檢察建議工作機制問題研究

周元

摘 要：機制健全是檢察建議工作順利開展的前提，也是檢察建議質效的重要保障。在實際工作中，由于檢察建議工作機制不健全，致使濫發檢察建議的現象屢禁不止。因此，要以提升檢察建議質效為目標，完善工作制度，優化工作程序，使檢察建議工作機制更加合理、規范，運行更加順暢、高效。通過完善立案審查、調查取證、討論決策、審查審核和督促落實等機制，確保檢察建議質效。通過完善評審、獎懲和指導機制，從整體上提高檢察建議工作水平。

關鍵詞：檢察建議 工作機制 監督質效

中共中央《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確規定：“要健全抗訴、檢察建議等法律監督方式，增強監督的主動性、精準度和實效性?！笨梢?，機制健全是檢察建議工作順利開展的前提，也是檢察建議質效的重要保障。有了健全的工作機制，才能提高檢察建議的精準度和實效性。完善檢察建議工作機制是強化法律監督的重要舉措，也是檢察工作現代化的重要途徑。筆者以L市檢察機關檢察建議工作情況為樣本，深入分析檢察建議工作機制問題，并提出完善之策，以期對實務工作有所裨益。

一、基層院檢察建議工作現狀及問題

在實際工作中，由于檢察建議工作機制不健全，濫發檢察建議的現象屢禁不止，嚴重影響了法律監督的質效，損害了檢察機關的形象?，F以L市2020年至2023年11月份檢察建議的制發、回復及整改情況為樣本進行分析：2020年制發檢察建議56件，采納40件，采納率為71%；2021年制發檢察建議69件，采納45 件，采納率為65%；2022年制發檢察建議 131 件，采納 66件，采納率為50.4 %。［1］由此可見，檢察建議的制發量較大，呈現出逐年大幅增長的趨勢，但采納率不高，呈現出逐年下降的趨勢。

經抽查2020年到2022年未采納的檢察建議，發現大量無益檢察建議，具體情況如下：（1）內容空洞泛化、不解決問題。如就企業拖欠農民工工資問題向人社部門制發的檢察建議為“你局工作有不規范之處，建議改進”；（2）法律適用不當。如在作出相對不起訴時，依據刑事訴訟法第177條第3款發出檢察建議，讓有關部門對被不起訴人作出行政處罰（此條文只用于發出檢察意見）；（3）沒有制發必要、湊數充數。如就卷宗裝訂不規范的問題制發檢察建議，就未使用電子印章的問題制發檢察建議；（4）建議內容不切實際、不具有可行性。如有的檢察建議內容為“加強學習培訓，完善有關制度”；（5）已過時效，沒有現實意義。如在有關部門已經強制拆除違法建筑后，向其制發檢察建議；（6）超出被監督單位職責范圍及向非管理主體制發檢察建議。如就出租車亂收費問題，向公安機關和運管部門制發檢察建議；（7）就同一問題重復制發檢察建議。如就小旅館治安管理問題，向公安機關多次制發內容相同的檢察建議；（8）就同一監督事項拆分制發檢察建議。如針對同一案件中的多個偵查違法行為，分別制發檢察建議。（9）針對未引起公正質疑的程序性瑕疵制發檢察建議。如就送達法律文書時未出示工作證件的問題制發檢察建議。

二、檢察建議工作機制之缺陷

檢察實踐證明，現行檢察建議工作機制仍不健全，難以保障檢察建議質效，需要進一步完善，主要問題表現為以下幾方面。

（一）立案審查機制不健全

立案是檢察建議工作的開端，具有線索篩選和過濾功能。對檢察建議質效而言，具有源頭防控作用。提出檢察建議要消耗一定的司法資源，所以檢察建議必須具有積極意義，能夠取得實效。濫發內容空洞泛化、不解決問題的檢察建議，說明立案審查機制不健全，未發揮對線索的篩選和過濾功能，致使一些沒有實際意義的事項被立案，難以保障建議的價值。具體表現為沒有專門的立案審查機構，由辦案部門直接立案，立案標準不明確，立案程序不規范。

（二）調查責任制尚不健全

調查取證是檢察建議的一項基礎性工作，健全的調查機制對保障檢察建議質效至關重要。亂發事實不清的檢察建議，說明承辦人沒有深入調查，隨意認定事實。主要原因是調查機制不健全，調查責任未落實。具體表現為沒有明確承辦人的舉證責任，證據審查機制、退查機制不健全，追責機制不健全。

