保障不登校兒童受教育權：日本自由學校制度化發展探索

尹力，許文娟

（北京師范大學教育學部，北京 100875）

義務教育階段學生不去學校上課的“不登?！爆F象是日本社會長期面臨的重要教育問題。根據日本文部科學省①文部科學省是日本負責統籌教育、科學技術等領域的中央政府部門。2001年日本中央省廳部門重組之前名為“文部省”。依據時間不同，本文中“文部省”與“文部科學省”的提法均有出現，特此說明。的定義，不登校是指學生“出于心理、情緒、身體或社會原因等，不去上學或者即便愿意上學也不能上學，每年有30天以上學校缺勤的情況（疾病或經濟原因，以及為避免新冠病毒感染導致的長期缺勤除外）”。[1]據統計，2022年日本不登校兒童數量接近29.9萬人，占學生總數的3.17%，數量龐大。[2]需要指出的是，“不登?！辈⒉坏韧谑W或輟學。不登校兒童出于某種原因不去一般意義上的學校上學，但也并非喪失學習意愿。許多兒童為了繼續學習會選擇在校外教育機構接受心理支持和學習輔導，于是“自由學?！睉\而生。

自由學校是由個人或非營利性民間組織等所創建，專門為不登校兒童提供教育機會的學習場所。截至2017年，日本自由學校的數量已經增加至近500所，其中多數取得了非營利法人等合法身份，[3]成為重要的校外教育服務提供主體，在保障不登校兒童受教育權方面發揮著獨特作用。雖名為“自由學?！?，但實際上，它是一種“學校”嗎？其“自由”特性體現在哪些方面？換言之，它與日本《學校教育法》中規定的“學?！庇泻尾煌繛槭裁磿艿讲坏切和那嗖A？它從最初具有臨時性和隨意性的民間咨詢與學習指導服務機構發展為特定非營利活動法人、公益社團法人等合法身份經歷了怎樣的過程？政府由放任不管到積極探索支援措施的理據何在？這些問題值得關注。鑒于此，本文在梳理自由學校的產生背景、本質特征和實踐探索的基礎上，揭示自由學校的制度化發展過程，分析《義務教育階段同等教育機會確保法》（以下簡稱《教育機會確保法》）出臺后的整體性教育改革措施在為不登校兒童提供多樣化教育機會上發揮的重要作用，進而探討政府有效監管與發揮自由學校的個性化優勢之間存在的兩難問題。

一、自由學校：不登校兒童的校外教育場所

自由學校，日語稱為“フリースクール”，是對歐美國家的自由學校（free school）的音譯。在歐美國家，自由學校是進步主義教育思想指導下開展的、以兒童為中心的教育實踐，強調兒童的自由和自主性發展，如亞歷山大·尼爾（Alexander Neill）所創辦的夏山學校與魯道夫·斯坦納（Rudolf Steiner）創辦的華德福學校等。而日本的自由學校是專門為不登校兒童開辦的教育設施，[4]與歐美國家的新教育運動沒有直接的聯系。[5]它雖有“學校”之名，但并不屬于日本1947年《學校教育法》①《學校教育法》第一條：“本法中所規定的學校指幼兒園、小學、初中、義務教育學校、高中、中等教育學校、特殊學校、大學以及高等專門學校?！钡诙l：“只有國家、地方政府以及《私立學校法》第三條所規定的學校法人可以創辦學校。”就實際情況來看，僅有少數自由學校能獲得私立學校法人的認定，或在結構特區改革下取得學校法人資格，但這也屬于特區制度框架內簡政放權的結果。第一條與第二條所嚴格限定的學校（即“一般學校”）。簡單說來，自由學校區別于一般學校的本質特征有二：一是在教育對象上，專門面向不登校兒童；二是在課程和活動形式上較為“自由”，不受國家或政府部門直接管理，學校教學與學生學習不受《學習指導要領》②《學習指導要領》由日本文部省于1947年頒布，規定了小學、初中和高中各學段學校教育課程和活動在各學年內統一的操作標準。的嚴格限制，具有多樣化和個性化的特點。因其“自由”的特性能讓不登校兒童修養身心、重拾自我，釋放在一般學校中受到疏遠和排擠的壓力，重建良好的人際關系而被稱為不登校兒童的“避難所”。[6]

