兒童友好城市視域下日本地域育兒支援事業(yè)流變及審思

羅喆，沈曉敏

（1.寧波幼兒師范高等專科學校教師工作部，浙江寧波 315016；2.華東師范大學國際與比較教育研究所，上海 200333）

兒童是城市生活中最敏感的群體，重構(gòu)兒童與城市的關(guān)系，加大城市育兒支持力度，促進兒童友好對于提升城市競爭力有著至關(guān)重要的作用。建設(shè)兒童友好城市是保障兒童權(quán)利的重要方式。1996年，聯(lián)合國兒童基金會與聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署在第二屆聯(lián)合國人居大會上發(fā)起了創(chuàng)建兒童友好城市的倡議。之后，世界各國陸續(xù)探索創(chuàng)建兒童友好城市的方式。日本地域育兒支援事業(yè)是日本城市建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的重要組成部分，展現(xiàn)了兒童友好城市的日本特色。它以市、町、村為實施主體，通過提供社區(qū)育兒支持，幫助兒童切實享有衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、文化等多方面的公共福利，從而減輕家庭的育兒負擔，促進社會生育意愿，提升女性就業(yè)率，推動社會經(jīng)濟發(fā)展。本文從育兒友好視角出發(fā)，在梳理日本地域育兒支援事業(yè)發(fā)展流變的基礎(chǔ)上，分析其特點與舉措、實施成效與問題短板，以期為兒童友好城市建設(shè)提供有益鏡鑒。

一、日本實施地域育兒支援政策的社會背景

日本是少子化與老齡化問題最為嚴重的發(fā)達國家之一。1989 年,日本的總和生育率下降到1.57,被稱為“少子化沖擊元年”，引發(fā)了日本社會的高度關(guān)注。此后，盡管日本政府采取了各種措施，出生率仍然持續(xù)下跌。母親育兒負擔重、父親鮮與孩子接觸、社會育兒支持不足等被認為是日本出生率走低的主要原因。而家庭教育能力和保育能力的下降也導致了虐童事件的增加，兒童的叛逆、欺凌、逃學等現(xiàn)象日益嚴重。據(jù)日本厚生勞動省調(diào)查顯示，2018 年全日本兒童商談所的兒童虐待商談件數(shù)達到159,838件，是1999年的14倍。[1]從學齡前兒童的情況來看，待機兒童①待機兒童指雖滿足入托條件，但由于保育所托育服務供給能力（場地、人員等）不足，無法獲得托育服務的兒童。數(shù)量非常多，尤其是三歲以下幼兒。與此同時，城市化進程的推進使得傳統(tǒng)的社區(qū)共同體意識被淡化。鄰里關(guān)系的疏遠加劇了育兒家庭的孤立感和負擔感，新手媽媽渴望獲得社會的育兒支持。上述問題使各級政府意識到開展地域育兒支援的迫切性，提升地區(qū)育兒支援能力、為兒童的健康成長提供良好的環(huán)境成為當務之急。

職業(yè)女性數(shù)量的增長是日本推動地域育兒支援事業(yè)的另一原因。日本社會長期流行的“三歲兒神話”②日本社會認為，在孩子三歲之前，如果母親不專注于育兒，那么可能會對孩子的成長造成不良影響。使得育兒被認為主要是女性的義務。但為了促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，日本政府大力倡導女性就業(yè)，安倍政府曾提出“女性經(jīng)濟學”，以此挖掘日本經(jīng)濟增長的潛力。2012年至2019年，日本女性的就業(yè)率顯著上升，育齡期日本女性開始走出家庭成為職業(yè)女性。2019年，日本25～44歲育齡期女性就業(yè)率達到77.7%。[2]而隨著高學歷日本女性數(shù)量的增加，女性自身的就業(yè)意愿也日益高漲。在此背景下，為了實現(xiàn)女性工作與家庭的平衡，育兒支援作為社會公共事業(yè)開始受到廣泛關(guān)注并得以實施。[3]

二、日本地域育兒支援事業(yè)發(fā)展的歷史軌跡與政策走向

（一）萌芽期（1980—1989 年）：政府單向型育兒援助雛形確立

20世紀70年代后半期以來，日本經(jīng)濟進入平穩(wěn)增長期，但是在經(jīng)濟不斷發(fā)展的同時，社會互助體系崩壞，母親攜子輕生事件頻發(fā)，家庭的育兒焦慮引發(fā)了日本社會的關(guān)注。進入20世紀80年代，育兒期母親的孤獨感和育兒不安感等相關(guān)研究相繼發(fā)布。有研究表明，全職主婦的育兒不安感高于職場母親，這種不安感多源于母親感覺在社會中被孤立。[4]