（三）民主決策機制待完善

一是研討機制不健全。研討是正確決策的前提，在檢察建議工作中處于核心地位。研討機制是否健全事關檢察建議是否正確、是否合理。亂發法律適用不當及說理不充分的檢察建議，說明對問題分析不全面、不深入、不透徹。究其原因，主要是研討機制不健全，未經集體研討，缺乏民主決策。實踐中慣于用承辦人向分管領導匯報的決策方式，很少采取部門會議、檢察官聯席會等集體討論的決策方式，沒有落實法律文書說理制度。二是會商機制不健全。法律監督是平行監督，而非上位監督，不能采用行政命令的方式，要以質促效、以優致勝。提出檢察建議是柔性法律監督，“在指出違法行為或犯罪風險漏洞后，后續主要依賴于監督對象的自我確認及矯正。因此，協商成為整個監督過程中不可或缺的環節，且貫穿全過程。協商的作用在于取得監督對象的支持理解，提升法律監督的專業性、精準度，從而達到理想的監督效果。”［2］向非管理主體亂發檢察建議，亂發超出被監督單位職責范圍的檢察建議，說明溝通協商機制不健全，尚未建立信息通報、事先會商、聽取意見、聯席會議、異議復核及擇優決策等機制。三是聽證機制不健全。公開聽證是檢察機關接受民主監督的重要方式，對保障檢察建議質效意義重大。濫發毫無必要、湊數充數的檢察建議，針對未引起公正質疑的程序性瑕疵制發檢察建議，說明檢察建議缺乏工作民主監督，未充分聽取群眾意見。主要是公開聽證機制不健全，尚未制定檢察建議聽證程序，未明確聽證案件范圍，難以保障“應聽盡聽”。

（四）審查審核機制待完善

一是審查機制有缺陷。審查修改是制發檢察建議的關鍵環節，具有“過濾網”和“校正器”的功能，審查機制是否健全決定檢察建議是否精準。濫發不切實際、無法操作的檢察建議，說明審查機制不健全，尚未形成逐級審查的工作機制，對檢察建議審查不細、把關不嚴、過濾不精。二是審核機制不健全。檢察建議會對管理部門產生監督效應，引起管理部門的執法活動，進而影響被管理者的合法權益。因此，制發檢察建議應當遵循審慎原則，必須報上級院進行審核。亂發已過時效的檢察建議，重復制發檢察建議，拆分制發檢察建議，說明審核機制不健全，局限于事后審核、書面審核、形式審核，難以發現實質性問題，審核工作流于形式。

（五）督促落實機制不健全

一是跟蹤督促機制待完善。督促落實處于檢察建議工作機制的終端，是促成檢察建議實效的環節。督促落實機制是否健全，決定檢察建議工作的成效。被建議單位對檢察建議不落實、不回復，說明督促落實機制不健全，責任不明確、跟進不及時、協調不到位，檢察建議難以收到實效。二是監督協助機制不健全。檢察建議事關法律監督權威，被監督者不能隨意處置，更不能無理拒絕，不予采納必須有正當理由。經檢察機關督促，無正當理由拒不整改，說明檢察建議的落實缺乏保障，需要有關單位協助，共同督促落實。

（六）質效統管機制待完善

一是評審機制不健全。注重評選優秀檢察建議，樹立正面典范，但忽視了對劣質檢察建議的評選，很少樹立反面典型。二是獎罰機制有待完善。注重對優秀檢察建議的表彰獎勵，形成了正向激勵效應。很少對濫發檢察建議的責任人進行處罰，沒有發揮懲戒功能，尚未形成雙向激勵機制。三是指導機制不健全。指導培訓是上級檢察院進行業務管理，從整體上提高業務能力的重要途徑。目前，檢察建議工作的指導培訓缺乏便捷有效的途徑、靈活多樣的方式和務實管用的方法，不利于從整體上提高檢察建議工作能力。

三、檢察建議工作機制之完善

完善檢察建議工作機制，要以提升檢察建議質效為目標，針對各個環節存在的缺陷，完善工作制度，優化工作程序，使檢察建議工作機制更加合理、規范，運行更加順暢、高效，以遏制無益建議、促成優質建議。L市人民檢察院從2023年初開始制定出臺一系列規章制度，完善檢察建議工作機制，規范檢察建議制發程序，改進檢察建議落實措施，取得了一定成效。2023年1到11月份，制發檢察建議101份，采納 88 件，采納率為87.1 %。［3］經審查尚未回復的13份檢察建議，再未發現無益檢察建議。同2022年相比，雖然檢察建議的制發量明顯下降，但采納率明顯提高。

（一）實行立案審查制

實行立案審查制，確保建議有益。要堅持立案和辦案相分離，由專門機構和人員負責立案審查，明確立案標準，規范立案程序，強化審查功能，實現線索過濾分流。要堅持必要性原則，根據實際需要審慎立案。對能夠推動被建議單位建章立制、堵塞漏洞、消除隱患、糾正違法、規范執法，符合監督條件的，予以立案；對不解決實際問題，監督意義不大，不符合監督條件的，不予立案。通過立案審查，確保建議事項有監督價值，所提建議有積極意義，能夠解決實際問題。

（二）實行調查責任制

實行調查責任制，確保建議有據。要指定承辦人，明確調查責任，促使其認真履行調查職責，全面收集證據，查清事實真相。要實行證據強制報告制度，審查報告中要寫明認定事實的證據，并對證據進行分析論證。匯報案件時，要對認定事實的證據進行說明。對證據不足、事實不清的，責令承辦人重新調查。檢察建議認定事實錯誤，造成不良影響的，追究承辦人的責任。嚴防對監督線索不調查、不核實，在證據不足的情況下亂發檢察建議，確保檢察建議事實清楚、證據充分。