（一）兒童不登?，F象：從個體困境到公共問題

由于長期缺勤對兒童的知識學習、人際交往、社會獨立以及未來發展等方面存在著不良的影響，因此，“不登?！爆F象是日本學校教育面臨的重要問題之一。不同于因病或因家庭貧困導致的失學現象，日本的不登校問題更多地表現為兒童不適應學校生活而難以繼續在學校接受教育。原因涉及學校、家庭以及個人等多個方面，諸如學業進展不順利、與老師和同學關系不好；家庭生活環境變化、家庭關系不和；學生個人出現疲乏和不安等情緒問題、生活節奏紊亂等。[7]

在20世紀60年代，不登校被普遍理解為兒童“討厭學?！薄熬芙^上學”或是患有“學?？謶职Y”，是由兒童患有分離焦慮、精神疾病或出現越軌行為等導致。在1983年文部省的調查統計中，拒絕上學現象被認為是“特定兒童所特有的問題，一般來說不去或不能去上學的兒童在性格等方面存在著某種問題”[8]。在這種個人化和問題化的視角下，不登校兒童被認為存在“適應能力差”“學習成績不好”“生活習慣不良”的問題。相應地，他們也被送往矯正或醫療機構接受治療，以期能夠正常復學。然而，這些舉措并未取得預想的效果，反而釀成了“戶冢帆船學校事件”和“風之子學園事件”③這兩起事件發生在20世紀八九十年代。戶冢帆船學校原本是帆船技術專門學校，后兼為青少年不良行為矯正機構，其中多名青少年受到嚴重的體罰和暴力傷害。風之子學園事件中，2名青少年因吸煙被關進鐵皮集裝箱中長達40多小時后中暑而死。，青少年受到嚴重體罰和暴力虐待，甚至因此死亡。這種強制性矯正措施成為當時日本社會對不登校等青少年問題行為而采取的不當應對方式的縮影。顯然，強行讓不登校兒童復學的舉措無法回應教育問題背后的社會結構性矛盾，反將不登?，F象簡化為學生個體的問題，弱化了學校教育體制改革的必要性與緊迫性。

20世紀80年代以后，日本不登校中小學生的數量一直處于上升趨勢，至90年代末已超過10萬人。[9]既往的應對措施并未有效地減輕這一問題，個人化的歸因方式也難以解釋系統性的長期缺勤現象。相比學?？謶职Y和拒絕上學等個人化的歸因方式，“不登?！边@一中性化的表述成為被廣泛使用的概念。文部省也改變了以往的政策觀念，指出“任何兒童都可能出現拒絕上學的行為”，而這一問題的改善需要通過“學校、家庭、相關機構以及學生本人共同努力”。[10]由此，“不登?！睆膶W生和家庭所面臨的個體化困境逐漸轉變為社會公共問題，自由學校的出現為這一公共問題的改善與解決提供了可能的路徑。

（二）拒絕上學不是一種?。鹤杂蓪W校的去污名化價值建構

自由學校起初多由兒童家長和教師等民間人士聯合創辦，主要目的是為不登校兒童提供容身之處，使其能夠接受一定的教育。依托自由學校或“父母會”等形式，不登校兒童的家長等結成了民間互助和社會活動組織，開始為不登校兒童爭取教育權益。他們反對將不登校兒童特殊化和問題化，并將批判的視角指向學校教育制度本身存在的弊端，認為不登校問題的產生是多種因素疊加的結果，諸如僵化的課程和教學安排無視個體的學習節奏，缺少對學生心理需求的照護；基于管理主義形成的師生權力關系壓抑了學生的思想和活力；頻發的校園暴力和欺凌事件；等等。

由此，自由學校主張“拒絕上學不是一種病”，反而是兒童主動性的體現。[11]即便不在一般學校中就讀，不登校兒童也同樣擁有學習的權利，而不應被差別化對待。如在1988年，東京適樂自由學校①東京適樂自由學校于1985年由奧地圭子創辦，現已發展為規?；潭容^高的自由學校組織，在日本各地有多所分校，被稱為自由學校的先驅。的學生就提出了不登校學生的權利宣言，反對學校中不合理的校規與體罰行為，認為成年人應該尊重不登校兒童的選擇：“不登校學生有權在一個安全的環境中學習，不受校園欺凌……不容忍以殘疾、成績、能力、年齡、性別、外表、國籍、信仰、拒絕上學、犯罪、家庭情況等為由的任何形式的歧視……不登校兒童有學習的權利。我們不會容忍被強行開除；不會被迫去上學?！盵12]