在此社會背景下，日本以推進兒童家庭福祉為目標，建立預防家庭破裂等支援體系，通過實施應對措施、提供相關(guān)服務促進家庭活力。具體包括營造環(huán)境鼓勵父親參與家庭育兒、普及“兒童是社會的孩子、時代的傳承者”的地域育兒理念等。但在當時，日本政府僅將地域育兒支援事業(yè)定位為“滿足市民接受廣泛而平等服務的需要”，而未倡導市民主動發(fā)起活動。換言之，市民被認為是服務的接受者，育兒當事人被視作受助方。支援內(nèi)容包括開設(shè)育兒講座、電話咨詢等。與此同時，向全區(qū)域開放保育設(shè)施、設(shè)立社區(qū)兒童中心、開展育兒咨詢和臨時保育等建議開始被納入政府議題。[5]援助方包括國家和地方公共團體，但各相關(guān)主體并未就如何開展育兒支援展開明確的討論。

（二）誕生期（1990—1996 年）：福祉觀從“補缺援助”轉(zhuǎn)向“倡導健康生活”

育兒支援政策在“少子化沖擊元年”（1989年）之后迎來了重大轉(zhuǎn)機。《今后的家庭和育兒懇談會報告書》指出,生育率下降是深刻的危機，核心家庭化③核心家庭：當下最多的日本家庭成員模式，一對夫妻或是夫妻一方與未婚子女所構(gòu)成的家庭。和人際關(guān)系淡薄化使得兒童的社會生存環(huán)境縮小。[6]在這個時期，日本政府尚未將家庭和育兒問題作為社會整體問題來看待，但已認識到社會在育兒支援方面的匱乏，因此謀求建立“可以安心生養(yǎng)孩子的社會”。該時期的福祉觀，從注重向弱勢群體提供補缺性援助，轉(zhuǎn)向注重保障全體市民的健康幸福。

從政策來看，1994年日本政府頒布《天使計劃》，提出了“育兒支援的基本政策方向”，制定了之后10 年的基本政策，并在同年頒布的《緊急保育對策等五年事業(yè)》中將之具體化。其中地域育兒支援相關(guān)的內(nèi)容包括：臨時保育(監(jiān)護人有傷病、私事等情況)、打造社區(qū)育兒支援中心(育兒咨詢、指導、育兒團體培訓、支援)、開展保育所地區(qū)活動(育兒講座、育兒恢復支援事業(yè))等。

從育兒支援對象來看，此前全職主婦尚不在“政策惠及家庭”之列，鑒于“孤立化、密室化”的社會育兒現(xiàn)狀，日本政府將全職主婦納入政策惠及范圍。日本社會曾認為，父母為了工作或個人愛好把孩子托付給外界是任性的行為，在這一時期，社會固有觀念逐漸轉(zhuǎn)變，認可了母親恢復身心的重要性。育兒援助方開始轉(zhuǎn)向以國家、地方公共團體為主體，企業(yè)和社區(qū)等多元主體并存的模式。與此同時，保育所、社區(qū)育兒支援中心、兒童委員以及市民志愿者等主體的共同參與被提上議程。[7]

（三）結(jié)構(gòu)改革期（1997—2002 年）：多元主體協(xié)作型育兒支援體系構(gòu)建

20世紀末到21世紀初，由于少子化與老齡化的進一步加劇和社會經(jīng)濟增長的放緩，“二戰(zhàn)”后持續(xù)了50年的日本社會福祉走向了基于“自我負責原則和市場原則”的結(jié)構(gòu)性變革，倡導通過適當競爭和使用者選擇，有效提供優(yōu)質(zhì)福祉服務。[8]對于不同類型的法人實施“準入不限，事后限制”的政策。[9]

在政策上，1999年日本政府頒布應對少子化問題的《新天使計劃》，從支持母親工作和育兒兩不誤的角度出發(fā)，進一步充實保育和育兒支援服務體系。內(nèi)容包括：完善臨時保育，建設(shè)社區(qū)育兒支援中心和家庭支援服務中心，提供保育所體驗，制作并分發(fā)家庭教育手冊，向育兒團體提供活動場所，發(fā)布全國育兒地圖，向民眾提供家庭訪問支援、育兒支援綜合信息和活動場所，推進由地區(qū)老年人和非營利組織提供的多種育兒支援服務，等等。[10]值得一提的是，此時針對育兒負擔特別重的0～2 歲低齡兒童的養(yǎng)育政策得到大幅推進。