（三）完善民主決策制

一是實行集體研討制，確保建議有理。檢察建議必須經過集體研討，廣開言路，集思廣益。先由承辦人提出草案，而后由集體研究討論。研討可以采取部門會議、檢察官聯習會議等多種形式，并形成會議記錄附卷。通過集體研討找準問題、弄清原因、想好辦法，進一步修改完善建議草案。通過集體研討，使檢察建議觀點明確、方法正確、理由充足。“檢察建議效果的提升關鍵在于內在的說理性，沒有說理的檢察建議猶如空中樓閣，缺乏立足之本，也難以為被建議單位接受?！保?］因此，要對所提建議充分說理，以理服人。二是實行事先會商制，確保建議互利。要堅持協商原則，查清事實后先與被建議單位座談，聽取對方申辯，共商解決方案，尊重對方的工作主導地位。對被建議單位提出的異議要認真復核，對建議中存在的問題及時糾正。通過座談會商，使檢察建議縮小分歧、擴大共識、互利共贏。要堅持擇優原則，針對存在的問題預設各種解決方案，而后權衡利弊、比較優劣、擇優選定，“確保所提建議為最佳方案、良方上策，讓對方止損受益，使對方樂于接受?！保?］三是實行公開聽證制，確保建議公允。制定檢察建議聽證程序，明確聽證案件的范圍。制作重要檢察建議必須召開聽證會，就檢察建議的草案廣泛聽取各方當事人、聽證員、人民監督員、人大代表、政協委員的意見，并根據其意見修改完善草案。通過公開聽證，強化民主監督，確保檢察建議符合公共利益，符合社情民意，得到公眾認可，得到社會支持。

（四）完善審查審核制

一是實行層級審查制，確保建議精準。要規范審查流程，檢察建議草案依次提交部門負責人、分管檢察長審查，社會治理類檢察建議，在提交檢察長復核前，還要經過法律政策研究部門審核，確保其必要性、合法性及合理性。檢察建議一般由檢察長決定，重要檢察建議由檢察委員會討論決定。要明確審查標準，認真審查檢察建議的內容，確保檢察建議對事設策、一事一策、精準施策，防止泛泛而論、大而化之。要嚴格按照《人民檢察院檢察建議工作規定》審查把關，確保檢察建議準確無誤、切實可行、規范合格、用語準確。要實行審查責任制，明確各審查環節的審查事項和責任，發現質量問題，嚴肅追責。二是完善同步審核制，確保建議妥當。下級院發出檢察建議的同時，通過檢察業務應用系統報上級院審核。上級院指定專人審核，明確責任、限定期限、及時決定。堅持形式審查與實體審查相結合，書面審查與調查核對相結合，不限于形式審查、書面審查。發現問題及時督促下級院糾正，確保檢察建議妥當無誤。

（五）完善督促落實機制

一是實行跟蹤督辦機制，確保建議實效。要明確落實責任人，確定溝通聯絡人。堅持經常詢問、隨機訪問、定期座談，及時掌握落實進展。堅持多方走訪，全面掌握落實情況，了解落實中的困難，聽取被建議單位的需求，盡量提供協助，共同推動落實。對無故拖延、落實遲緩的，雙方領導要對承辦人約談，問明未落實的原因，讓其提出落實計劃，確保檢察建議全面落實、徹底整改、及時回復。二是完善監督協助機制，維護建議權威。被建議單位收到檢察建議后，既不提出異議又不采納，經過督促仍然不落實的，可以報告上級檢察機關會同被建議單位的主管部門共同督促落實，邀請人大代表、政協委員視察評議，與監察機關共同督促落實，向紀檢監察機關移送有關責任人失職瀆職線索。邀請社會團體參觀，新聞媒體報道，進行輿論監督。總之，要采取靈活多樣的方式，通過多種途徑，爭取各方支持，共同督促落實。

（六）完善質效統管機制

一是完善評審機制。在評審活動中，要注意發現劣質檢察建議，樹立反面典型。還要通過隨機抽查、交叉評查和專項評查等活動，查擺無益檢察建議，深入分析原因，并予以通報，從而促進檢察建議質量整體提升。二是完善獎懲機制。進一步建立健全懲戒機制，研究制定對濫發檢察建議行為的處罰細則，獎優罰劣、雙向激勵，提高工作水平。三是完善指導機制。上級院通過制定工作細則、實施辦法、制發標準、案例匯編等多種途徑，促進檢察建議工作規范化、標準化。通過專題培訓、業務研討、評比競賽等多種活動，提升檢察人員的工作能力。

*甘肅省隴南市人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［746000］

［1］ 本文所涉數據來源于《L市人民檢察院檢察建議工作報告》。

［2］ 張垚：《新時代檢察機關柔性法律監督的特征》，《湖北工業職業技術學院學報》2019 年第4 期。

［3］ 同前注［1］。

［4］ 閆寶寶：《適應新時代要求，制發高質量檢察建議》，《檢察日報》2022年3月30日。

［5］ 甘肅省成縣檢察院課題組：《檢察建議質效問題研究》，《法制與社會》2021年第11期。