中國式農業現代化背景下的小農戶組織化：現實境遇與實踐路徑

摘要：中國式農業現代化是以小農戶組織化為基礎的農業現代化。再造村社集體進而發揮其治理功能，對于實現小農戶組織化具有重要價值。以鄂中S縣的土地“按戶連片”為研究案例，探討村社集體再造與小農戶組織化的實踐路徑。研究發現，為應對小農戶生產面臨的土地細碎化問題與公共物品供給問題，S縣通過正式制度供給、公共訴求回應與嵌入式資源輸入的方式賦能村社集體，實現了對村社集體的治理再造。在治理再造的基礎上，村社集體便能充分發揮治理功能，從而實現小農戶的組織化：首先，村社集體借助社會動員的方式生成集體行動的公共意志，促使小農戶積極參與公共治理事務；其次，村社集體通過民主協商的方式協調土地利益，實現集體內部的利益平衡；最后，村社集體通過利益整合與社會整合將小農戶有效組織起來，在推動土地“按戶連片”的過程中克服小農戶的生產困境。這對于更好地發揮村社集體的治理功能進而實現小農戶組織化具有啟示意義。

關鍵詞：中國式農業現代化；村社集體；小農戶；組織化

中圖分類號：F320" " " " " " " 文獻標識碼：A" " " " " " " "文章編號：1003-8477（2024）12-0077-10

一、問題的提出

改革開放以來，中國農業經歷了快速轉型。但與此同時，小農戶仍然在農業生產中占據主導地位，并在今后相當長一段時間存在。黨的二十大提出，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。中國式農業現代化既是中國式現代化的重要組成部分，也是全面推進中國式現代化的驅動力。在大國小農的國情下，探索以小農戶為主體的中國式農業現代化道路是實現中國式現代化的重要內容。2024年中央一號文件提出構建以小農戶為基礎的現代農業經營體系，這對于推進鄉村振興戰略和實現中國式農業現代化，具有深遠戰略意義。①在中國農業轉型的過程中，如何處理好小農戶與現代農業的關系，成為政策界和理論界尤為關注的問題。

在中國農業邁向現代化的道路過程中，小農戶與現代農業銜接存在兩個難題：一是小農戶與大生產的銜接難題，表現為土地細碎、規模有限的小農戶無法適應或低成本地對接現代生產方式。二是小農戶與大市場銜接難題，表現為小農戶參與市場面臨的高交易成本、高風險、低談判能力問題。[1]（p36-48）鑒于小農戶自身的不足，中國農業發展的核心是創新農業經營組織制度從而實現小農戶的組織化。[2]（p4-16）[3]（p37-48）分散的小農戶通過正式契約或非正式聯結的方式組織起來，共同利用生產要素或社會化服務，可以克服小農戶生產的困境。[4]（p34-43）[5]（p112-124）

在小農戶組織化問題上，學界重點討論了兩種路徑。第一種是以新型農業經營主體為載體的農戶組織化路徑，即推動小農戶和新型農業經營主體建立合作關系。[6]（p89-191）[7]（p133-156）徐旭初和吳彬認為，合作社是小農戶組織化的核心載體，可以提供生產性服務、經營性服務和金融性服務等現代農業服務。[8]（p80-95）苑鵬提出，“農戶自辦合作社+合作社自辦加工企業”模式更有助于實現以農戶為主體的縱向一體化。[9]（p71-78）除此之外，農業公司、農機合作社和電商平臺也能促進小農戶與現代農業發展銜接。[10]（p28-37）

第二種是以村社集體為載體的農戶組織化路徑。以新型農業經營主體和新型農業服務主體來組織小農戶，很容易導致小農戶利益受損，更好的做法是構建新的集體經濟組織從而實現小農戶的內生性組織化。[11]（p10-19）我國在家庭承包經營制度改革時確立了以家庭承包經營為基礎的統分結合雙層經營體制，強調發揮村社集體的組織功能。[12]（p163-172）在農業現代化進程中，村社集體不僅能夠整合資源要素從而促進經營結構調整，[13]（p13-23）還可以組建不同類型的社區型合作組織為小農戶提供服務。[14]（p63-73）村社集體具有制度優勢與社會基礎，[15]（p85-95）通過利用自身優勢將分散的農民進行組織化，可以彌補小農家庭經營的不足。[16]（p95-105）[17]（p131-140）

既有研究對理解小農戶組織化具有啟發意義，但仍然存在進一步探討的空間：第一，既有研究分別從市場主體、村社集體的角度探討小農戶的組織化及其內在機理，但普遍忽視了政府力量的作用。在工業化、城鎮化和國家的推動下，探索有效的農業現代化道路成為地方政府的中心工作。[18]（p20-23）因此，考察小農戶組織化問題也應當關注政府力量的作用及其價值。第二，關于村社集體為基礎的農戶組織化的討論，建立在典型經驗的基礎之上，忽視了一個重要事實：在全國大多數農村地區，村社集體“統”的功能已經大為弱化，缺乏將農戶組織起來的能力。如果要發揮村社集體的統籌作用，就必須再造村社集體。因此，更關鍵的問題是如何再造村社集體。第三，關于小農戶組織化路徑的探討，雖然揭示了村社集體的作用及其獨特優勢，但是這些討論大多關注村社集體的經濟功能，忽視了村社集體的治理功能。村社集體是統分結合雙層經營體制的組織載體，既涉及農民與集體的經濟關系，也涉及農民與集體的資源配置及其權力關系。在推動小農戶組織化的過程中，發揮村社集體的治理功能具有更重要的意義。

