農信社改革與農村普惠金融發展

截至2024年11月17日，全國農信社系統共有2080家機構（含農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用聯社）。農信社系統的大部分法人機構和營業網點資源分布在縣域，在農村地區具有豐富的渠道網絡體系，成為農村普惠金融的主要組織載體。但是由于各種原因，歷年來農信社系統也積累比較多的風險，近兩年來，中國開展以省聯社改革為主的新一輪改革。新一輪改革采取了不同模式，這些模式對農信社農村普惠金融服務有不同的含義。農信社體系改革，需要統籌考慮化險與農村金融對包容性組織機構體系的要求。

新一輪農信社體系改革及其模式

2022年4月浙江農商聯合銀行掛牌成立，標志這新一輪農信社體系改革拉開序幕。隨后，山西、遼寧、河南、四川、廣西、海南等省、自治區的省聯社也陸續進行了改革。這一輪改革主要以省聯社改革為重點，而不同省份采取了不同的改革模式（見表1）。

從組織形式來看，主要包括農商聯合銀行和統一法人的農商銀行兩種。浙江、山西、河南、四川、廣西采用了農商聯合銀行模式，而遼寧、海南則采用了統一法人的農商銀行模式。采用農村商業聯合銀行組織形式的省份和自治區，保留了基層行社法人地位。省級農商聯合銀行與基層行社的上下級股權關系，又分別采取了“下參上”和“上參下”兩種形式。所謂“下參上”，就是基層行社參股省農商聯合銀行，是農商聯合銀行的股東。浙江農商聯合銀行即采用了這種模式，浙江82家縣級農村商業銀行持有省農商聯合銀行0.25%到1.99%不同比例的股份，總注冊資本金為50.25億元。所謂“上參下”，就是省農商聯合銀行參股各個基層行社，通過持有基層行社股份以股東身份參與基層行社的治理和控制。山西、河南、四川、廣西四個省份（自治區）采用了“上參下”的模式。其中，四川采取了“省投地級市、地級市投縣”的三級參股關系。

對于“下參上”模式，由于基層行社是省聯社的股東，基層行社對省農商聯合銀行的戰略部署和服務供給有更大的話語權，可以更多傾聽基層的聲音。對于“上參下”模式，由于省農商聯合銀行是基層行社的股東，可以通過股權影響基層行社的經營決策和行為，省行的決策部署可以更快、更有效地得到貫徹實施。

采用統一法人模式的海南，實行了“一步到位”的方式，即省聯社和基層行社采用新設合并的方式設立省農商銀行。遼寧則采取了“兩步走”的方式，即2023年9月原沈陽農商銀行和30家農信聯社先行通過新設合并成立遼寧農商銀行，2024年6月，又以吸收合并36家農村中小銀行機構（包括25家農商銀行、11家由相關農商銀行發起的村鎮銀行）方式擴大了規模和區域。

河南農商聯合銀行2023年11月掛牌成立，但2024年7月28日，河南農商銀行籌建工作小組在《河南日報》上刊登《關于組建河南農村商業銀行股份有限公司的公告》，河南農村商業聯合銀行和省內24家基層行社以新設合并方式組建河南農村商業銀行。這意味著河南將以統一法人模式推進農信社系統改革，預計將采取和遼寧類似的“兩步走”方式，即部分行社先行合并設立省農商銀行，再通過吸收合并的方式吸納其他行社和農信系統發起的村鎮銀行。

不同改革模式對農村金融普惠的可能影響

省聯社改制成省農商聯合銀行或農商銀行，其資本規模、業務范圍、上下層級關系、治理結構、決策鏈條、業務覆蓋區域范圍等，都發生了變化。這些變化對農信系統的金融普惠服務帶來不同層面的影響，既可能增加農信社系統的農村金融普惠能力，也可能對金融普惠帶來新的挑戰。

