新時代高校協同監督治理體系建設與效能提升機制研究

吳釗陽 劉海明 劉姝君

摘? ? 要：近年來，高校不斷強化權力運行制約，推進監督貫通協同，建立健全監督體系，但各項監督之間還存在著堵點、斷點、盲點，影響監督整體效能的發揮。文章基于協同理論和網絡嵌入性理論的雙理論視角，提出信訪監督、主動監督、民主監督和執紀監督四類主要監督主體、方式，在此基礎上建立“源頭治理”“風險防控”“內外聯動”“紀律保障”四類協同監督結構體系，并相互聯結嵌入形成立體協同監督治理網絡。結合網絡嵌入特性分析，進一步探析影響網絡效能提升的關鍵要素，通過明確網絡嵌入方式和關系強弱程度，提升協同監督治理網絡效能，促進高校治理體系和治理能力現代化建設。

關鍵詞：高校；協同監督；網絡嵌入；效能提升

中圖分類號：G647? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1002-4107（2024）03-0014-05

黨和國家監督體系是國家治理體系的關鍵要素，發揮著對公權力運行的監督與制約作用，有力推動全面從嚴治黨向縱深發展，推進國家治理體系和治理能力現代化。高校擔負著為黨育人、為國育才的重要使命，是立德樹人、教書育人的“象牙塔”，同時也是一個存在著公權力的“小社會”。高校的公權力不僅表現在招標采購、基建工程、后勤保障以及人、財、物管理等重點領域關鍵環節，還包括科研經費、招生考試、校辦企業、附屬醫院、非學歷教育等具有高校顯著特征的特殊領域。2021年上半年，十九屆中央第七輪巡視對教育部黨組和31所中管高校黨委開展政治巡視，被巡視單位均被指出在重點領域關鍵環節存在廉潔風險問題，其中一半以上的高校還被指出存在不同程度形式主義、官僚主義問題。究其原因，在高校辦學自主權不斷擴大的同時，權力規范使用的監督機制尚未完全同步跟進，部分高校領導對全面從嚴治黨形勢認識不清、研判不足，還存在“教育特殊論”“高校特殊論”“專家特殊論”等思想。權力治理是國家治理的重要組成部分，如何強化對高校公權力的監督制約，推進監督體系科學化、合理化、高效化發展，提升監督全覆蓋的治理效能，成為新時代高校面臨的重大課題。

一、高校監督體系建設研究現狀概述

我國高校內部存在黨委權力、行政權力、學術權力、民主權力四種不同的權力主體，構成高校內部權力的分權結構[1]。常亮、李成恩基于高校權力要素，重構以“三權三層三制約”為框架的中國特色大學內部治理體系[2]。實踐中針對高校分權結構已形成權力制約與監

督、法律制約與監督以及權利制約與監督三種解決模式，但真正起到制約權力的效果不夠明顯[3]。我國高校內部管理中出現的各種問題，核心是權力過于集中而導致的腐敗問題，監督制約機制的建立沒有解決實質性問題，導致權力監督制約低效甚至失效。杜保德認為新時代高校監督工作要使專責監督靠前帶動，激活監督主體活力，匯聚各類監督合力，從而促進高校治理體系完善和治理能力提升[4]。楊衛生、李健等結合學校的實際工作進一步提出，高校監督體系應積極構建以黨內監督為主導，充分發揮紀檢監察專責監督作用，監督力量貫通聯動的系統體系，要在加強頂層設計、抓牢政治監督、抓實日常監督、抓細職能監督、抓深基層監督上下功夫[5]。黃亮認為，貫徹內部控制體系落實落地落細的關鍵措施是要構建紀檢監察、財務、資產、審計等多部門聯動機制，發揮多部門多專業多學科的監督特點，齊抓共管[6]。同時，高校以日常監督為主的常態化監督和以巡視巡察為主的動態化監督，形成了行之有效的監督網絡[7]。王達品進一步提出，要圍繞政治監督、關鍵少數、日常監督強化高校監督體系建設[8]。總的來看，近年來，高校聚焦健全監督體系，不斷強化權力運行制約，推進監督貫通協同，使各項監督更加規范、有力、有效。但監督主體獨立性不強、權威性不高以及外部監督主體參與不足、渠道不暢，在主體監督意識、制度體系、協同聯動、干部能力素質等方面仍存在問題，尤其是在高校全面從嚴治黨體系中，黨內監督主導作用發揮如何，推進四項監督統籌銜接過程中是否存在運行困境，如何有效整合黨外監督力量等，現有文獻還沒有形成比較系統深入的研究結論。