該時期以建立受助方與援助方的對等關(guān)系為目標，力求居民參與到地區(qū)福祉計劃中。地區(qū)居民不再只是被服務的對象，也成為地區(qū)福祉的共同承擔者。育兒援助方形成了由志愿者團體、居民參與型民間團體、民間企業(yè)、民生兒童委員、非營利組織、市民志愿者、社區(qū)多樣化人才等共同組成的“多元化主體”。[11]相較于公立機構(gòu)，以居民和志愿者為代表的民間活力得到了極大提升。

（四）改革完善期（2003—至今）：普惠型與成長型育兒支援體系形成

進入21世紀以來，日本在應對經(jīng)濟衰退的同時，始終致力于解決日趨嚴峻的少子化問題。盡管焦點仍在減輕育兒負擔上，但是從出臺與修訂的育兒支援政策內(nèi)容可見，政府開始著眼“下一代成長和自立的支援”，倡導在自由選擇和自我負責的前提下，創(chuàng)造有無限挑戰(zhàn)可能的健康社會。

這一時期日本陸續(xù)出臺和完善地域育兒支援相關(guān)政策，大幅推進地域育兒支援事業(yè)。2003年，日本制定并實施《下一代培養(yǎng)支援對策推進法》，規(guī)定所有自治體①自治體：在日本，地方政府被稱為“自治體”，具有一定的自治權(quán)力，能夠在一定程度上自主決策和管理本地的公共事務。一般指都道府縣，以及市町村等地方各級行政區(qū)劃。應就下一代培養(yǎng)問題和少子化問題分別制定行動計劃。2004年頒布的《兒童與育兒支援計劃》從過去以保育事業(yè)為中心的內(nèi)容，轉(zhuǎn)向包含青年自立教育等更為廣泛的內(nèi)容，其重點目標是創(chuàng)設(shè)地域育兒支援據(jù)點，以及實施市町村行動計劃。2005年的《兒童福祉法》提出“育兒支援事業(yè)”概念，將市町村作為育兒支援的實施主體。育兒支援被提升到以“給予孩子健康培養(yǎng)和生活保障”為理念的兒童福祉支援的地位。2007年，日本政府正式創(chuàng)設(shè)“地域育兒據(jù)點事業(yè)”。2008年，修訂《兒童福祉法》，強調(diào)地域育兒據(jù)點事業(yè)是不同于保育所的獨立事業(yè)。2010年，日本內(nèi)閣會議通過《兒童與育兒展望》決議，政府的定位從“應對少子化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸г畠和c育兒”。[12]2012年，《兒童與育兒支援法》通過，從法律層面正式確定了地域育兒支援事業(yè)的地位。2014年，日本政府制定《地域育兒支援據(jù)點事業(yè)綱要》和《放學后兒童綜合計劃》。2015年，《兒童與育兒支援新制度》正式出臺，新制度以“面向所有兒童和育兒家庭，保證每個孩子健康成長”為導向，以提供“所有有需求的家庭都能享受的支援服務”和“能讓兒童更加充實地成長的支援”為目標，從量和質(zhì)兩方面，提供更有效的地域兒童和育兒支援”。2018年《育兒安心計劃》實施，2019年《新放學后兒童綜合計劃》頒布，[13]2020年《新育兒安心計劃》指出，要活用社區(qū)所有育兒資源，盡快減少待機兒童。[14]2021年頒布的《兒童、育兒援助法及兒童津貼法的部分法律修訂》為各地育兒經(jīng)濟扶持政策的推出提供了法律依據(jù)。

這一時期提倡育兒家長在“受助者”和“援助者”之間進行雙重身份的轉(zhuǎn)化。此外，包括單親家庭在內(nèi)的所有育兒家庭均被列入政策實施對象。援助方來自最貼近居民的市町村政府、草根非營利組織①草根非營利組織，指沒有依法注冊、以團隊形式從事公益事業(yè)的非營利組織。、中高齡者和有育兒經(jīng)驗的人士等組成的志愿者。