資本金規模增加

從表1可以看出，省聯社改成農商聯合銀行或統一法人的農商行后，注冊資本金大幅度提高。如浙江農商聯合銀行從改制前的1.05億元增加至50.25億元，山西農商聯合銀行從改制前的0.263億元增至改制后的50億元，四川農商聯合銀行更是從改制前的0.3億元增至220億元。統一法人的省農商銀行資本金也大幅度提高。省農商聯合銀行和省農商行注冊資本金大幅度增高，意味著資本實力增強，資本充足性提高，大大增強了抵御破產風險的能力。這必將農信系統服務縣域、服務“三農”的資金實力。同時，由于大多數省份改制中是由國有企業持股，會增強公信力，并擔當更多的社會責任。對省聯合銀行而言，資本規模的增加，也必將增強其對基層行社服務能力，強化農信社系統“雙層經營”體制下“統”的能力和平臺作用，增強金融科技開發能力，推進整個農信系統的數字化水平提升；增強行社之間的資金調劑能力，化解可能出現的流動性風險，增強整個農信系統的穩健性、抗風險能力。金融科技發展水平的提高、農信體系的穩健性提升，也必將促進基層社數字化轉型和金融普惠服務能力提升。

業務經營范圍增加

對于省聯社而言，金融許可業務范圍一般為：履行對農村信用社的行業自律管理和服務職能；組織農村信用社之間的資金調劑；經批準參加資金市場，為農村信用社融通資金；辦理或代理農村信用社的資金清算和結算業務；提供信息咨詢服務等。改制成省農商聯合銀行，其業務范圍增加了“從事統一銀行卡品牌業務”，同時將“參加資金市場，為農信社融通資金”明確為“買賣政府債券、金融債券；開展同業拆借業務；代理發行、代理兌付、承銷政府債券業務”等。省農商銀行作為統一法人，則可從事許可的商業銀行全部業務。業務范圍的擴大，必將更加豐富農信系統對農村金融服務種類和內容。

上下層級關系更加緊密、一體化程度提高

對于省農商聯合而言，上下級之間不管是“上參下”、還是“下參上”，均因股權關系變得更加一體化，農信系統治理結構將更加完善，相互制衡程度增強。不同的是，“下參上”的農商聯合銀行，基層行社的話語權更大，可能由于眾多股東，決策的分散性可能導致治理成本升高。需要優化治理結構，比如浙江農商聯合銀行，并不是所有的參股基層行社都參與董事會，而是采取了代表制，這樣可以提高決策效率。而“上參下”的農商聯合銀行，由于上級行參股下級行，對下級行有更大的控制權，可以更大地體現集中決策效率優勢，但如何傾聽下級行的聲音，需要建立健全更加暢通的聯絡、溝通、互動機制，權衡頂層決策與基層多樣性的關系。如果過于強調集中，導致的代價就是：基層行社可能失去獨立性，社區性、地方性、靈活性減弱，不能有效發揮基層行社作為獨立法人的小銀行優勢，難以充分挖掘和利用軟信息輔助金融普惠決策。

決策集中度增強，決策鏈條拉長

改制成農商聯合銀行或統一法人的農商行，農信社的決策集中度必將加強，“統”的力量加大，特別是改制成統一法人后，雙層經營體制變成單體機構，基層行社的法人地位喪失。從眾多獨立法人的分布式決策變成了集中性的決策，而集中性決策過程又面臨科層制的多層級決策形式。集中性力量增強，可能便于統一思想、實施頂層設計，但是，農信系統的決策鏈條會拉長，可能因決策鏈條中信息漏損而影響決策效率。特別是，對農村金融普惠服務而言，需要根據各地的特色和資源稟賦，因地制宜地開發符合當地需求的、個性化的金融產品，但集中決策講求標準化、統一化、整體化，這將產生一些矛盾和沖突。同時，決策鏈條長，可能導致監督、管理成本增加。

