新時代城市群城際鐵路高質量發展對策研究

摘要 城際鐵路是城市群軌道交通體系的重要組成部分，新時代推動城際鐵路高質量發展對于優化城市群功能布局、促進大中小城市和小城鎮協調發展、更好擴大有效投資等具有重要意義。文章以長三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群為例，分析了城際鐵路發展現狀：規劃實施穩步有序、積極拓寬融資渠道、實現地方自主運營、創新項目推進機制。面向高質量發展要求，仍然存在如下問題：部分功能定位不盡合理、資金籌措渠道相對單一、運營服務水平總體不高、線路客流水平整體較差、建設管理體制有待完善等。針對性地提出了相關建議：明確功能定位及技術標準、從嚴控制工程造價、大力創新投融資方式、優先提質適度新建、不斷優化運營管理、完善持續發展機制。

關鍵詞 新時代；城際鐵路；高質量發展；功能定位；技術標準；投融資模式；運營管理

中圖分類號 U284.48 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2024）04-0176-04

0 引言

城際鐵路是城市群多層次軌道交通體系的重要組成部分。近年來，長三角、珠三角、京津冀、成渝、中原、山東半島等城市群均上報了城際鐵路建設規劃并獲得國家發改委批復，推動了一批城際鐵路建設，服務了地方經濟社會發展，但是也面臨著發展質量總體不高等問題。新時代，如何推動城市群城際鐵路高質量發展是當前面臨的重要問題。

在城際鐵路方面，楊建軍^[1]提出了城際鐵路網的規劃理念；胡敘洪^[2]研究了具體城際鐵路項目的設計理念；熊國華^[3]、劉永欣等^[4]研究了城際鐵路的速度目標值；姜陽等^[5]研究了城際鐵路投融資的相關問題；許喆^[6]研究了城際鐵路沿線土地開發反哺城際鐵路建設的問題；周子朝等^[7]以及苗麗君^[8]研究了城際鐵路公交化運營的問題?？傮w看，伴隨我國城際鐵路近20年的規劃、建設、運營歷程，既有研究者針對城際鐵路的規劃、設計、運營、投融資等已經開展了一系列研究，總體肯定了我國城際鐵路發展取得的顯著成績，也普遍認識到城際鐵路發展質量不高的問題。

為此，該文開展了新時代城際鐵路高質量發展對策研究，以長三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群為例，從規劃、建設、運營、體制機制等方面分析了我國城際鐵路發展現狀及存在問題。為適應新時代高質量發展要求，提出了相應的對策建議。

1 發展現狀

1.1 規劃實施穩步有序

目前，國家發改委已經批復了10余個城市群城際鐵路建設規劃（見表1）。其中，《京津冀協同發展交通一體化規劃（2019—2035年）》批復城際鐵路里程1 343 km，投資3 050億元；《粵港澳大灣區城際鐵路建設規劃》批復城際鐵路里程1 715 km，投資8 354億元；《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》批復城際鐵路里程1 280 km、投資2 789億元；《成渝地區雙城經濟圈多層次軌道交通規劃》批復城際鐵路里程678 km、投資1 365億元。截至2022年，京津冀、長三角、珠三角、成渝等城市群城際鐵路建成里程1 051 km、投資2 250億元，在建里程1 932 km、投資6 368億元，“十四五”時期還將建成里程1 029 km、投資2 675億元。

總體看，城際鐵路推進情況良好，已經形成了“儲備一批、開工一批、在建一批、建成一批”的良好局面。城際鐵路為沿線群眾提供了更為便捷高效的出行選擇，在服務區域建設、拉動投資消費、滿足群眾多樣化出行需求等方面發揮了重要作用。

1.2 多措并舉拓寬融資渠道

地方政府持續發揮財政資金對鐵路建設的基礎性支持作用，用好政策性資金，通過鐵路沿線土地開發收益、地方政府專項債券、政策性開發性金融工具、吸引社會資本等多種方式籌集鐵路建設資金。加快推動部分鐵路項目，發行REITS推動鐵路項目存量貸款置換，多渠道籌集資金，降低債務風險的同時，積極盤活既有鐵路存量，充分利用既有鐵路富余能力開行城際列車，降低政府財務壓力。

1.3 實現地方自主運營

近年來，在委托鐵路局運營的基礎上，各地積極探索自主運營。長三角地區，浙江省2017年成立了浙江省軌道交通運營管理集團有限公司，負責“以省為主鐵路及城市軌道交通的運營”。珠三角地區，2019年成立了廣東城際鐵路運營有限公司，負責廣州都市圈城際鐵路的自主運營；2021年成立了深莞惠城際鐵路運營有限公司，負責深圳都市圈城際鐵路的自主運營。

以廣東城際鐵路運營有限公司運營的廣清城際廣州北至清遠段、新白廣城際廣州北至白云機場T2段為例，通過實施運力安排、票務運作、客運組織模式公交化改造，以及小編組列車適配性改造，積極開展公交化運營，實現平均發車間隔26 min，最短發車間隔10 min。