有鑒于此，本文將治理視角引入農戶組織化的分析之中。治理是不同利益得以調和進而使多元參與主體采取聯合行動的持續過程。[19]（p270）基層社會場域主要由地方政府、村社集體和農戶構成，三者之間的互動關系將對農戶組織化產生深遠影響。在實踐中，由于小農戶難以依靠自身的力量實現組織化，地方政府、村社集體和農戶的利益協調及其聯合行動就變得尤為重要。基于此，本文以湖北省S縣的小農戶組織化實踐為基礎，構建一個新的分析框架，探討地方政府和村社集體是如何推動小農戶組織化的。

二、分析框架與案例說明

（一）行政賦能與集體再造：一個分析框架

有學者認為，以村社集體為載體的農戶組織化路徑具有可行性。[11]（p10-19）村社集體具有制度優勢與社會基礎，理論上是較為理想的農戶組織化載體。然而當前時期，村社集體的權能弱化已經是一個不爭的事實，這也是國家越來越重視農村集體經濟的原因。由于村社集體的權能弱化，以村社集體為載體的農戶組織化很難自發達成，需要外部力量的賦能。作為鄉村治理主體的地方政府，不僅擁有自上而下的治理資源和制度條件，還在服務型政府建設過程中被賦予了回應農民需求的基本職能。由此，農戶組織化的理想路徑是地方政府通過主動賦能村社集體，促使村社集體成為農戶組織化的有效載體。換言之，在以村社集體為載體的農戶組織化路徑中，地方政府和村社集體均是重要的參與主體，并且在互動過程中采取聯合行動從而推動農戶組織化。

地方政府對村社集體的行政賦能是農戶組織化的前提條件。地方政府通過多重賦能再造村社集體的治理功能，從而有效激活統分結合雙層經營體制，對于實現小農戶組織化具有重要價值。村社集體的治理功能發揮需要具備一定的基礎，即擁有一定的治理權、較強的治理動力以及一定的治理能力。因此，地方政府的行政賦能也應圍繞上述三個維度展開：其一，地方政府通過制度供給的方式，給予村社集體一定的自主權利，使其重新獲得集體事務的治理權力；其二，地方政府通過主動回應農民訴求，激發村社集體的治理動力；其三，地方政府通過向村社集體輸入各類治理資源，強化村社集體的治理能力。在地方政府行政賦能的基礎上，村社集體得以實現治理再造。

在村社集體再造的基礎上，村社集體充分發揮治理功能，是農戶組織化的基本要求。農戶組織化是一個動態的行動過程，涉及農民動員、利益協調與社會整合等多個環節。[12]（p163-172）因此，村社集體的治理功能也體現在農民組織化的具體過程：第一，村社集體通過對農戶進行社會動員，促使村社內部達成集體行動的公共意志，推動小農戶積極參與公共事務治理；第二，村社集體以土地制度創新為基礎開展民主協商，協調村社內部的土地利益，實現小農戶之間的利益平衡；第三，村社集體通過利益整合與社會整合等方式將小農戶有效組織起來，在推動土地“按戶連片”的過程中克服小農戶的生產困境（圖1）。

（二）案例說明

本文的案例材料來源于筆者2022年10—12月在鄂中S縣開展的專題調研，調研累計時長90天。調研采用半結構式訪談法，對S縣農業農村局和經管局的領導干部、部分鄉鎮干部進行深入訪談，同時廣泛收集S縣農業發展的統計數據、官方文件和地方縣志，對S縣的農業發展有了全面的認識。在此基礎上，筆者在S縣5個村莊開展長時段的駐村調研，一方面通過實地觀察了解村莊農業發展情況；另一方面對村干部、小組長、種田大戶和小農戶進行深度訪談，訪談內容涉及農業發展整體情況、農業政策、農業補貼、土地流轉、農業經營、社會化服務、農民家計、農業機械化等各個方面的內容。借助上述資料收集方法，筆者獲取了豐富的經驗資料，為本文研究奠定了良好的基礎。

S縣地處華中腹地，漢江中下游地帶，江漢平原北端，地域總面積2044平方千米。境內地勢西北高、東南低，自西向東依次形成低地、丘陵和平原湖區等三大地形。S縣是典型的農業大縣，以種植糧食作物為主，棉花、油料為輔。相對優越的自然條件使其成為遠近聞名的魚米之鄉，曾連續多年被評為“全國糧食生產先進縣”。21世紀以后，S縣經濟發展水平落后，年輕勞動力大多到沿海發達地區務工，農業生產則交給了中老年父母，農村逐漸形成了中老年人種田、年輕人外出務工的家庭分工模式。2010年以后，隨著農民城鎮化與農村市場化，外出務工農戶的數量進一步增加，“老人農業+中堅農民”成為農業經營的基本模式。在上述農業經營模式下，中老年人成為農業經營的主力，他們迫切希望改變農業生產條件，從而減輕勞動負擔，提高農業生產效率。