跨區域分散經營風險的可能性增大，但存在區域間金融配置不均衡性增大的風險和挑戰

對于省農商聯合銀行而言，農信體系一體化增強后，行社之間的資金調劑程度可能增大，跨區分散風險的可能性增加。對統一法人的省農商行而言，眾多小的基層行社法人機構合并為統一法人之后，決策單元變成一個大銀行，大銀行作為一個法人整體，可以根據不同地方的經濟發展水平和金融需求，配置金融資源。但是在實現跨區域分配金融資源、分散風險的同時，可能誘發區域間金融資源配置的不均衡，加劇經濟欠發達地區的金融資源短缺。因為經濟相對發達的地區，產業發展水平高，盈利機會多，風險相對小，金融機構將會把更多的金融資源投放到經濟發展好的地區，相反，經濟相對不發達的地區，則因產業發展條件相對較差，盈利機會少，資金投放風險大，所以，金融資源分配相對較少，從而出現經濟欠發達地區資金流向經濟發達地區的情形，存在比較大的存貸差，加劇區域間金融資源配置不均衡現象。這顯然與普惠金融的要求相矛盾，不利于偏遠農村地區、產業發展受限制地區的普惠金融服務。因此，在推行省統一法人、將小法人變成層級更高的統一法人（如從縣級法人變成地市級統一法人）的過程中，應注意防范資金配置區域不平衡風險，防止資金從欠發達地區過分流向發達地區。

改革化險需要權衡考慮構建有利于農村普惠金融發展的機構組織體系

省聯社改革是化險的重要手段，但是，農信社系統的風險種類和成因多樣，不同改革模式與風險的關系是非常復雜的，通過改革化解某些風險的同時，可能帶來或加劇某些風險，因此，應切實堅持“一省一策”的改革方針，綜合權衡各種改革影響，因地制宜地選擇適宜的改革方式，采取多維度、多種途徑化險。而且，需要考慮省聯社改革與農村金融普惠服務的關系，在實現改革化險的同時，需要建立健全符合農村普惠金融要求的金融機構組織體系，優化金融結構。

需要理清農信系統的不同風險及其來源，以及省聯社改革與不同風險之間的關系

農信社系統積累的風險有多種類型、多樣化的成因，有信用風險、市場風險、操作風險、流動性風險等，以及資本充足性低導致的破產風險。不同風險甚至同一類風險，其風險來源和成因不同。比如從需求端來看，信用風險有主動風險、被動風險之分，主動風險或策略性風險是由于借款人即使有貸款償還能力而人為選擇不償還貸款，致使出現不良貸款；被動風險是由于天災人禍導致經營項目失敗、無力償還貸款。信用風險一般可分解成借款人信譽風險和借款人所在行業的風險，同時，信用風險可能因借款人受到外部干預（如政策）而產生。不同的風險來源和成因，解決的辦法也不一樣。對于借款人信譽風險，需要深入了解和識別借款人信用歷史、日常的誠信狀況等，解決的辦法包括第三方保證、設置抵押物等。對借款人所在行業具有風險，需要深入了解和分析、準確評估產業風險，如自然風險、市場風險等，解決的辦法包括農業保險、期貨、參與供應鏈等。省聯社改革和資本規模實力增強，并不能影響借款人所在行業的風險，實際上也難以改變借款人的信譽風險，甚至可能因決策層級多、決策鏈條長，而導致更一體化的農信系統機構的社區性減弱、軟信息利用和熟人社會風險控制機制變弱，反而可能更容易出現風險。當然，改制后省農商聯合銀行或農商銀行資本實力增強，科技研發能力提高，助力基層行社的數字技術應用能力增強，提高風險識別和分析能力，可以一定程度緩解信用風險。