（一）新時代高校黨內監督現狀與現實問題

高校黨組織具有完整的黨內監督組織體系，黨員大會選舉產生高校黨委，同時相應設立黨的工作部門，院（系）級單位設立黨的基層委員會。紀律檢查機關作為政治機關，履行監督專責，在黨內監督中發揮著“穿針引線”的引導作用。但從中央巡視情況來看，部分高校黨委履行全面從嚴治黨主體責任還不到位，高校內部黨的建設存在“上熱中溫下冷”的問題。部分高校紀委履行監督責任不到位，不敢監督、不愿監督、不會監督的問題還比較突出。部分高校黨的工作部門“重業務，輕黨建”，忽略自身的職能監督作用，在思想認識、責任擔當、方法措施上貫徹黨內監督的要求不夠，工作重心更多地落腳在業務領域，例如黨委宣傳部側重于開展對外宣傳，對意識形態的監督意識不強；黨委教師工作部側重于教師的培訓培養，忽略師德師風的監督；黨委保衛部側重于安全保衛工作，政治安全防范意識不強。院（系）黨組織戰斗堡壘作用發揮不夠，紀檢組織專業性不強，隊伍建設不夠有力，缺乏有效的監督方式，日常監督和民主監督的意識與能力有所欠缺。

（二）新時代高校四項監督現狀與現實問題

黨的十九大以來，紀律檢查機關突出黨內監督主導地位，發揮統籌協調功能，著力推動“四項監督”統籌銜接、貫通融合。但監察法實施以后，高校不具有監察權，對于高校監察權的賦予主要可以分為三類：（1）中管高校，由中央紀委國家監委派駐監察專員賦予一定的監察權，設立監察專員辦公室，與中管高校紀委合署辦公。（2）省（市）屬高校，具體又可分為省（市）紀委監委派駐監察專員，例如浙江省、河北省等省份，省（市）紀委監委派駐紀檢監察組與駐在高校紀委合署辦公，例如四川省，以及由省（市）紀委監委派駐紀檢監察組完全履行專責監督職能，例如天津市。（3）教育部、工信部等部委直屬非中管高校，目前尚未明確監察權賦予方式。2018年，按照中央要求，高校黨委實行巡視巡察制度，推進全面從嚴治黨向縱深發展，向基層延伸。從高校巡視巡察部門設立情況來看，有的高校單獨設立，有的則與紀委辦公室合署辦公，有的巡視巡察部門主要負責人由紀委副書記或紀委辦公室主要負責人兼任等。高校在推進“四項監督”過程中，不斷探索監督方式，不斷健全監督主體，各項監督作用得到一定發揮，效果得到一定程度的彰顯。但由于高校紀檢監察體制改革還未完全結束，巡視巡察工作的開展也還處于探索階段，運行制度的建立尚不完善，尤其是在整改落實方面規范化制度化建設水平仍有待提高，在“四項監督”統籌推進過程中，還面臨著不同程度的困難和問題。

（三）新時代高校黨外監督現狀與現實問題

強化監督治理效能，必須堅持系統觀念，深化系統施治，標本兼治，構建以黨內監督為主導、各類監督貫通協調機制，推動完善黨和國家監督體系，促進監督、處置、治理有機結合。高校在黨內監督體系外，設立信訪、審計、財會等部門履行監督職能，沒有監察權的高校由人事部門履行行政監督職能。此外，高校還是黨外知識分子集中的地方，高校民主黨派成員大多數是高學歷高職稱高素質的教師，有著與眾不同的職能和特點，是民主監督的重要力量。總的來看，高校雖然作為基層黨委，但黨外監督主體相對完善，監督形式較為多樣，且具有一定的高校典型特征。但由于監督制度還不夠健全，紀檢監察機構發揮統籌作用不夠，各監督主體之間的協同聯動不夠，監督力量相對分散，尚未形成合力，尤其是黨內監督與黨外監督協同監督體系還未完全形成，監督整體效能還有待提升。

二、高校監督主體的分類配置

依據監督的性質、職能，本文將高校監督主體（方式）分類配置形成信訪監督、主動監督、民主監督、執紀監督等四種主要類別，從形式上覆蓋但又區別于黨內監督、四項監督、黨外監督。