2014年土地確權頒證工作試點時，S縣借此機會解決土地細碎化問題及其衍生的公共基礎設施建設落后的問題。S縣政府領導發現，當地在第二輪土地承包時形成的“劃片承包、按戶連片”模式能夠有效解決土地細碎化和公共物品供給不足的問題。因此，地方政府決定在土地確權試點過程中推行土地“按戶連片”。這一制度創新強調“按戶”原則，即以小農戶為土地“按戶連片”的單位，不改變農戶的承包地面積。2014年年底，S縣在土地確權登記頒證試點的3個村進行“按戶連片”試點，獲得了群眾的積極擁護，并且取得了良好效果。2015年，土地“按戶連片”制度在全縣推廣，極大地改善了農戶的生產條件。在推廣“按戶連片”制度的過程中，地方政府也通過治理手段實現了小農戶組織化。

三、農業現代化進程中小農戶的境遇

結合我國的基本農情來看，小農戶的主要構成是種糧小農戶，其面臨的主要是如何與大生產對接的問題。[12]（p163-172）對于這部分小農戶來說，實現組織化的關鍵在生產層面。因此，本文主要從小農戶與大生產矛盾的角度分析小農戶組織化的困境及其破解路徑。在農業現代化進程中，小農戶面臨兩重困境：一是承包地細碎導致農業生產效率難以提升，農戶無法有效對接農業機械和現代技術；二是農業公共物品供給匱乏，小農戶難以承擔水利、道路等公共基礎設施建設的成本，因而無法組織起來供給公共物品。

（一）土地細碎化困境

農村改革初期，農村人多地少，且農民缺少農業之外的收入機會。為了保證土地資源分配的公平性，村集體按照公平原則將集體土地分給農戶。大多數情況下，村集體將所有土地劃分為不同等級，然后按照人口或者勞動力數量平均分配給農戶。不同等級的地塊分布在不同位置，因而農戶從集體獲得的承包地十分細碎。在部分丘陵山區，土地細碎化問題更為嚴重，農戶承包地面積不足10畝，耕地數量卻達十余塊。分田到戶之初，農民普遍以務農為主，土地是重要的生產資源。由于農業勞動力比較充足且承包地較少，土地細碎化對農業生產的影響相對不大。隨著農村體制改革、人口流動與科學技術發展，農村生產方式和生產關系均發生了重大變化。

其一，在人口流動的時代背景下，中老年人成為農業經營主體，對于農業機械的需求日益旺盛。但是，土地細碎化問題阻礙了農業機械化，同時也提高了老年人使用農業機械的成本。據S縣農經部門統計，該縣55歲以上的農業勞動力占50%以上。中老年人難以承擔重體力勞動，必須借助農業機械開展生產，細碎地塊不便于機械作業。土地細碎化導致的結果是，農業經營的效率受到嚴重制約，農業經營成本相對較高。[20]（p86-92）

其二，土地細碎化不利于土地流轉和土地資源高效利用。21世紀后，S縣的農村勞動力向珠三角、長三角等地區轉移，農村人地關系迎來重構，外出務工的農戶希望將土地流轉出去。大多數情況下，農戶選擇將土地流轉給親戚朋友。村莊屬于熟人社會，農地流轉具有“鄉土邏輯”，農地流轉市場帶有不完全市場的特征。[21]（p21-27）部分農戶通過市場化方式流轉土地，使得經營規模達20～50畝，少數農戶達50畝以上。自發的土地流轉在一定程度上提高了農地資源利用效率，但是難以完全克服農地細碎化問題。

其三，土地細碎化導致農戶生產相互影響，容易產生矛盾。隨著農業生產力發展，農戶的經營方式與技術使用產生了較大分化。在耕田環節，出現了畜力耕田、小拖拉機耕田和大馬力機械耕田等不同形式。在種植環節，出現了直播、機械插秧、拋秧等技術。在播種結構方面，有的農戶種植雙季稻，有的是水稻和油菜輪作，有的是稻蝦輪作。在種植品種方面，農戶種植的品種千差萬別，成熟季節、打藥時間等也有所差別。土地細碎化給農戶經營帶來了諸多不便，農戶需要反復溝通和協調，才能保證經營不受影響。

（二）公共物品供給困境

20世紀80年代實施家庭聯產承包責任制以后，我國農地產權制度呈現為集體土地所有權與承包經營權相分離的制度形式，農戶獲得了土地承包經營權，“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”。[22]（p186-196）農民生產積極性大幅度提高，農業產出大幅度增加，農民收入快速增長。農民上繳“三提五統”，也對村集體供給公共物品提出要求，農民在村集體供給公共物品的過程中表達訴求。20世紀90年代以后，隨著農業稅費不斷加重，農業稅費收取的難度越來越大。這一時期，國家仍然需要從農村汲取資源，因而默許了基層干部的加征攤派行為。基層干部為了收取“三提五統”，仍然要承擔公共物品供給的職責，同時回應農戶的生產需求。