三、日本地域育兒支援事業(yè)的實施舉措

日本的育兒支援體系可以分為機構(gòu)型保育、地域小規(guī)模保育和地域育兒支援事業(yè)三大類。[15]地域育兒支援事業(yè)是其中分布面最廣、最基層的育兒支援形式，可謂兒童友好城市建設(shè)的毛細血管。根據(jù)日本內(nèi)閣府2015年版分類，具體包括使用者支援、地域育兒支援據(jù)點事業(yè)、孕婦健康診察、嬰幼兒家庭全戶訪問、養(yǎng)育支援訪問與地區(qū)兒童保護網(wǎng)絡(luò)機能強化、育兒短期支援、育兒援助活動支援（家庭·支援·中心事業(yè)）、臨時托管、延長保育、病兒保育、放學后兒童的健康養(yǎng)育保障（放學后兒童計劃）、實際征收費用相關(guān)補充支付、促進多元主體參與等。[16]

市町村作為地域育兒支援事業(yè)的政府主體，按照上述13項內(nèi)容因地制宜，制定本地育兒支援計劃，并負責相關(guān)項目的具體實施。地域育兒支援費用負擔比例為國家、都道府縣、市町村各1/3。各地的地域育兒支援計劃大致包含以下五個方面。

（一）充實地域育兒服務，強化基礎(chǔ)性公共服務

1.地域育兒支援據(jù)點的建設(shè)

日本厚生勞動省在2013年制定了《地域育兒支援據(jù)點事業(yè)綱要》，將地域育兒支援據(jù)點分為一般型、合作型和機能強化型三類。三種類型在功能、內(nèi)容、從業(yè)人員、實施場所等方面各有區(qū)分（詳見表1所示）。[17]“一般型”是指在保育所、空置店鋪、兒科醫(yī)院等適合親子聚集的場所，根據(jù)地方實際開展開放式活動，并與相關(guān)機構(gòu)、育兒支援團體等進行合作的形式。“協(xié)作型”是指在兒童館②兒童館是日本基于《兒童福祉法》設(shè)立的室內(nèi)兒童福祉設(shè)施，使兒童能夠在社區(qū)中健康成長和發(fā)展。0～18歲以下的兒童都可以使用。、兒童中心等兒童福祉設(shè)施開展的育兒支援活動。“功能強化型”在前兩者基礎(chǔ)上，強化了使用者支援和地域支援功能，為確保支援的質(zhì)量，在補助金額上增加強化對策經(jīng)費。

表1 日本地域育兒支援據(jù)點體系

地域育兒支援據(jù)點的設(shè)置，一方面推動了地區(qū)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，相關(guān)機構(gòu)和志愿團體相互合作，匯成了地區(qū)育兒合作聯(lián)動網(wǎng)，地區(qū)育兒支援能力和相關(guān)機構(gòu)從業(yè)人員的能力得到提升。另一方面促進了社會民間團體的協(xié)作和聯(lián)動，通過以非營利組織、社會福祉協(xié)會、民生委員、自治會、③自治會指居民基于地緣關(guān)系自發(fā)組建的社區(qū)居民自治組織，是日本社會治理的最小單元。每個“自治會”都是獨立的組織，對本社區(qū)的各種公共事務擁有最高的發(fā)言權(quán)和完全的執(zhí)行力。教師俱樂部等為中心的志愿群體相互協(xié)作、企業(yè)參與，共同推進育兒交流和親子守護場所的建設(shè)。

2.放學后兒童俱樂部的設(shè)立

放學后兒童俱樂部是指在小學的空置教室和兒童館等，為雙職工家庭在小學就讀（主體為低年級學生）的子女提供放學后游戲和生活的場所，以確保兒童安全，促進其身心健康成長。運營主體包括自治體、民間團體（社會福祉法人、非營利組織法人）、民間企業(yè)等。配有專職人員（放學后兒童支援員），厚生勞動省設(shè)定9項資質(zhì)衡量標準，滿足其一者即可擔任“支援員”。根據(jù)2022年厚生勞動省對專職人員的資質(zhì)情況統(tǒng)計，擁有保育士資質(zhì)者占23.9%，高中畢業(yè)且有兩年以上兒童福祉事業(yè)從業(yè)經(jīng)驗者占33.9%，獲得教育職員證者占23.4%。[18]日本政府還定期開展研修培訓。部分城市除了開設(shè)日常的“放學后兒童俱樂部”，還在暑假等長假期間為孩子們提供“放學后兒童教室”。