自由學校創設了對不登校兒童開放、友好和包容的環境，接納不登校兒童的多樣性和差異性，為兒童提供了修養身心和重拾自我的機會，也因此代表了“不登校的生活方式”。[13]針對因不登校產生愧疚感和自卑心理的現象，自由學校重視培養兒童的自主意識、提升兒童的自尊心和自我認同感。對于在學校教育中受到排斥的兒童來說，這一體驗在同質性高、重視規范的一般學校中是無法獲得的。

（三）打破對學校教育的迷信：自由學校的去學校化實踐

倘若不能打破對學校教育所具有的權威地位的過度迷戀和崇信，便難以改變不登校兒童所面臨的必須回學校上學的困境，以及由此而來的對不登校兒童的誤解和偏見。自由學校奉行“去學校化”的教育理念，認為并非只有一般學校才能培養兒童，[14]自由學校同樣具備學校教育的育人功能。不登校兒童可以在自由學校中學習知識、培養人格，獲得必要的社會化發展。在出勤時間、學習與活動內容上，自由學校并不按照《學習指導要領》進行規劃，比一般學校具有更大的靈活度和多樣性。有關自由學校的法律地位、教師身份、教學方式和學費②學費指學校收取的課時費，不包括餐費和修學旅行等學雜費。按照日本《憲法》第二十六條第二款與《學校教育法》第六條的規定，日本實行免費義務教育，國立與公立中小學不收學費。自由學校以會費等形式收取學費。等方面與一般學校的區別詳見表1所示。

表1 日本自由學校與一般學校的對比

自由學校的規模普遍較小，學生人數在20人左右，[15]并且學生的年齡各異，包括了義務教育和高中階段的學生；不采取傳統的班級授課制進行教學，學生可以按照自身的生活習慣和學習節奏學習。根據文部科學省2017年對118所自由學校的調查，在活動內容上，最為常見的是個別學習、心理咨詢、藝術和多種體驗活動（見圖1）。[16]除基礎知識的學習之外，自由學校有更多的勞動教育形式，以及學生自主決定的各類集體活動。

此外，自由學校重視對不登校兒童的情感支持，配備心理咨詢師和社工等專門人員，在入學前對有需要的兒童進行診斷和咨詢。入學后的心理咨詢、家庭訪問和同伴支持等也是常見的支援形式。自由學校也積極與其他學校、民間機構和政府部門合作，在就業、升學和留學等多個方面為學生提供資訊和幫助，減輕學生在升學和職業規劃上遇到的困難。許多自由學校已不局限于提供臨時性的托管服務，逐漸成為獨立于學校教育的替代性選擇。

二、由民間設施到專門化法人：自由學校成為重要教育服務提供主體

自由學校的舉辦者多為民間和社會組織。但在不登?，F象長期未得到改善的情況下，教育行政部門逐漸認可了自由學校所發揮的作用。特別是通過非營利法人和學校法人認證等方式，自由學校成為合法的教育服務提供主體，并探索出了獨特的制度化發展路徑。

（一）臨時性的民間設施：自由學校進入政策視域

日本的自由學校在20 世紀60 年代出現。到20世紀80年代，隨著“對不登校現象的去病化”運動的不斷開展，自由學校的數量明顯增長。[17]作為民間教育機構，自由學校長期處在相對獨立發展的狀態，較少受到政府的直接管理和約束。因為在不登校問題的應對上，教育行政部門主要著眼于改革學校教育和建立健全公辦支援設施，最終目的是讓學生經短期休整后繼續在學校接受教育。因此，自由學校的學生無法獲得學籍，升學也面臨一定的困難。特別是學生如果長期離開學校，那么按照日本《憲法》中有關公民受教育義務的規定，家長也會被認定為未履行使子女接受教育的義務。

面對不登校學生在校外接受教育的實際情況，文部省于1992年提出了“出勤認定”的應對措施。即在保障義務教育實施的前提下，不登校學生需在一般學校中保留學籍，經由所在學校校長的考察和認定后，自由學校的學習時間可以置換為一般學校中的學時。[18]此外，文部省也為如何甄別和判斷民間設施的教育質量提出了指導方案，如舉辦者應具有一定的教育與咨詢專業知識，與學生家庭和學校之間保持良好的溝通和協作等。在政策制定者看來，盡管肯定了自由學校在應對不登校現象上發揮的獨特作用，但自由學校僅在公辦設施無法充分發揮作用的前提下才受到承認。作為學校教育的補充，這一階段的自由學校僅限于提供臨時性的咨詢和學習指導，不能替代學校教育。