農業稅費改革后，村集體沒有了收取農業稅費的壓力，同時也就沒有供給、維護公共物品的能力。由此引發了兩個嚴重問題：一是由于村集體的退出，很多地方的集體堰塘等資源也逐漸被人侵占。在農業稅費改革后，S縣農戶大量侵占集體堰塘，使得原來的大堰塘被圍成數個小堰塘，很多農戶因為沒有搶到集體堰塘，導致農田灌溉出現了嚴重問題。二是大規模農業基礎設施建設難以開展。大規模農業基礎設施建設必然要面對數量眾多的小農戶，但是在村集體功能弱化的背景下，各種大規模農業基礎設施建設面臨“最后一公里”難題。這是因為，農業基礎設施建設以全體農戶的集體行動為基礎，如果有少數農戶不同意，集體行動就無法達成。與此同時，農業基礎設施建設涉及占地問題，如果農戶之間無法達成利益平衡，基層組織就難以進行統一的基礎設施規劃和建設。

可以看到，由于集體治理能力下降，統分結合雙層經營體制難以發揮“統”的作用，小農戶的生產經營遭遇了組織化困境。如何擺脫小農戶的組織化困境，從而有效對接大生產，成為S縣必須面對的現實問題。

四、行政賦能與村社集體的治理再造

在推動“按戶連片”制度的過程中，地方政府的作用可以概括為“行政賦能”，其通過制度供給、訴求回應和社會動員等實踐機制，有效激活了村社集體。本文將結合S縣的具體做法，探討行政賦能是如何再造村社集體的。

（一）地方政府制度供給與村社賦權

“按戶連片”制度創新的要求是在穩定土地承包權的基礎上，村社集體可以將分散的土地經營權整合為集中連片的土地經營權。地方政府通過制度創新的方式，賦予村社集體調整土地的權力，從制度層面重塑了村社集體的產權基礎，賦予了村社集體開展治理的合法性。與此同時，地方政府不直接干預制度實踐過程，而是由村社集體按照制度要求，結合實際情況推行“按戶連片”，賦予了村社集體一定的治理自主性。

第一，S縣通過創新農地制度，為村社集體構建了良好的政治環境。“按戶連片”制度創新是地方政府在結合土地確權政策與本地經驗的基礎上形成的，具有政治合法性。為了規避政策風險，S縣深入研究相關法律與政策規定。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出：“鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。”《農村土地承包法》第三十三條也規定：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換，并向發包方備案。”基于此，S縣確立了“按戶連片”的土地制度創新形式。在推出“按戶連片”制度創新的過程中，地方政府為村社集體發揮統籌功能提供了行為規范和準則。一方面，S縣要求村社集體必須堅持以土地流轉為主，契合國家的土地流轉政策，尤其要尊重農民意愿，堅持“流轉為主、互換為輔、不得打亂重分”的原則，保證農戶的承包權穩定。另一方面，S縣“按戶連片”制度創新強調“按戶”原則，即以小農戶為土地“按戶連片”的單位，不改變農戶的承包地面積。之所以強調“按戶”原則，是為了與大規模土地流轉相區分，避免基層干部推動大規模土地流轉。S縣通過設立正式制度，為村集體的功能發揮提供了制度依據。換言之，地方政府的制度供給為村社集體提供了制度合法性，村集體沒有了后顧之憂。

第二，S縣通過農地制度供給，為村社集體進行賦權。農業治理的過程十分復雜，涉及全體農戶的經濟利益與社會關系互動，因而在實踐中合理有效地落實治理目標，需要政府正式制度的支持。地方政府的治理賦權包含兩個方面：一是“按戶連片”實踐模式的選擇權限。土地“按戶連片”涉及土地產權與地塊的雙重調整，治理過程非常復雜。一方面，村集體必須對農戶的承包地進行丈量登記，核實地塊位置與面積，確定土地如何調整、面積如何補償、地塊如何互換等細節，確保農戶的土地權益不受損。另一方面，不同村莊在人地關系、地形地勢、土地流轉等方面存在較大差異，很難要求村集體按照統一模式開展“按戶連片”。因此，地方政府充分賦予村集體自主性，使其可以結合本村實際情況確定適宜的“按戶連片”實踐模式。正是通過賦予村社集體自主權，S縣探索出經營權流轉模式、地塊互換模式和承包權互換與經營權流轉并舉等三種模式。二是“按戶連片”過程中村集體的統籌權限。在推動“按戶連片”的過程中，村社集體必須利用各類資源對細碎土地進行物理改造，同時加強農業基礎設施建設，上述過程都離不開村社集體的統籌作用。為了提高村社集體的統籌能力，滿足村社集體的個性化治理需求，S縣充分賦權村社集體，使其能夠自行協商資源使用、土地利益協調、土地確權以及土地經營權配置方式，保證“按戶連片”制度創新符合絕大多數農戶的利益。

