混合所有制二級產業學院的建設過程中面臨的主要問題及對策建議

江國才 步文清 羅筱梅 王開淮

摘? 要：深化產教融合是增強高職教育的適應性和提高技術技能人才培養質量的重要途徑之一。建設混合所有制產業學院，是深化產教融合的重要手段。在職業學校下設混合所有制二級產業學院是產業學院三大舉辦形式之一，是一種大膽創新。文章分析了混合所有制二級產業學院在建設過程中面臨存在法律地位困境、設立要求不嚴格、辦學機制未規范、收益分配不明確、支持政策不到位等不容忽視的問題，提出了相應的應對策略，以期為政府制定混合所有制產業學院實施細則提供參考。

關鍵詞：混合所有制；二級學院；產教融合；產業學院

職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位，沒有職業教育現代化就沒有教育現代化［1］。深化產教融合是增強高職教育的適應性和提高技術技能人才培養質量的重要途徑之一。建設混合所有制性質的產業學院是深化產教融合的重要手段。2017年《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》提出：“深化‘引企入教改革，鼓勵企業依托或聯合職業學校、高等學校設立產業學院和企業工作室、實驗室、創新基地、實踐基地”［2］。2019年《教育部、財政部關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》中提出：“提升校企合作水平。吸引企業聯合建設產業學院和企業工作室、實驗室、創新基地、實踐基地”［3］。2020年教育部辦公廳、工業和信息化部辦公廳《現代產業學院建設指南（試行）》提出：“在特色鮮明、與產業緊密聯系的高校建設若干與地方政府、行業企業等多主體共建共管共享的現代產業學院”［4］。2020年9月教育部辦公廳轉發山東省《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》，要求各地結合實際學習借鑒。

當前，二級產業學院是常見的產業學院形式，但由于二級產業學院法律地位尷尬、設立要求不嚴格、辦學機制未規范、收益分配不明確、政策支持不到位，在實際工作中面臨諸多問題，迫切需要研究應對策略，為地方政府提供決策支持。

一、當前研究現狀

目前，對從二級產業學院組建、運營管理、收益分配到退出機制開展系統研究的文獻較少。國內研究產教融合后的運營、治理方面。一是運用成本收益理論研究產業學院運行效益。聶曉梅認為產業學院是一個多功能復合體，兼具職業人才培訓、社會服務和企業生產三項職能。其實際運營效果深受市場機制、校企雙方投入回報比率的影響。朱躍東認為，產業學院運作成本高昂，辦學效益難以得到實質提升［5］。

二、混合所有制產業學院建設中面臨的主要問題

當前，國務院及相關部委先后出臺相關政策，鼓勵多種方式組建具有混合所有制性質的產業學院，但是并未對合作對象的選擇、組建流程、辦學形式、設立要求、報批手續、辦學管理、國有資產投資管理等相關實施細則作出明確規定。目前，只有山東省在2020年由教育廳等14部門發布了《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》［6］，其他省（市）尚未出臺相關政策，更沒有實施細則可供舉辦方參考。各地在實際工作中，遇到一些不可忽視的主要問題。

（一）二級產業學院的法律地位困境

混合所有制產業學院，從理論上講有三種舉辦形式，一是由舉辦方新設獨立的混合所有制產業學院，二是原學校整體改制為混合所有制產業學院，三是共建混合所有制二級產業學院。二級產業學院一般要求不得登記為法人機構，其辦學獨立性受限。二級產業學院的專業設置、師資隊伍建設、人員安排、對外交流等業務，均由學校統一領導，辦學自主權較弱，嚴重影響辦學效率和工作積極性［7］。