（二）非營利法人化發展：對自由學校合法身份的認可

日本自由學校的非營利法人化①在日本法律中，非營利法人包括特定非營利活動法人、公益社團或財團法人、一般社團或財團法人、社會福祉法人、學校法人和醫療法人等。過程集中出現在1998年《特定非營利活動促進法》頒布后的十年間。在新的非營利法人制度下，日本《民法》所規定的公益法人許可制被簡化為認定制，醫療、教育和社會福利等領域的非營利活動團體可以經政府認定后成立特定非營利活動法人。通過非營利法人制度，自由學?？梢越M建理事會并制定章程，在政府部門進行合法認定與登記，自由學校由自發結社的民間團體轉為正式組織。此外，日本也成立了“拒絕上學·不登校全國協會”與“自由學校全國協會”②“拒絕上學?不登校全國協會”成立于1990年，2008年獲得特定非營利活動法人認證；“自由學校全國協會”于2001年成立并獲得特定非營利活動法人認證。等全國性的非營利法人組織，主要開展不登校研究、宣傳和支援等活動。

非營利法人是自由學校最常見的法人身份。在日本近500所自由學校中，除特定非營利活動法人（41%）之外，還有公益社團、財團法人、一般社團或財團法人③公益社團或財團法人從事公益事業，經政府部門認定后可以享受稅收優惠政策；一般社團或財團法人則是不以營利為目的的法人組織，無論其從事的事業是否具有公益性。（14%）、學校法人（12%）、營利法人（7%）等多種運營身份。[19]在非營利法人組織中，學生以會員的身份加入并繳納一定的會費作為學費，教職員工則由有相關教育和咨詢經驗的正式和非正式員工以及志愿者等擔任。[20]盡管自由學校仍存在用地、經費和設施無法得到保障、工作人員缺乏專業性等問題，但經合法認證后，自由學校的聲譽和公信力都有所提升，在相當大的程度上擺脫了“臨時性”和“任意性”的身份特征。隨著其整體數量的增長及部分自由學校規?；徒M織化程度的不斷提高，自由學校在為不登校兒童提供教育上發揮著日漸重要的作用。隨之，文部科學省的相關政策也逐漸寬松化，注重學校、家庭和社區與自由學校的相互合作，為不登校兒童提供有針對性的支援措施。

（三）結構特區改革：自由學校轉型為學校法人的制度路徑

2002年，日本出臺了《結構改革特別區域法》，規定地方政府可以依據自身特色開展教育、物流、研發、農業以及社會福利等方面的結構改革，發揮地方活力，促進國民生活水平的提高和經濟的發展。結構特區改革放寬了《學校教育法》中對辦學主體的嚴格限定，在國家、地方政府和《私立學校法》規定的學校法人之外，企業（即公司等營利性法人）與特定非營利活動法人可以在不擁有學校占地所有權的情況下舉辦學校。特定非營利活動法人創辦面向不登校兒童的特例學校時需要滿足一定的條件，主要有：擁有舉辦學校所需的資金；學校職員具備一定的專業知識和經驗；職員有一定的社會信譽；在服務不登校兒童上有一定的經驗和成果。[21]另外，特定非營利活動法人申請創辦特例學校需要與政府部門合作，并由特區進行評價和監督。[22]特例學校在法律身份上屬于學校法人，適用于《學校教育法》的規定，學生可以擁有正式的學籍，這為自由學校的合法轉型提供了一種可能的路徑。

建立教育特區與不登校特例校意在發揮社會和民間組織在治理不登?，F象上的積極作用，有條件地將自由學校制度化，并納入政府管理。2005年，文部科學省對《學校教育法施行規則》進行修訂，明確不登校特例學?？梢愿鶕唧w情況設置彈性化的課程標準，在維持一定的學年總體學時的基礎上，不同科目之間的學時可以有所增減。這一修訂擴大了公共教育辦學的靈活性，為不登校兒童的學習提供了一定的制度性保障，不登校特例校也從結構改革特區的試驗推廣至全國（見表2）。[23]

表2 日本部分不登校特例校的基本情況

截至2023年底，日本共有24所不登校特例校，其中14所為公立學校，10所為私立學校。[24]特例校數量有限且地區分布不均，多集中在首都圈附近。2020年以來，為緩解新冠肺炎疫情對兒童學習產生的消極影響，日本政府也在加大財政支持的力度，計劃在全國各都道府縣推廣建立不登校特例校，以期向不登校兒童提供覆蓋范圍更廣的服務。需要特別提及的是，2023年8月，文部科學省將“不登校特例?！备麨椤岸鄻踊瘜W習學校”。這一名稱的變化無疑是對包含不登校特例校在內的自由學校提供“多樣化”學習機會本質的最好注解。