（二）公共訴求回應與治理動力激發

在“按戶連片”制度創新過程中，地方政府有兩個核心治理目標：一是回應小農戶的土地細碎化治理與農業基礎設施建設訴求；二是通過農地制度創新形成典型經驗，產生政治效益。上述兩個治理目標是統一的，即在全縣范圍內有效回應小農戶生產需求，形成典型示范效應，從而引起上級政府的政治關注。正是在這個意義上，地方政府的治理行為緊緊圍繞著回應小農戶的生產訴求而展開。在主動回應農戶訴求時，地方政府就與村集體、農戶等主體形成了利益耦合關系。在此基礎上，村社集體的治理動力也被地方政府的制度創新激活。

S縣的“按戶連片”制度創新致力于回應小農戶的兩個訴求。第一，回應農戶的土地細碎化治理訴求。結合S縣的情況來看，45歲以上的中老年人成為農業經營的主力軍，并且農業經營形式分化為老年人自耕經營和中年人適度規模經營。農戶的農業經營形式存在較大差異，但是在地權訴求上具有一致性，即普遍希望解決土地細碎化問題。老人自耕經營是以代際分工為基礎的半工半耕，老年人耕種自家承包地，但是農戶的承包地大多比較細碎，不利于機械化生產。

Z村的杜大爺今年64歲，耕種自家的8畝承包地，共分為11塊。杜大爺說：“我現在沒有事情可做，就靠種幾畝田生活。現在種地可以用機械，不像以前那么累了，但是地塊太細碎，跑來跑去太累了。自己不好種，給別人的話人家也不要。”中年人適度規模經營的面積普遍在20—30畝，部分中年人的經營規模能達200畝。雖然中年人通過土地流轉形成了“大分散、小集中”的農田格局，但是仍然很不方便。（訪談資料，杜大爺，20221015）

第二，回應小農戶的公共物品需求。由于村社集體長期處于缺位狀態，農業基礎設施建設難以開展，更多地依靠國家項目資源。即便如此，農業基礎設施建設的效能也并不高。由于缺乏有效的管護以及監管，水、電、路等基礎設施的使用效率較低，并且農戶之間的協調成本也很高。

在“按戶連片”的過程中為了回應農戶公共訴求，S縣通過多種方式激發村社集體的治理動力。一方面，S縣前后召開16次基層干部調度會，以此提高鄉村干部的思想認識，同時要求鄉鎮包村干部對所在村莊進行督辦，對村干部的工作進度進行定期督查，促使全縣干部充分重視“按戶連片”。另一方面，S縣積極開展宣傳工作，鄉鎮政府通過召開動員大會、廣播宣傳、進村開會和發放宣傳單等方式，對廣大農戶進行宣傳，激發農戶的參與積極性。地方政府對農戶公共訴求的回應，很大程度上激發了村社集體的治理動力，具體表現在如下方面：一是對農戶價值的整合，地方政府推動“按戶連片”的過程，也是塑造農戶的集體認同和公共價值的過程。在“按戶連片”制度創新中，地方政府積極回應農戶訴求，促使農戶更愿意圍繞村社集體形成價值整合。二是對農戶的利益統合，利益的協調與分配是“按戶連片”制度創新的重要功能，“按戶連片”制度力圖彌合不同農戶的利益沖突，達到村社集體內部的利益平衡與公共利益最大化，符合絕大多數農民的土地利益。在實踐過程中，農戶的利益訴求指向了土地資源配置形態調整和農業生產條件改善兩個方面。在這個意義上，S縣通過“按戶連片”制度創新回應農戶的利益訴求，能夠在很大程度上激發村社集體的治理動力。

（三）嵌入式資源輸入與治理能力再造

通過農地制度創新的方式再造村社集體，在于為村社集體提供一定的治理資源，從而強化村社集體的治理能力。S縣在推動“按戶連片”時，也為村社集體提供了大量治理資源。與此同時，S縣為了克服治理資源下鄉的弊端，對治理資源下鄉的方式進行改造，提高了項目資源與村莊治理的適配性，從而再造了村社集體的治理能力。

第一，S縣通過“一事一議”財政獎補項目，為村社集體開展“按戶連片”提供支持。“一事一議”財政獎補項目的特殊性在于，項目建設內容必須是村莊公益事業，而且村民應當按照一定的比例籌資籌勞。也就是說，“一事一議”財政獎補項目對于村社集體提出了一定要求，農戶必須籌資籌勞。

D鎮是最早推動“按戶連片”實踐的鄉鎮，為了支持村社集體推動“按戶連片”，D鎮為10個行政村爭取了“一事一議”財政獎補項目，每個村10萬—20萬元。如果村社集體工作開展順利，每隔一年還可以再次獲得10萬—20萬元項目。“一事一議”財政獎補項目主要用于修建機耕路、灌溉溝渠等基礎設施建設。當然，村社集體獲得“一事一議”項目的前提是村集體必須有充分的積極性，同時也要形成“按戶連片”的公共意志。（訪談資料，D鎮前任黨委副書記，20221023）