根據(jù)《新放學后兒童綜合計劃》，為了清零待機兒童，到2021年末，日本建設(shè)了約25萬個放學后兒童俱樂部，2019年到2023年，建設(shè)了容納量為30萬人的兒童俱樂部。[19]放學后兒童俱樂部為小學生提供了安全安心的生活場所、健康充實的學習體驗環(huán)境，促進了兒童的社會交往，通過組織兒童開展游戲活動、向家長反饋孩子的活動學習情況等，切實為小學生雙職工父母減輕了育兒負擔。

（二）完善地域保育服務，發(fā)展普惠性托育服務

1.基本保育服務的確保

發(fā)展普惠性托育服務是減輕育兒家庭負擔、提高嬰幼兒早期養(yǎng)育水平和實現(xiàn)人口均衡增長的重要手段。[20]由于日本3歲以下待機兒童數(shù)量多，使得該年齡段家庭的育兒需求尤為強烈。基本保育服務包括以下內(nèi)容：一是開展嬰兒家庭全戶訪問，以市町村為單位，由保健師、助產(chǎn)士等具有專業(yè)資質(zhì)的職員，對出生后4個月以內(nèi)嬰兒所在家庭進行訪問，了解家庭養(yǎng)育環(huán)境，征詢育兒困難并提出適當?shù)慕ㄗh，提供市町村的育兒支援相關(guān)信息，檢查嬰兒健康狀況等；二是根據(jù)地區(qū)實際調(diào)整保育所員工編制數(shù)，并根據(jù)需要批準設(shè)立新的保育所，以滿足地區(qū)民眾的保育需求；[21]三是設(shè)立一定集團規(guī)模的“認定兒童園”①認定兒童園：為實現(xiàn)幼兒園與保育所的一元化，日本從2006年開始出現(xiàn)的提供托兒保育與學前教育的新型機構(gòu)，整合了保育所與幼兒園的傳統(tǒng)功能，并向社區(qū)提供育兒支持服務，由都道府縣認定。；四是為少數(shù)育兒家庭提供“家庭式保育（保育媽媽）”，該服務屬國家認定項目，專門為部分家庭0～2歲嬰幼兒提供育兒服務；五是對保育所老化設(shè)施進行維修和改建，以確保保育所孩子的身心安全；六是對保育所和認可外保育設(shè)施②認可外保育設(shè)施：因為沒有達到公辦設(shè)施的面積和職員人數(shù)等標準而未得到國家認定的設(shè)施。在設(shè)施標準、政府補助金、保育費和無償化范圍等方面與保育所都有所區(qū)別。中的兒童實行保育費減免，以減輕育兒家庭的經(jīng)濟負擔。根據(jù)地區(qū)不同減免費用略有區(qū)別，以日本大分縣為例，未滿3歲兒童的保育費為第2個孩子減半，第3個孩子以后全額減免。

2.多樣化保育服務的提供

日本各地除了提供上述基本保育服務外，還創(chuàng)設(shè)了類別多樣的其他保育服務，如延長保育、臨時保育、病兒保育、假日保育、夜間保育等，以滿足不同家庭的保育需求。其中，延長保育是指獲得保育所和認定兒童園等保育機構(gòu)保育認定的孩子，在正常開園以外的時間，也可在園所繼續(xù)接受保育。[22]臨時保育是指監(jiān)護人因患病或工作等原因，將未入園的兒童暫時送入保育所、幼兒園或認定兒童園等接受臨時托管。病兒保育是指孩子在突發(fā)發(fā)熱等疾病或處于疾病恢復期難以進行集體保育的情況下，在保育所、認定兒童園的專用空間或?qū)Ｓ迷O(shè)施內(nèi)，由護士進行臨時保育。假日保育是指保育所在休園日或公休日對有保育需求的孩子進行托管，這是國家支持育兒和工作兩不誤的重要一環(huán)。夜間保育是指監(jiān)護人由于工作等原因夜間無法照看孩子時，將孩子進行夜間托管的服務。這些服務分為政府認定和政府認定外兩類。一般來講，政府認定的夜間保育原則上規(guī)定“開放時間為11小時，到晚上10點為止”。除此之外，也有嬰兒旅館等認可外保育設(shè)施，有“24小時體制”和“可住宿”等功能，形式更加靈活，以滿足育兒家庭的多樣化需求。

（三）構(gòu)建地域育兒支援網(wǎng)，推動社會力量協(xié)同育兒

1.區(qū)域內(nèi)各相關(guān)主體協(xié)同育兒

由城市、街區(qū)和社區(qū)三級組成地域協(xié)同育兒網(wǎng)。將與兒童及育兒相關(guān)的機構(gòu)、團體、企業(yè)、市民聯(lián)合起來，對區(qū)域內(nèi)的育兒家庭開展從懷孕、生產(chǎn)到孩子成長等育兒階段的持續(xù)支持，擴大地域育兒支援圈，從而形成全社會共同守護孩子、共同支持孩子養(yǎng)育的城市環(huán)境。