三、支援與治理：新法制背景下保障不登校兒童受教育權的構想

自由學校在制度化發展進程中面臨經費來源不穩定和質量監督保障機制缺位等問題。因為其“非學?！钡男再|，所以自由學校無法獲得義務教育生均經費支持，主要依靠收取會費、設施費以及捐贈等方式籌集資金，運營的穩定性無法得到保障。即使在教育特區改革中，教師流動性大與合法認定困難等問題也并未得到根本性解決。[25]自由學校未來的發展路徑何為，不登校兒童的受教育權利保障如何推進，在理論和政策層面仍有許多問題需要進一步探討。

（一）不以兒童復學為前提：《教育機會確保法》的基本理念

2016年，在多樣化教育立法公民運動的推動下，日本出臺了《教育機會確保法》。這部法律以保障不登校兒童獲得與義務教育相當的教育機會為目的，明確了國家和政府在支援和保障上的相關義務，如根據不登校兒童的具體情況提供支持、改善學校教育、加強國家和地方政府與民間機構的合作等。從法律位階上來說，《教育機會確保法》位于《憲法》與《教育基本法》之下，是專門針對《學校教育法》未涉及的其他義務教育實現形式，為不登校兒童和超出義務教育年限但未能充分接受義務教育的人制定的專門法律。

這部法律的核心關切之一，是將不登校兒童所接受的校外教育認定為與義務教育相當，即支援措施不再以兒童回到一般學校上學為前提，而是尊重不登校兒童在校外機構中休養身心的需求和選擇。比如在法律的基本理念上，明確“從不登校兒童接受多樣化教育的實際情況出發，為每一個不登校兒童提供相適應的援助”（第三條第二款）；關注多樣化教育“是否能適應兒童能力，培養其社會自立的基礎，使其度過豐富的人生”（第三條第四款）?？梢?，立法理念是對兒童受教育權利的保障，而不是局限于義務教育在何種場所、以何種形式展開等普遍性議題。該法也明確了國家和地方政府的相關責任，即“國家和地方政府要考慮不登校兒童在學校外的多樣且適當的學習活動的重要性，以及讓每一個不登校兒童獲得休養的必要性。為了讓不登校兒童能夠進行與自身狀況相適應的學習活動，努力向這些不登校兒童及其監護人提供必要的信息、建議以及必要的支援措施”（第十三條）。在保障不登校兒童多樣化教育機會實現的整體框架下，該法也為支援自由學校提供了依據。

《教育機會確保法》出臺后，多地教育委員會針對自由學校等學校外的其他教育形式出臺了補助政策。以甲賀市為例，在由政府認定的自由學校中，學生家長只要滿足正常納稅等條件，就可以向政府申請獲得一定的學費資助。自由學校獲得政府認定的條件有：由民間團體經營；按照《甲賀市不登校兒童利用的民間設施指南》的規定向不登校兒童開展支援活動；能夠在學校上課時間接收學生；能夠應教育局局長或校長的要求與市政府和一般學校合作，如提供必要的信息等；作為不登校兒童利用的民間設施已有一年以上的運營時間。按照甲賀市政府網站公布的信息，2023年已有7所自由學校獲得了認定。[26]

（二）整體性支持：保障多樣化教育形式的平權性

雖然《教育機會確保法》明確了要為不登校兒童的多樣化教育形式提供保障，但是在如何認定自由學校的法律地位、處理一般學校與自由學校的關系上仍有諸多不明之處。縱觀日本教育行政部門所采取的相關政策，可以發現，對不登校兒童采取的是專門化和補償性的支持措施。在這種觀念下，一般學校與自由學校是主流和邊緣的關系。根據學者的調查，自由學校的學生通常由醫生與咨詢機構等非正式渠道介紹，如果公開招生，那么就意味著與一般學校形成相對立的關系。[27]這樣一來，不登校兒童就會被視為有特殊教育需要的弱勢群體，仍然受到差別化和特殊化的道德判斷。反之，如果承認學校教育固有的弊端，將不登校視為可能發生在任何學生身上的常態化現象，實現不登校兒童的真正“去病化”，則應當平等對待一般學校與自由學校，平等對待不登校學生與普通學生，即保障自由學校與一般學校、不登校兒童與普通上學兒童的平權性。這也正是自由學校的教育理想和實踐，即承認多樣化教育形式的合理性與合法性，最終推動學校教育結構的改革。