通過“一事一議”財政獎補項目，村社集體獲得了財政資金和農戶籌資的支持，村社集體的治理能力大為增強，從而更好地推動“按戶連片”。

第二，S縣將涉農項目資源與村社集體治理需求結合起來。2016年以后，S縣要求申請高標準農田建設項目的行政村應當將土地細碎化治理與高標準農田建設結合起來。具體來說，以承包地確權面積為依據，在充分尊重農民意愿的基礎上，鼓勵農戶將土地流轉到村集體，村集體對土地進行統一規劃布局，通過田塊整治打破土地細碎化格局，形成面積為2—5畝的大田塊，在此過程中，村集體和農民可以自主決定田塊整治的位置和面積。與此同時，統一配套農田基礎設施，包括修建機耕道、排灌溝渠和泵站，提高農田宜機化程度，改善農田水利條件。實施高標準農田建設工程后，各村以村民小組為基本單位，按照“按戶連片”的原則將土地經營權重新分配給農戶。在此基礎上，經管部門為農戶確權頒證，充分保障農戶的土地權利。農戶獲得連片土地之后自主配置經營權，既可以選擇自己耕種土地，也可以選擇流轉土地經營權。

可以看到，地方政府通過制度供給、公共訴求回應和動員型資源輸入的方式，為村社集體提供了制度合法性，同時激發了村社集體的治理動力，提升了村社集體的治理能力。通過對村社集體的治理再造，地方政府便能以村社集體為載體將小農戶組織起來，推動土地“按戶連片”制度創新。

五、村社集體治理再造與農戶組織化

村社集體再造的關鍵是激活村社集體的治理功能，地方政府一方面賦予村社集體以實體化的集體土地管理權能，另一方面重新強化村社集體的治理能力，從而提升了村社集體對農戶的組織化能力。在實踐中，村社集體在推動公共意志生成、協調土地利益和推動農戶集體行動等方面發揮著重要作用。為便于分析，本節將以S縣Z村為案例展開論述。

（一）社會動員下的公共意志生成

農戶組織化的前提是農戶能夠被動員起來，因而村集體的首要任務是開展有效的社會動員。社會動員反映了農民的集體性，這是由集體制度所賦予的政治屬性。社會動員是土地“按戶連片”的準備階段，其目標是調動農戶的參與積極性，從而形成集體行動的公共意志，奠定農戶組織化的價值基礎。社會動員的主體是村組干部，動員的對象則是村莊中的精英和普通農戶。在實踐中，被動員起來的村莊精英和普通農戶也可以成為社會動員的主體。因之，社會動員包含精英動員與農戶動員兩個維度，從而促使全體農戶參與進來，生成村社集體的公共意志。

社會動員的關鍵在于獲得村莊精英的支持，使其成為社會動員的關鍵力量，從而充分發揮帶頭引領作用。在精英動員的過程中，村組干部需要對老干部、老黨員、老教師、能人等村莊精英開展社會動員。村莊精英長期生活在村莊，在村莊社會中擁有較高的威望。在開展社會動員的過程中，Z村先后召開了十余次黨員大會、村民代表大會和鄉賢會，對村莊精英進行社會動員，使其充分理解土地“按戶連片”的重要性。

Z村2組的前任小組長ZP，現在耕種21畝水田。為了便于生產，ZP曾在2010年出錢修建了機耕道，還打了一口機井。Z村的村支部書記在村民代表大會上對ZP說：“你帶頭把田交出來，吃點虧就吃點虧，反正這次搞連片，肯定還要再修機耕道，修水渠，也不影響你種田。”（訪談資料，Z村2組組長，20221102）

農戶動員的關鍵是激活農民的集體性，使其認識到土地“按戶連片”的重要性。對廣大群眾的動員，既需要村干部通過入戶走訪、召開村組大會的方式實現整體動員，也需要村莊精英的日常性動員。相對村干部而言，村莊精英的角色更加中立，他們可以對自己的親朋鄰里進行日常性的宣傳動員。村莊精英的動員策略是改變普通農戶的觀念，進而改變村莊農民“搭便車”行為，實現村莊的集體理性。Z村村干部在開展社會動員的過程中，遇到了部分農民心態不積極、抵觸土地“按戶連片”的情況。這些農戶大多沒有土地“按戶連片”的需求，他們已經通過自發互換實現土地“按戶連片”，或者承包地大多水源條件比較好、距離公路比較近，抑或已經對承包地進行改造，缺乏土地“按戶連片”的積極性。這時村莊精英的作用就充分體現出來，他們運用熟人社會中的面子、人情等文化資源，對農民進行廣泛的說服工作。無論村莊精英還是普通農戶，他們之所以積極參與村莊公共事務，貢獻自己的力量，不僅在于土地“按戶連片”涉及自身利益，還在于農民對村莊有著強烈的價值認同感和歸屬感，愿意維護村莊的公共利益。在村莊精英的動員下，大多數農戶都能轉變想法進而支持土地“按戶連片”。

總之，村組干部通過社會動員的方式直面村莊精英與普通農戶，激活了農戶的集體性，村莊精英與農戶愿意以集體成員的身份參與土地“按戶連片”，為村社集體的農地制度變革奠定了堅實的社會基礎。

