特殊性。

但從不同的角度審視， 政府采購活動的實際參與單位很多，其中，財政部門作為支出執行的理財部門要參與政府采購， 政府各職能部門在其履職活動中需購置物資和勞務以及工程項目， 以及參與招投標的供給方、中介代理和評價機構等等，都要參與政府采購， 財政部門只是眾多參與方的一方， 理論上講， 政府也可以設立一個獨立于各參與方之外的專門機構，如政府采購局、政府采購辦公室等等，專職政府采購政策制定和管理工作。 獨立的政府采購管理機構或政府采購管理機構與財政部門的一般支出管理機構分設， 可以保證政府采購活動更具有獨立性， 采購管理機構不偏于各參與方中任何一方的立場和觀點，有利于兼顧和協調各參與方的利益，其不足在于， 財政理財政策與支出管理政策可能增加與獨立的政府采購機構的采購政策協調問題， 還要增加國務院的辦事機構。

總體看， 由財政部門具體負責和組織實施政府采購事宜的基本模式，既是我國《政府采購法》的規定， 也更符合我國財政管理的實際和政府采購效率及其監督要求。

注釋：

①毛澤東，1949 年12 月在中央人民政府委員會第四次會議上的講話。

②國務院現行組織機構中， 由國務院部委管理的國家局有17 個，分屬10 個部委管理。 另有4 個國家局與中共中央有關部門合署辦公， 列在中共中央直屬機關下屬機構序列。

③《中華人民共和國政府采購法實施條例》，第六條。

④見財政部國庫司網站。