從供給角度，有些風險是因“人”產生的風險，即信用風險可能是因為人為操作不當、工作不夠細致和盡職等到導致的，如長距離跨區經營、壘大戶；更有甚者，信貸服務人員采取欺詐、合謀等行為騙取貸款，導致出現問題貸款、形成風險。對因“人”的問題而產生的風險，需要通過完善制度建設、加大監督控制和懲治力度來解決，同時需要改進經營戰略和方式，如從壘大戶轉向支持小散客戶。有些風險是因“事”產生的風險，只要開展信貸服務這種事情，就一定會面臨風險，如借款人借貸從事生產經營活動，而每個行業的經營活動都面臨著風險，如農業生產經營活動即面臨著自然風險、市場風險、人身風險、環境風險等，這些風險是客觀存在的，信貸人員可以通過盡職調查、認真衡量和評估風險，并盡可能規避風險，但無法消除風險。對于自然風險，可以通過農業保險進行風險轉移；對于市場風險，需要通過整合供應鏈、訂單農業等來緩解，或者通過期貨市場進行規避。利用數字技術，構建替代性信用信息體系，可以補足補強信貸人員風險識別能力，緩解信息不對稱問題，規避風險。

實際上，省聯社改革在解決新增信用風險方面的作用可能并不大，甚至可能因決策鏈條過長，不良貸款增加的潛在風險。改革的主要作用體現在緩解流動性風險和抵御破產風險能力的提升上。省聯社改制成省農商聯合銀行或統一法人農商行，增強了行社之間資金調劑能力，在一定程度上可以緩解農信系統所面臨的流動性風險。由于資金實力增強、資本充足性顯著提升，改制后農信系統可以解決歷史上信貸風險積累的損失補償問題，減少因資本充足性低導致的破產風險。

需要重視農信系統基層行社社區性、小銀行優勢在風險控制中的作用，構建多層次的風險“防火墻”

農信系統是多層級構成的科層機構，需要優化系統結構、加強系統內部治理和風險控制，建立健全多層次風險“防火墻”體系。化險風險為主要目標的省聯社改革模式，在注重資本實力增強和一體化程度提升的同時，要切實考慮農村金融普惠服務的要求。農村金融普惠服務依然需要重視小銀行、獨立法人、網點、社區性的重要性。

基層行社處于服務客戶的前沿，在控制和管理風險方面，發揮著重要作用。需要認識到基層行社作為法人機構重要性或向基層分支機構充分放權和賦權的重要性。需要塑造和加強基層行社的社區性、地方化的優勢，加強對軟信息和熟人社會機制利用，利用小銀行優勢和網點優勢控制風險。實際上小法人機構的股東也具有地方性，治理方面的信息障礙相對較小，為有效治理、良好治理奠定了的基礎。

改制成農商聯合銀行后，上下層級之間的關系變強。需要基于此，加強省級機構對農信系統服務力度，通過提供優質服務減少風險發生的可能性，同時加強對下級機構的監督管理和風險控制；增強行社之間的資金調劑和風險分散能力。同時，需要加強基層行社的獨立法人地位和經營自主權，更好地發揮小銀行優勢。

改制成統一法人的農商銀行，需要加強對基層分支機構的分權、放權、賦權，適當增強基層機構、網點的經營決策權限，加強基層組織網絡體系、渠道體系建設，充分利用距離客戶近、社區性帶來的軟信息優勢，有效識別和控制風險。

需要加強對農商聯合銀行和統一法人農商銀行的監管

引導省級機構加強對基層行社或分支機構的放權，培養和提升農信機構的社區性，重塑小銀行優勢、社區銀行優勢，推進金融服務與鄉村治理、誠信環境改善的融合。同時，引導和鼓勵農信業務做小做散。這既是加強農村金融普惠服務的要求，也是實現風險分散、防范風險集聚的要求。

（馬九杰為中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師，中國人民大學農村經濟與金融研究所常務副所長。本文受國家自科基金項目（72341024）、國家社科基金重大項目（20ZD164）、國家自科基金項目（71973146）的支持。責任編輯/周茗一 ）