（二）民主協商下的土地利益協調

在推動農戶組織化的過程中，村社集體必須處理好村莊中的土地利益，并且要充分保障農戶的民主權利，共享制度創新帶來的公共效益。土地“按戶連片”關乎所有農戶的土地利益，同時也涉及對人地關系和土地利益的重新調整，必然打破原有的利益均衡狀態，因而對土地利益進行協調十分必要。

結合Z村的實踐來看，農戶對于土地“按戶連片”是十分歡迎的，但是在具體實踐過程中不可避免地出現利益沖突的情況，不同農戶之間的利益博弈必然阻礙集體行動。在實踐過程中，大多數農民對于土地“按戶連片”持贊成態度，但是仍有少數農民反對。反對土地“按戶連片”的農戶有三類：第一類是沒有土地“按戶連片”需求的農戶。這些農戶已經通過自發互換實現土地“按戶連片”，或者承包地大多水源條件比較好、距離公路比較近，抑或已經對承包地進行基礎設施建設，他們缺乏土地“按戶連片”的積極性。第二類是經營面積比較大的農戶，他們通過流轉親戚朋友的承包地，擴大了經營規模，土地“按戶連片”后種田更便利，這些農戶流轉的土地就可能被收回去。第三類是擔心土地“按戶連片”后承包地面積減少，抑或地塊質量變差的農戶。

上述農戶的個體利益顯然與村社集體的公共利益相違背，如何平衡農戶利益成為村社集體開展治理的重要問題。Z村的村干部通過開會討論，發現農戶的利益訴求集中在四個方面：一是要求修建機耕道，Z村地形落差大，以前一直沒有修建機耕道，農戶種田非常不方便，有的農戶自己修了機耕道；二是高嶺地的問題，部分農田位置比較高，水源問題很難解決，大家不愿意要這部分田；三是堰塘分配問題，稅費改革后堰塘都被私人占了，有的農戶不愿意拿出來；四是既有的土地分配問題，部分農戶在二輪承包時分到了好田，距離自家位置也比較近。Z村召開黨員大會和村民代表大會，通過民主協商的方式探討土地利益協調的方案。除此之外，Z村還以小組為單位召開農戶代表大會，動員農戶協商土地利益分配問題。經過數十次民主協商會議，村干部發現農戶的土地利益最終指向了生產條件差異問題。也就是說，解決了生產條件差異問題，就可以實現絕大多數人的利益平衡。

基于此，村干部提出了一個初步的解決方案：第一，在重新丈量既有承包地面積的基礎上，以維持農戶承包面積不變為原則，對全組土地進行劃片，每個片區保證水源和道路通暢；第二，利用國家項目資源和農戶籌工籌勞，開展基礎設施建設，主要是修建機耕道、灌溉溝渠，清理堰塘；第三，集體資源全部收回并且重新分配，以地塊位置為基礎重新分配堰塘使用權限。上述方案經由村干部提出后，村民小組的農戶按照“少數服從多數”的原則進行表決后順利通過。當然，村社集體的治理行為必然以少部分人利益的相對受損為前提，即便通過利益協商形成了一致意見，仍有可能無法解決少數農戶反對公共意志的情況。在土地“按戶連片”的過程中，這類矛盾有可能被激活，從而影響村社集體的治理效能。對于這類農戶，Z村一般會采取利益補償的方式進行處理，從而為農戶組織化實踐掃除障礙。

（三）雙重整合下的農戶組織化實踐

在社會動員與民主協商的實踐過程中，農戶組織化具備了充分的條件。在此基礎上，村社集體就可以通過利益整合與社會整合的方式推動農戶組織化實踐。

首先是農戶的利益整合。Z村農戶的土地利益相對分化，但其利益訴求具有一致的指向性，即希望改變現有地權配置形態，以提高農地資源配置效率和降低農業生產成本。在這一共同利益指向下，Z村通過經濟聯合的方式建立村莊整合的利益紐帶，使村莊重新成為實體化的利益共同體，重新強化了村社集體的經濟屬性。Z村通過發揮集體土地所有制的制度優勢，將農戶手中的土地承包經營權再次整合到村社集體，再以第二輪土地承包時的承包面積為基礎，調整農戶的地塊位置，使村社集體的經濟屬性實體化，重建了村社集體與農民、農民與農民之間的利益關聯。在此過程中，農戶的土地利益與村社集體緊密地捆綁在一起。農戶以村社集體為核心形成利益共同體，共同致力于實現村社集體的公共利益。在此背景下，村社集體獲得了農民所賦予的整合村莊土地利益的權力，對于推動土地“按戶連片”具有重要作用。

其次是農戶的社會整合。以土地調整為基礎的土地“按戶連片”，在不改變農戶土地承包權經營權的情況下，通過保障不同農戶的成員權、土地收益權以及再分配土地，整合了農戶的土地利益訴求。土地“按戶連片”屬于村社集體的治理事務，村社集體將全體農戶動員起來，通過民主協商的方式協調土地利益，從而推動村莊公共意志的實踐。農戶以土地“按戶連片”為契機開展村莊治理實踐，形成較高程度的社會整合，充分發揮了村社集體的治理效能。一方面，通過重建村莊的土地利益關聯，村莊再次成為利益共同體并以此為基礎重新構建公共規則；另一方面，在土地“按戶連片”的過程中，村莊內部的矛盾得以解決。公共性事件既是形成利益共識、解決土地矛盾的載體，又是整合村莊社會的重要契機。