（一）信訪監督主體（方式）配置

高校在受理信訪反映的途徑上主要包括紀檢監察機關、信訪部門、職能部門以及校長信箱、書記信箱等，有的高校為了拓寬信息來源，還設立了校領導接待日、職能部門直通車等活動形式，給師生員工反映問題提供了便捷通道。高校信訪監督的主體多元、方式多樣、渠道暢通，但由于信息壁壘、缺乏統籌等因素，導致多頭管理現象突出，問題處理效率低下，給基層增加負擔的同時，也導致基層對學校治理水平產生質疑。有的高校書記信箱、校長信箱由專人管理、專責處理，實際職能與信訪部門又交叉重疊。有的高校信訪部門隸屬于學校辦公室，為內設科室，且與紀檢監察機關的關系和邊界不夠清晰，導致信訪部門與紀檢監察機關信訪職能倒置。

（二）主動監督主體（方式）配置

高校主動監督主體（方式）配置主要包括紀檢監察機關、巡視巡察部門、審計部門、財會部門、職能部門等。這些部門的共同特點是自上而下主動發現問題，體現在主動發揮監督職能。從機構設置上來看，巡視巡察部門與紀檢監察機關聯系緊密，從工作關系來看，巡視巡察部門與審計部門及時將主動監督發現的問題線索移送紀檢監察機關，紀檢監察機關充分發揮專責監督職能，尋求與巡視巡察、審計等部門的協同配合，在廉潔風險防控建設與內部控制建設方面形成監督互補。同時，職能部門在各自領域內承擔相應的監督職能，也是主動監督的重要載體。但問題在于各部門之間尚未形成常態化的協同配合機制，構建起以事前主動防控為核心的風險防控機制。

（三）民主監督主體（方式）配置

為了維護教職員工的合法權益，學校民主監督的主體（方式）除了工會會員代表大會外，一般還設立教職工代表大會（簡稱教代會）。教代會是教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式，教代會代表或代表團廣泛征集教職工意見，并經過調查研究就學校的改革、發展以及廣大教職工普遍關心的重要問題，按照規定程序提交議案，并轉交學校相關部門答復或處理。除此之外，高校教職工群體中的民主黨派人士、無黨派人士，積極參政議政、建言獻策，提交提案、信息、意見、建議，為學校政策的實施提供理論支持，有的還被學校聘任為專項檢查人員、審計人員等。但紀檢監察機關及相關職能部門往往未與工會、統戰部門建立良好的溝通協調機制，忽略黨外監督、民主監督的重要內容，對有關意見、批評、建議不夠重視，對教職員工的關切回應不夠及時。

（四）執紀監督主體（方式）配置

高校執紀執法機構和具有處理處分權限的部門一般包括紀檢監察機關和組織、人事部門等。紀檢監察機關履行監督執紀問責的職責，擁有對違規違紀黨員、干部的處理處分權限。根據《中國共產黨組織處理規定

（試行）》，組織人事部門也可以對違規違紀違法、失職失責的領導干部開展組織處理工作。組織部門對“關鍵少數”具有監督的職能，在干部監督工作中可能發現一些苗頭性、傾向性問題，尤其是個人有關事項報告、干部人事檔案、因私出國（境）管理等方面，可以按程序、權限進行組織處理，如存在違紀問題要及時向紀檢監察機關報告。這些都在制度機制上明確了紀檢監察機關應當與組織人事部門等執紀執法機構和具有處理處分權限的部門經常保持溝通，同步完成處理處分工作，確保黨紀處分、政務處分落到實處。同時，學校的研究生院、教務處、科技處等教學科研部門，針對具體情況，還可以采取停止教師教學工作、撤銷學術論文、取消研究生招生、職稱申報資格等措施，維護教育公平公正。

三、高校協同監督治理體系建設路徑與效能提升

由于高校黨委的主體作用和紀檢監察機關的“中

介”作用未能完全發揮，單個監督主體在各自的職責范圍內開展監督，各項監督之間還存在著堵點、斷點、盲點，無法形成監督資源的共享共用，信息溝通、線索移送、措施配合、成果共享等工作機制尚未完全形成，從而影響監督效能的充分發揮。

（一）基于“協同論”視角

1957年，安索夫（Ansoff）首次對“協同”的概念進行界定，認為協同是在資源和信息共享的基礎上維持企業間共同發展的關系機制，有利于提升企業的整體價值[9]。德國知名物理學家哈肯（Haken）的協同論將“協同”進一步從自然科學的視角作了界定，認為屬性不同的系統之間相互存在著合作的關系，系統的全局由多個自發的子系統執行并相互作用而產生的一系列系統規則[10]。基于此，本文以黨內監督為主導，各類監督貫通協同為思路，構建四類協同監督結構體系。