（二）二級產業學院設立要求不嚴格

一是未規范合作對象基本條件。合作對象應當具備什么軟硬條件沒有明確規定，如產業屬性、企業對產業的貢獻度、企業基本的財務與非財務指標、與學校專業（群）的契合度、能夠調動的產業資源等。二是組建程序不明確。審批制度、備案報批流程不明確。三是投入機制不清楚。學校、企業和其他社會力量的投入形式、投入資產的評估均未明確。四是缺乏退出機制。對終止辦學（主動終止、被動終止）、轉讓辦學的條件、程序、清算辦法都沒有明確規定。

（三）辦學機制不清楚

一是治理結構不明確。混合所有制二級學院和普通的二級學院存在明顯區別，應當享受更充分的辦學自主權。但當前政策規定其不可登記為法人機構，其治理結構沒有可參照政策依據。二是管理運行機制不健全。混合所有制二級學院的責權利關系不明確，加之校企雙方利益訴求不一致，企業的利益需求得不到有效保證，合作的動力不足。

（四）支持政策不到位

目前政策未明確是否支持高職院校舉辦混合所有制二級產業學院，缺乏相關的政策說明。混合所有制二級學院的撥款、合作企業稅收優惠、融資機制以及土地優惠等方面，尚未出臺具體的說明性政策［8］。

三、主要對策建議

建議政府從實際出發，適當突破現有政策，制定混合所有制產業學院實施細則或指導意見，對學校法人地位、設立要求、治理機制與管理運行機制予以指導，明確財政資金等支持政策。

（一）明確辦學形式

一是明確學校性質。混合所有制產業學院與公辦學校、民辦學校是三種不同的辦學性質，應當有一套單獨的完整管理辦法。二是支持共建混合所有制二級產業學院。混合所有制二級產業學院是三種產業學院舉辦方式之一，應給予政策支持。三是規范登記類型。可以考慮突破當前政策限制，采取特事特辦、一校一議的辦法，允許二級產業學院單獨登記為法人機構。登記為法人機構的，學校作為投資方，參照國有企業投資模式，以相關資產持股。舉辦者自主選擇依法登記為營利性或非營利性法人［9］。登記為營利性法人的，舉辦者可取得辦學收益，辦學結余依照公司法等有關法律法規進行分配［9］。登記為非營利性的，舉辦者不取得辦學收益，辦學結余全部用于辦學［9］。共建二級產業學院未登記為法人機構的，可通過二級學院建設方案、學院章程和舉辦各方簽署的合作協議約定責權利，允許合作企業或者其他社會力量取得合理辦學收益。

（二）嚴格設立要求

一是設置舉辦方標準。結合本地經濟建設規劃和產業發展要求，確立相應的產業建設布局清單和目錄。明確界定舉辦方產業屬性、對產業的貢獻度、基本的財務與非財務指標、與學校專業（群）的契合度、能夠調動的產業資源等基本要求。鼓勵當地注冊的頭部企業參與辦學，要求企業所屬的產業資源與合作學校專業（群）契合度高，能夠實現優勢資源互補。優先支持業務豐富、資源整合能力強的集團企業，鼓勵社會力量參與辦學，并設置標準，支持各種達到標準且具有教育情懷的社會力量積極參與混合所有制辦學，優先選擇能夠有效整合產業資源和教育資源的社會機構，如技術研發中心、各類產業技能和先進技術的研究所、技術協會、行業協會、創新創業孵化基地等。二是規范組建程序。混合所有制二級學院由學校黨委會研究決定后報主管部門研究批復。二級學院建設方案、學院章程等應由主管部門組織專家評審，涉及費用支付的，應聘請專業鑒證機構出具鑒證報告。三是明確投入機制。可以借鑒山東經驗，支持和鼓勵公辦職業院校通過提供校舍場地等辦學空間，利用實訓設施、非財政資金、師資、校名校譽、知識產權等資源開展各種形式的合作辦學［6］。合作設立具有法人資格辦學機構投入的國有資產按規定評估審批［6］。鼓勵企業等社會力量以資金、先進的生產服務設施、技術體系、經營體系，能工巧匠以及其他產業資源參與合作辦學［6］。法律、行政法規規定不得作為出資的財產除外［6］。四是明確退出機制。分別規定期滿終止、協議終止、行政部門要求終止、轉讓辦學的適用情況。明確清算程序、清算資產負債的處理辦法。