在利益整合與社會整合的基礎上，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制煥發活力。村社集體在將農戶組織起來的基礎上充分發揮統籌作用，統一供給公共物品，統籌協調地塊調整和經營權分配問題，有效解決了土地細碎化問題和農業公共物品供給不足的問題。

六、結論與討論

中國式農業現代化，本質上是以小農戶組織化為基礎的農業現代化。大量研究表明，只有通過小農戶組織化的方式才能將小農戶引入現代農業發展的軌道上來。[4]（p34-43）[11]（p10-19）但對于如何實現小農戶組織化的問題，學術界仍然存在較大爭議。近年來，部分學者開始關注村社集體對于小農戶組織化的意義，認為以村社集體為載體的小農戶組織化路徑具有可行性。[5]（p112-124）[14]（p63-73）[23]（p47-67）但是，既有研究忽視了一個重要事實：在全國大多數農村地區，村社集體“統”的功能已經大為弱化，缺乏將農戶組織起來的能力。因此，實現以村社集體為載體的農戶組織化，必須以村社集體再造為前提。地方政府通過行政賦能的方式再造村社集體，是村社集體充分發揮統籌作用進而推動小農戶組織化的重要路徑。本文以鄂中S縣的土地“按戶連片”實踐為例，重點探討兩個問題：第一，地方政府如何實現對村社集體的再造；第二，村社集體再造如何推動小農戶的組織化。

研究發現，地方政府通過行政賦能的方式再造村社集體。具體包括三個方面：其一，地方政府通過制度供給的方式，賦予村社集體更大的集體土地管理權限。一方面，地方政府給予村社集體調整土地的權力，從制度層面重塑了村社集體的產權基礎，賦予了村社集體開展土地治理的合法性。另一方面，地方政府給予村社集體一定的治理自主性，村社集體結合實際情況推行“按戶連片”。其二，地方政府的治理行為緊緊圍繞回應小農戶的生產訴求而展開。在制度創新過程中，地方政府與村集體、農戶等主體形成了利益耦合關系。在此基礎上，地方政府有效激活了村社集體的治理動力。其三，地方政府通過嵌入式資源輸入的方式，再造了村社集體的治理能力。地方政府不僅為村社集體配套相對靈活的項目資源，而且將農戶需求與項目實踐結合起來，促使項目資源有效轉化為村社集體的治理資源。

地方政府通過行政賦能的方式再造了村社集體，使其成為農戶組織化的有效載體。在此基礎上，村社集體便能充分發揮統籌功能，推動小農戶組織化。首先，村社集體通過社會動員推動公共意志生成。農戶組織化的前提是農戶能夠被動員起來，因而村社集體的首要任務是開展有效的社會動員。社會動員是土地“按戶連片”的準備階段，其目標是調動農戶的參與積極性，從而形成“集體意志”。其次，村社集體通過民主協商協調土地利益。土地“按戶連片”關乎所有農戶的土地利益，同時也涉及對人地關系和土地利益的重新調整，必然打破原有的利益均衡狀態，因而必須充分發揮村民自治制度的優勢。最后，村社集體通過雙重整合實現了農戶組織化實踐。一方面，村社集體通過經濟聯合的方式建立村莊整合的利益紐帶，使村莊重新成為實體化的利益共同體，強化了村社集體的經濟屬性。另一方面，村社集體將全體農戶動員起來，以土地“按戶連片”為契機開展村莊治理實踐，形成較高程度的社會整合。在利益整合與社會整合下，農戶組織起來共同推動“按戶連片”實踐，有效地克服了小農戶對接大生產的局限性。

S縣“按戶連片”經驗具有一定的偶然性與特殊性，但是地方政府再造村社集體進而推動小農戶組織化的過程對于理解中國式農業現代化具有借鑒意義：第一，村社集體是推動小農戶組織化進而實現中國式農業現代化的重要載體，地方政府通過行政賦能的方式再造村社集體，有助于實現小農戶組織化和以小農戶為主體的農業現代化。在長期“去集體化”的制度變遷背景下，村社集體的功能不斷弱化，統分結合雙層經營體制中“統”的作用難以發揮。因此，地方政府必須為村社集體賦能：一方面，地方政府應當為村社集體供給制度設計，為其發揮統籌功能提供制度合法性；另一方面，地方政府應當賦予村社集體更多的治理資源與治理空間，提升村社集體的治理能力。第二，以村社集體為載體的農戶組織化之所以可能，關鍵在于激活村社集體的治理功能。在村社集體的制度構造中，集體經營和集體治理是兩個關鍵屬性。當前時期，統分結合雙層經營體制難以發揮“統”的作用，核心就在于村社集體的治理屬性弱化。因此，應當構建有效的治理機制，為激活村社集體的治理屬性提供制度通道。

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責任編輯" " 賈曉林