1.4 創新建立推進機制

長三角地區，相關省出臺了加快推進城際和市域（郊）鐵路發展的意見、管理辦法、技術標準等，明確省、市、縣（區）的各自職責，并建立全面推進機制，由省級領導掛帥。相關機制的建立為項目推進提供了有力的支撐保障。珠三角地區，城際鐵路分為廣州、深圳都市圈兩部分，分別由廣州、深圳牽頭建設，通過壓實項目建設主體責任，充分提高沿線城市建設自主性，加大資源要素保障力度，提高站城一體化開發積極性。京津冀地區，建立路地共同簽署合作協議、共同編制規劃計劃、共同建立平臺公司、共同推進項目建設、共同調度工作進展等“五個共同”機制。積極推動京津冀城際鐵路投資有限公司股權架構及投融資改革，協調國鐵集團控股京津冀城際鐵路投資有限公司，充分發揮國鐵集團技術和管理等專業優勢，加快推動京津冀地區城際鐵路項目建設。

2 存在問題

盡管我國城際鐵路取得了長足發展，但相對高質量發展要求，還存在以下不足和差距。

2.1 部分項目功能定位不盡合理

城際鐵路功能定位與技術標準不符：一是城際鐵路“干線化”，地方重高鐵、輕城際，追求時速350 km/h的高標準建設城際鐵路；二是城際鐵路“地鐵化”，將城際鐵路建成市域（郊）鐵路，南京的S1、S3、S6、S7、S8及S9號線和杭州的杭海、杭臨、杭富、杭紹城際等線路在目標速度、車站布置、站間距設計等方面不盡合理。

2.2 資金籌措渠道相對單一

城際鐵路以地方出資為主，盡管不同省份出臺了相應條文政策予以指導，如江蘇省提出“十四五”期間，省方主導的城市群城際鐵路項目，以所在地市（區、縣）出資為主，省級原則上按本金的30%出資；浙江省提出新建鐵路項目由省級和沿線地市（區、縣）政府共同出資建設。但城際鐵路投資大，客流培育期和回報周期長，建設、運營成本也大幅提升，主要依靠地方財政出資，國鐵集團基本不參與投資建設，吸引社會資本難度大，綜合開發收益反哺城際鐵路有限，同時多數項目運營初期補虧壓力較大，地方政府資金籌措壓力大。

2.3 運營服務水平總體不高

大部分新建城際鐵路均由相應鐵路局運營，基本按照干線鐵路模式進行運營管理，對地方提出開行的時刻、車次等訴求考慮不足，既有鐵路運能和計價不透明，地方的話語權較弱，服務水平不高。城際鐵路與城市公共交通分屬不同管理主體，在運營管理方面銜接不足，往往存在信息不互聯、安檢不互信、票制不互通等問題，制約了服務品質的提升。

2.4 線路客流水平整體較差

城際鐵路發展與區域發展密切相關，從長三角、珠三角等區域運營客流效果看，除廣珠城際和滬寧城際外，其余城際鐵路日均開行對數普遍小于50對，區段客流密度普遍低于1 000萬人/年。國內部分城際鐵路客流情況如表2所示。

2.5 建設管理體制有待完善

城際鐵路由地方出資主導建設，在整體推動項目建設方面，地方政府缺乏相關專業人才管理團隊，自主建設管理力量不強，在與干線接軌、涉鐵工程代建等關鍵環節需國鐵集團支持；對于跨區域線路，相關地方在建設標準、運輸組織、調度管理、收入分攤等方面存在分歧，諸如蘇錫常城際太倉先導段與上海市域（郊）軌道嘉閔線的關系，如通蘇湖城際江蘇段與浙江段在建設、運營、管理方面存在的差異，滁寧城際在跨省審批、建設方面都存在優化空間。此外，項目由地方審批，涉及的用地、用海、外電配套等要素支撐保障不足，部分項目前期工作受此影響，進展緩慢。

3 對策建議

3.1 明確功能定位及技術標準

功能定位方面，納入國家鐵路網運營的城際，原則上主要服務城市群內核心城市之間的城際流，同時兼顧部分中長途客流；未納入國家鐵路網運營的城際，原則上主要服務于城市群內相鄰城市之間的城際流，同時兼顧部分城市通勤客流，可采用高密度、小編組、公交化的開行方案。技術標準方面，結合不同城市群的空間尺度、客流量級、客流性質，可采用分層分類的技術標準。具有路網功能且需納入國家鐵路網運營的城際鐵路，可適當提高標準，采用200 km/h及以上標準；不具有路網功能的城際鐵路，采用200 km/h以下標準。

3.2 從嚴控制工程造價

一是合理選擇線路的敷設方式，原則上城際鐵路以高架或地面敷設為主，困難路段可采用地下敷設方式。二是分類確定建設方案，納入國家鐵路網運營的城際，需結合中長途客流的比例、跨線車開行對數以及相銜接的高速鐵路或普速鐵路等，合理確定建設方案；獨立運營的城際，需結合城際流和通勤流的比例以及銜接市域（郊）鐵路的技術標準，強化車輛選型與編組、信號制式、供電方式、通信信號等方面的全方位比選論證；車站應按照功能適應、設施簡易、安全便捷的原則設置，對車站建筑規模、造型等從嚴控制，避免因盲目模仿和攀比刻意擴大車站規模。