（三）規范辦學機制

1. 規范治理結構

產業學院登記為法人的，以產權為基礎建立健全法人治理結構，規范學校監督權限和二級產業學院管理權限，二級產業學院自主管理，并接受學校監督［9］。未登記為法人的二級產業學院，應當實施二級管理，實行黨政聯席會議制度和理事會領導下的院長負責制。二級產業學院基層黨組織在學校黨委領導下，對黨的建設、思想政治工作、群團工作、安全穩定工作、辦學方向全面負責。二級產業學院行政對科研、教學、專業（群）建設和行政管理工作全面負責。對“三重一大”等重要事項，實行黨政聯席會議制度。行政工作實行理事會領導下的院長負責制，支持根據工作需要設立專業委員會。

2. 管理運行機制

登記為法人的二級產業學院，應以產權為基礎，綜合考慮投入各方教育資源、產業資源的整合能力，確定舉辦方運營管理主體地位，賦予充分的辦學自主權，健全決策機制、執行機制、監督機制。

一是人事管理。采用“雙向互派、分類管理、動態調整”的靈活人事管理機制。二級產業學院管理人員可從學校選聘，可由合作方推薦后由學校批準，也可面向社會自主招聘。二級產業學院教學科研團隊應由學校教師和合作方選派的行業專家、非遺大師、技術能手、能工巧匠等人員組成，也可面向社會公開招聘。對校內外教師和管理人員實施分類管理，根據考核考評結果進行動態調整。二級產業學院應設置教師發展規劃，向校內教師、管理人員提供掛職鍛煉、培訓進修機會，制定掛職鍛煉和培訓進修期間的薪酬管理辦法。

二是薪酬管理。充分賦予辦學主體薪酬管理權，允許二級產業學院適當突破績效工資限制，引入市場機制，優化收入結構，充分調動教職工工作積極性。二級產業學院中的領導班子成員，允許采用年薪制、項目制、期權激勵等多種方式核算和發放薪酬。學校選派的教師和管理人員的社會服務收入、企業兼職掛職薪酬不納入學校績效工資總量。

三是專業（群）建設。順應新一輪科技革命、產業革命和新經濟發展趨勢，建立專業（群）與產業對接機制，根據市場需求自主設置專業（群）［6］。二級產業學院招生計劃由學校統籌本校年度招生計劃合理安排并適度傾斜［6］。校企雙方共同對專業（群）建設成效負責，建立適應高水平應用型人才培養的教學管理制度和運行機制，共同確定專業（群）建設方案、人才培養方案、課程體系、課程內容，授課教師、授課方式等。雙方共同開展社會培訓、技術服務、對外交流、科研攻關等項目。

四是收費標準。允許混合所有制二級產業學院差異化收費。收費標準由學校黨委會研究決定后交主管部門備案，并在招生簡章中予以說明。

五是財務管理。具有法人資格的二級產業學院，應依法建立內控制度，并按照國家有關規定設置會計賬簿，嚴格財務管理。未登記為法人機構的二級產業學院，實行二級管理，應在學校財務設立專門賬戶，統一辦理收支業務。辦學章程中應明確二級產業學院收入來源和支出結構，鼓勵二級產業學院成立項目團隊承接社會服務項目，其收入歸二級產業學院自主安排，可用于發放獎金、教師發展支出、收益分配等用途。二級產業學院收支每年接受國家審計和社會審計，除相關法律規定外，應將在行政主管部門備案的建設方案、辦學章程、雙方協議作為審計依據。