補償性支持和常態化認識之間看似形成了一種政策價值理念上的悖論：不登校政策是應當關注學校教育改革，避免不登?，F象發生，還是應當擴充學校外的教育形式，使不登校兒童獲得適當的教育？這是自由學校制度化發展的核心問題，也關系到對公共教育的平等價值理念的根本性思考。[28][29]理論爭議實際上說明了日本不登校問題及其成因的現實復雜性。無論采取何種理念，都不可否認不登?，F象仍將長期存在，不在一般學校中就讀對不登校兒童來說意味著形式和實質上的雙重不平等。一方面，自由學校與一般學校并不具有同等的法律地位，在自由學校就讀屬于一種個人屬性的教育消費，未能得到國家的教育經費支持；另一方面，在日本，文憑等外部評價是決定升學和求職等的重要因素，不登校兒童仍面臨著系統性的偏見和歧視。因此，在理論探討不斷深化的同時，現實中保障多樣化教育機會的政策措施需要整體性推進。既要對自由學校予以適當定位，以財政經費和政策傾斜等方式加以支持，也要在制度上消除自由學校與一般學校之間轉學、升學等的障礙。因學習形式不同而造成的升學和求職等方面的不平等關系到分配正義，而弱化以至消除這種不平等則是更關鍵也是更艱巨的社會課題。

在不登校問題的應對上，日本正在建立以支援為基本理念的多主體、分角色治理模式。其中，國家和政府引導下的學校和教育行政部門承擔主體責任，社會、家庭和自由學校等民間設施多方面合力，共同致力于保障義務教育階段兒童的受教育機會。按照不同的階段，可以將支援政策分為在事前預防不登校；在出現不登校行為后掌握兒童具體的心理與學習情況，為不登校兒童的學習和職業規劃進行指導，確保不登校兒童能夠在公辦或民辦設施中獲得教育；為有初高中升學需要的不登校兒童提供咨詢與獲取信息的渠道等。

（三）自由學校的價值復歸：確保不登校兒童獲得高質量教育

在政府部門研討并推進支援措施的同時，自由學校的進一步發展也需要厘清法律地位與法律權責等問題。受教育權利的實現不僅意味著提供經費和資源等物質條件，而且意味著建立專門的監督與救濟機制等來保障其不受損害。若將自由學校作為多元化的教育形式之一予以法律上的認可，并以政府購買公共服務等形式予以財政支持，那么自由學校也應該在一定程度上接受外部監督與管理，以保障不登校兒童能獲得高質量的教育。

自由學校的特征之一就在于其“自由性”，即在學習的形式和內容上以兒童的能力與興趣為出發點。但如果一味地適應兒童的需要可能會演變為迎合兒童的喜好，育人活動也會呈現出隨意性。另外，為謀求存續和發展，自由學校也可能呈現出商品化和市場化發展的趨勢，如有學者就質疑《教育機會確保法》出臺后教育的商品化趨勢反而會加劇不登校問題。[30]對自由學校高度個性化和多樣化的辦學形式來說，監管與自主之間存在著兩難問題。一方面，不登校兒童的大量存在昭示著學校教育改革的迫切性和必要性，不登校兒童與自由學?；谛枨笈c服務匹配而結成的教育關系需要引起教育管理者的重視與反思；另一方面，從教育治理的角度看，認可和尊重多樣化的教育機會也要求國家建立相應的教育質量監督與保障機制，以免引起公眾對教育公平與教育公益性的質疑。

自由學校在關照和救濟不登校學生群體上的特殊意義符合受教育權保障的內在要求，其存續和發展的最終旨歸在于為不登校兒童提供教育選擇。因此，不管是對自由學校的教育質量監督與評估，還是對自由學校進行支援與保障，構建多主體共治的教育治理結構，都必須以不登校兒童的受教育權益實現為核心。政府承擔保障、供給和促進者的角色不意味著對自由學校進行政策兜底。對自由學校的有效治理需要將其與國立、公立學校和私立學校進行分類對待，避免在組織和教學上推行強制性的行政命令。當然，政府的保障義務并非是對自由學校實行政府責任制，完全由政府財政負擔并進行管理。生均經費支持應基于兒童在自由學校中學習的實際情況作出安排。在此過程中，自由學校也需要履行相應的責任與義務，提升自身的教育質量，以保障不登校兒童最大教育利益的實現。