3.3 大力創新投融資方式

一是拓展資金籌措渠道，培育多元投資主體，支持城市政府與企業共同出資成立一體化投資主體，吸引包括民間資本、外資在內的社會資本參與投資建設和運營管理；加大地方政府投入力度，支持地方政府專項債券用于收益較好的項目建設，研究以線路經過轄區土地出讓收益支持城際鐵路建設等政策。二是完善運營補貼機制，初期可通過加大補貼力度引導和支持城際鐵路順利運營，后期根據綜合開發收益適當補虧，或以政府購買服務等方式，實現可持續運營。三是加大綜合開發力度，加強土地綜合開發，地方可借鑒城市軌道交通“軌道+物業”“軌道+社區”的開發模式，打造“站城融合綜合體”，構建綜合開發溢價回收機制，利用土地綜合開發收益反哺城際鐵路建設運營，支持城際鐵路高質量可持續發展。

3.4 優先提質適度新建

優先推進既有城際鐵路提質增效。一是重塑項目功能定位，對于已經承擔干線鐵路功能的應納入干線鐵路管理，積極開行跨線列車；已經承擔市域（郊）功能的應納入市域（郊）或城市軌道管理，強化對通勤客流的服務；以城際功能為主的應優化開行方案，強化提質增效、運營減虧以及可持續發展策略。二是支持通過補強既有鐵路、改擴建局部線路、改造站房站臺、增建復線支線及聯絡線、增設車站等方式開行城際列車，實現城際站點深入城市內部。

適度推進新建城際鐵路建設。在充分利用既有資源的基礎上，重點支持京津冀、粵港澳大灣區、長三角、成渝、長江中游等財力有保障、客流有需求、發展有基礎的地區，規劃建設城際鐵路，在其他條件適宜地區有序推進。項目建設時機、規模與區域發展需求、財力相匹配。

3.5 不斷優化運營管理

一是優化運輸組織方案，納入國家鐵路網運營的城際，應結合路網分工合理安排列車開行方案，提升通道客運服務質量，增強沿線地區客流吸引力；未納入國家鐵路網運營的城際，盡可能滿足公交化、高密度運輸組織要求。二是提升運營服務水平，優化城際購票、進出站、乘車等環節的組織模式和流程，依托5G、物聯網、人工智能、大數據等，拓展網絡查詢、移動支付等信息化、智能化應用，提供安全高效、便捷貼心的運輸服務；推進城際鐵路與其他軌道交通系統安檢互信、資源共享、票制互通、支付兼容，切實提升銜接效率和服務品質；完善提升運營服務水平的激勵機制，加強服務標準化建設。三是鼓勵多元化運營管理，納入國家鐵路網運營的城際，鼓勵創新地方政府與鐵路局合作方式，實現互利共贏；未納入國家鐵路網運營的城際，在確保運營安全的前提下，鼓勵運營主體多元化發展，支持鐵路運輸企業、城市軌道交通運營企業等具有相關經驗的主體參與城際鐵路運營競爭，鼓勵有條件的線路探索所有權與經營權分離的“網運分離”模式。

3.6 完善可持續發展機制

一是強化路地合作，地方要加大省級層面的統籌協調力度，國家有關部門在跨省項目的接軌、運營等環節上加強指導服務，并在方案設計上加強指導，加快技術方案審查工作，進一步規范接軌等手續辦理，明確具體辦結時限。二是強化多元競爭機制，建議國家有關部門積極支持有條件的地鐵運營公司申請運營城際鐵路資質，推動城市軌道交通企業等運營力量開展自主運營試點示范。加強人才培養和儲備，促進運輸業務市場主體多元化發展，形成有序競爭的良好局面。

4 結語

推進城際鐵路高質量發展是落實交通強國建設要求、適應經濟社會發展需求的重要舉措。近年來，國內主要城市群穩步有序推進了城際鐵路規劃建設，在項目投融資、自主運營、體制機制等方面實現了創新突破。但與高質量發展的要求對比，仍存在項目功能定位及技術標準不盡明確、資金籌措渠道比較單一、運營服務水平總體不高、客流效益整體較差等問題。該文以高質量發展為導向，針對性地提出了相關建議，以期為我國城際鐵路高質量發展提供參考。

參考文獻

[1]楊建軍. 城際鐵路線網規劃理念創新及應用[J]. 鐵道運輸與經濟， 2018（7）： 105-109.

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[7]周子朝， 童凌鴻， 趙軍. 我國城際鐵路運營組織策略分析[J]. 綜合運輸， 2021（12）： 9-15.

[8]苗麗君. 鄭州都市圈城際鐵路公交化運營模式[J]. 中國鐵路， 2023（3）： 103-109.

收稿日期：2024-01-20

作者簡介：楊舟（1984—），男，碩士研究生，研究方向：軌道交通規劃設計。

科研課題：中鐵第四勘察設計院集團有限公司科研課題“浙江省省方控股鐵路運營減虧增效及可持續發展研究”（XD2023027D）。