六是嚴格考核。分別從產業發展貢獻、地方經濟貢獻、學校教育質量等維度設置評價標準，要求二級產業學院在建設方案、學校章程或者辦學協議中明確辦學指標。嚴格實行建設全過程監督，重點做好中期檢查和項目驗收工作，對建設推進不力的及時作出警告和調整。加強對二級產業學院建設及運行的科學指導，及時總結推廣成功經驗，促進二級產業學院的可持續發展。

（四）給予政策支持

一是財政支持。混合所有制二級學院應享受公辦院校生均撥款，與公辦院校享有同等權利申報財政專項，收到的財政撥款應進行專項核算。省財政統籌專項資金、專項獎補資金，對產業貢獻度大、示范引領作用明顯的二級產業學院予以支持。鼓勵高校在不新增債務的情況下，積極調整資金支出結構，支持二級產業學院發展。

二是融資政策。鼓勵金融企業創新金融產品和服務，支持二級產業學院融資。登記為法人的二級產業學院，在融資風險可控可承受的情況下，自主融資，并報學校審批備案。鼓勵產業學院發揮服務優勢，積極拉動社會資金和地方政府資金投入，對社會投入資金由二級產業學院按照投資人意向雙方協議約定使用，實施項目管理。

三是稅收政策。非營利性產業學院與公辦學校享有同等待遇，具備免稅優惠資格的混合所有制辦學機構，可按規定享受相應的稅收優惠政策［6］。參與混合所有制辦學的企業，可按規定享受相關稅收優惠政策［6］。

四是土地政策。二級產業學院建設用地按科教用地管理，符合劃撥用地目錄的，可通過劃撥方式供地用于擴大建設規模，鼓勵企業以出讓、租賃方式取得土地［6］。

五是項目申報政策。支持和鼓勵企業等社會力量依托二級產業學院申報建立企業技術研發中心、孵化平臺、中試及工程化基地、職工培訓中心。在產教融合型企業等項目遴選中，對參與混合所有制辦學的企業予以傾斜。對于辦學效果較好的二級產業學院，可以在職教本科、產教融合示范項目等相關項目申報中予以適當傾斜［6］。

參考文獻：

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［2］ 中華人民共和國中央人民政府. 國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見［EB/OL］. （2017-12-19）. https：//www.gov.cn/ zhengce/content/2017-12/19/content_5248564.htm.

［3］中華人民共和國中央人民政府. 教育部 財政部關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見［EB/OL］.（2019-03-29）. https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-10/23/content_5443966.htm.

［4］ 劉丹. 產業學院建設現狀、內涵與意義分析［J］. 石家莊職業技術學院學報，2022，34（01）：15-19.

［5］ 張雪彥. 我國高職院校產業學院建設研究綜述［J］. 汽車實用技術，2021，46（10）：181-183.

［6］ 山東省人民政府. 關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）［EB/OL］. （2020-09-08）. http：//www.shandong.gov.cn/art/2020/9/8/art_305252_10319853.html.

［7］ 馮偉. 民法典視角下的公辦職業院校混合所有制改革研究［J］. 山東商業職業技術學院學報，2021，21（05）：69-73，79.

［8］ 趙勇，楊毅. 混合所有制視域下高職院校產教“三共四融”協同育人的探析［J］. 成都師范學院學報，2022，38（01）：22-26.

［9］ 雷世平，謝盈盈，滕謙謙，等. 地方政府職業教育混合所有制改革具體政策文本的比較研究［J］. 中國職業技術教育，2021（34）：16-22+39.

（責任編輯：羅欣）

作者簡介：江國才（1974—），男，博士，中共四川省委省直機關黨校副教授，四川省中國特色社會主義理論體系研究中心“百人專家庫”成員，研究方向為生態文明建設、職業教育；步文清（1980—），女，碩士，四川工商職業技術學院經管學院講師，研究方向為市場調查與數據分析；羅筱梅（1976—），女，碩士，四川工商職業技術學院經管學院副教授，研究方向為會計學、會計教育；王開淮（1974—），男，碩士，四川工商職業技術學院副院長，教授，研究方向為職業教育管理。