1.建立基于信訪監督的“源頭治理”結構體系。作為信訪接收端，信訪監督主體信訪部門、紀檢監察機關、書記信箱、校長信箱管理部門以及其他履行相應監督職能的工作部門，應當構建形成信訪監督協同的“源頭治理”結構體系，及時進行信息溝通，打破信息壁壘，從源頭上明確方向，系統施治。首先，紀檢監察機關要根據受理信訪舉報情況，定期牽頭召集相關部門對信訪內容進行分析研判，對問題線索綜合分析，精準提出處置意見，進而提升監督效能。其次，信訪部門應當對信訪內容快速、準確進行處置，按照處理權限及時轉交相關紀檢監察機關或職能部門、院（系）進行核實辦理。最后，職能部門、院（系）在業務范圍內受理和處置信訪、申訴，并建立信訪管理臺賬，定期將重要信訪內容和處置情況向信訪部門和紀檢監察機關報備。紀檢監察機關定期開展監督檢查，了解掌握院（系）政治生態和信訪工作開展情況。

2.建立基于主動監督的“風險防控”結構體系。高校巡視巡察部門、紀檢監察機關和審計、財會部門主動發現問題，發揮“探照燈”作用，并積極構建主動監督協同的“風險防控”結構體系，提升監督合力，建立主動防控的風險防控機制。首先，采取合署辦公或者紀委監委負責人、委員兼任巡視巡察部門負責人等方式，加強紀檢監察機關與巡視巡察部門的協同聯動。紀檢監察機關及時跟進巡視巡察部門工作情況，了解掌握院（系）政治生態、“四個落實”情況。巡視巡察部門及時將發現問題線索移交紀檢監察機關。其次，加強干部隊伍建設和教育培訓，通過互相參與監督檢查、審查調查、巡視巡察等工作，強化干部隊伍建設，歷練干部工作能力，強化部門間知識共享、資源流動。再次，財務檢查、專項審計工作啟動前，應當征求巡視巡察部門和紀檢監察機關意見，對有關問題綜合分析研判，明確工作方向，審計發現問題線索要及時向紀檢監察機關移送。最后，紀檢監察機關應當加強巡視巡察、審計監督等發現問題和院（系）整改落實情況的日常監督。

3.建立基于民主監督的“內外聯動”結構體系。高校民主監督與紀檢監察監督之間聯系不夠緊密，專責監督作用發揮不充分，“內外聯動”的民主監督工作機制

尚未完全形成。紀檢監察機關應當履行監督專責，發揮主導作用，積極構建民主監督協同的“內外聯動”結構體系，用好民主監督利器，推動黨內監督與黨外監督貫通融合。習近平總書記指出，紀檢監察機關要多聽取民主黨派和無黨派人士對我們黨、對黨員干部的意見和建議。紀檢監察機關應當建立與工會、統戰部門的協同聯動，參與或者列席工代會、教代會，積極聽取民主黨派和無黨派人士等的意見、建議，對可能存在的問題線索予以處置。對設立“校領導接待日”“職能部門直通車”等監督形式的高校，紀檢監察機關應當主動介入，積極聽取師生員工意見、建議，了解并掌握學校政治生態。

4.建立基于執紀監督的“紀律保障”結構體系。執紀監督按照一定的內容、程序、要求制止和懲罰違反黨紀、破壞組織執行的行為，確保黨的紀律和規定的實施，實現對監督對象行使公權力的監督。高校紀檢監察機關，應當加強與組織（人事）部門、教學科研部門的溝通協調，積極構建黨委、紀委、組織人事部門、教學科研部門、被處分人員所在單位的紀律處分執行聯動機制，形成執紀監督協同的“紀律保障”結構體系，統籌作好黨紀政務處分、組織處理以及其他手段方式的配合使用，切實維護黨紀政紀的嚴肅性和權威性，確保處分處理執行不打折扣。紀檢監察機關在日常監督、案件查辦等過程中，發現領導干部存在需要進行組織處理的情形時，應當向黨委報告或者向組織人事部門提出建議，對需要暫停教學科研工作的，要及時與教學科研部門會商研究。紀檢監察機關應當定期自查、檢查處分處理的執行情況，確保處分送達、手續變更、材料歸檔、考核結果、獎金發放、影響期執行等在“最后一公里”不“打白條”。

（二）基于網絡嵌入性理論視角

“嵌入性”的概念由波蘭尼（Polanyi）在The Great Transformation中提出，最早用于探討主體經濟行為與社會的關系[11]。而網絡嵌入性體現的是主體與其他主體聯結的強度和規模等關系及其自身的網絡地位。例如，紀檢監察機關與巡視巡察部門、審計部門、財會部門形成發現問題線索的“前哨”網絡；紀檢監察機關與組織、人事部門形成執紀監督的協同網絡。同時，各網絡之間又有所交叉重疊，例如，巡視監督也是主動監督與信訪監督的有機結合，體現了聯系群眾的紐帶功能。職能部門通過“校領導接待日”等活動主動了解師生員工急難愁盼問題，使民主監督與主動監督發揮監督合力。各類監督中發現的問題又需要執紀監督來保障。因此，本文提出的“源頭治理”“風險防控”“內外聯動”“紀律保障”等協同監督結構體系，相互聯結、嵌入形成立體協同監督治理網絡，紀檢監察機關占據各協同結構體系的主導地位，同時也占據整個協同監督治理網絡的中心位置，通過輻射作用，將其他監督主體協同聯動起來，如圖1所示。

高校各監督主體通過相互協同最大化發揮監督作用，但監督對象和重點越來越豐富，內容越來越復雜，網絡嵌入的深度和廣度不斷延伸，因而網絡嵌入性對于監督效能的影響不容忽視。協同監督治理網絡能否發揮最大效能，受到主體與其他主體聯結的強度和規模及其自身網絡地位的影響。在一定程度上，協同監督治理網絡能夠降低信息搜索成本，增強監督整體效能，尤其是能夠顯著提升黨內專責監督的網絡中心性。但同時，過度的網絡嵌入水平也會導致信息搜索寬度過大，勢必會增加人力成本、時間成本等，導致協同主體之間產生沖突、協調困難、行動遲緩等問題，從而影響監督整體效能。因此，協同監督主體之間要合理建立協同關系，明確關系建立方式和關系強弱程度，達到監督效能的閾值最大化。強關系表明協同主體之間長期聯系和頻繁互動，監督效能較高。在高校協同監督體系建設中，主動監督主體紀檢監察機關、巡視巡察部門和審計部門之間必須建立強關系，才能使得部門、人員之間密切交流，獲取隱性知識和監督資源，進而健全制度機制固化協同模式。紀檢監察機關與組織人事部門按照法律法規落實黨紀政務處分與組織處理的配合使用，是顯著的強關系。而弱關系則說明協同主體之間僅僅是與中心位置的主體保持聯系，網絡內的資源冗余度低，異質性強，互補程度高，便于獲取不同信息。在信訪監督協同結構體系中，信訪渠道多元使得信訪信息獲取更為便捷，但紀檢監察機關與信訪部門的交流頻次需求不高，僅需要在開展問題線索處置時進行信息共享，降低了合作成本和網絡惰性，是顯著的弱關系。類似地，紀檢監察機關定期與工會、統戰部門保持聯系，但依賴程度相對較低，這樣的弱關系有利于監督主體之間的平衡關系，有助于民主監督的效能發揮。高校協同監督治理網絡的網絡特征是基于高校各類監督主體（方式）和實際工作開展所形成的，具有高校的獨特性和典型性，并按照監督效能閾值最大化的原則，合理確定協同結構體系和協同主體之間的關系嵌入強弱程度，有助于協同監督治理網絡整體效能的提升，如圖2所示。

四、結論

高校的監督主體多元，監督對象特殊，在監督過程中，由于信息溝通不順暢、監督職責不清晰、監督機制不完善等因素，影響了監督治理效能的提升。要實現監督治理效能的最大化，就要從監督主體、監督對象、協同關系、數據分析等方面進行綜合衡量，高校紀檢監察機關在建立以專責監督為主導，各類監督貫通協同的結構體系時，還要從網絡嵌入的角度出發考慮人力成本、時間成本等因素。本文通過厘清高校監督主體、監督方式的四類具體配置模式，從協同理論的視角構建“源頭治理”“風險防控”“內外聯動”“紀律保障”四類協同監督結構體系，充分發揮協同效應以及紀檢監察機關的核心主導作用，形成配置科學、權責協同、運行高效、具有高校典型特征的立體協同監督治理網絡。同時，從網絡嵌入性理論視角探析影響網絡效能提升的關鍵要素，通過合理確定網絡嵌入方式和關系強弱程度來進一步提升協同監督治理網絡的整體效能，從而推進高校治理體系和治理能力現代化建設。

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