一是市町村推進政府與非營利組織、志愿者之間的協(xié)同事業(yè)。地方政府制定屬地政策，如大分縣制定了《大分縣與非營利組織協(xié)同方針》，推動各相關(guān)主體的協(xié)作以及區(qū)域內(nèi)自發(fā)性的育兒支援活動。二是促進非營利組織之間的合作，提升非營利組織開展育兒支援的總體水平。三是促進當?shù)胤菭I利組織等與企業(yè)的協(xié)作，從而推動企業(yè)育兒支援事業(yè)。四是以社會福祉協(xié)議會、民生委員、兒童委員等自治體開展的志愿活動為重點，推動育兒和親子交流場所的建設(shè)。五是建立育兒綜合門戶網(wǎng)站。向育兒家庭提供可供手機等移動端搜索的資源豐富、操作便捷的育兒信息，并向育兒家庭分發(fā)“育兒支援指南”，內(nèi)容涵蓋孩子出生前到整個育兒階段的綜合信息。

2.地域育兒人力資源互通互聯(lián)

為了有效利用社會各方人力資源，日本市町村鼓勵民眾發(fā)揮專長擔任地域育兒活動指導者。一是把兒童館打造成育兒家庭和不同年齡段兒童交流的場所，鼓勵中學生和大學生積極參與兒童館的育兒支援活動。二是促進“老少交流”，組織老人和兒童在兒童俱樂部、兒童館等場所開展地區(qū)特色文化和自然體驗活動。[23]三是派遣“同伴游戲顧問”（進行研修會、戶外活動、娛樂活動等活動支援的青少年指導者）到學校、公民館①公民館是日本的公共文化設(shè)施，以社區(qū)居民為服務對象，以豐富居民文化生活為目的，以開展文化和教育活動為載體。和兒童會等，開展兒童集體活動和體驗活動。四是有效挖掘志愿者資源，鼓勵當?shù)孛癖姺e極報名參與地域育兒支援民間組織和相關(guān)志愿活動，為本地區(qū)育兒家庭提供放學接送、臨時托管等服務，并形成民眾間相互支持和援助的良性社會互助生態(tài)。[24]五是推進“縣民運動”,組織縣域親子運動，促進親子關(guān)系，增進親子感情，引導家長成為孩子的榜樣。

（四）開發(fā)城市兒童友好空間，推進成長空間友好

1.多元空間載體的高效利用

在空間環(huán)境創(chuàng)設(shè)方面，日本注重促進兒童全面發(fā)展的友好空間和城市環(huán)境的建設(shè)。首先，積極推進地區(qū)資源和設(shè)施的使用，通過開放屬地保育所、幼兒園、認定兒童園等地區(qū)公共設(shè)施，發(fā)揮其在家庭育兒支援方面的作用。其次，營造以兒童為中心的活動場所。利用好兒童館和公民館，確保小學生在放學后有健康安全的活動場所，并能在社區(qū)人士的參與指導下，一起開展學習、運動和其他文化活動，并與當?shù)鼐用耖_展交流。再次，利用區(qū)域內(nèi)各類空間載體搭建家庭交流活動平臺，如利用兒童家庭支援中心、社區(qū)公園等地，定期組織“親子集合廣場”活動，使之成為孩子玩耍、育兒家庭開展育兒講座、交流信息的場所。

2.多類型地域性特色活動的創(chuàng)設(shè)

日本政府和民間組織經(jīng)常組織自然體驗等多樣化活動，讓孩子們在大自然中通過集體創(chuàng)造性游戲和體驗增強體力，培養(yǎng)他們的社會溝通能力。[25]同時，市町村還組織地方特色傳統(tǒng)文化活動，將育兒支援與傳播傳統(tǒng)文化相結(jié)合。如中津市將育兒支援和當?shù)氐膫鹘y(tǒng)藝術(shù)“豐前巖戶神樂”相結(jié)合，在放學后教室開設(shè)了“放學后三光子兒童教室”，邀請專門人士通過一年時間對孩子們進行訓練，并結(jié)合當?shù)卮杭镜摹叭馕幕馈薄⑶锛镜摹敖逃伎技瘯焙彤數(shù)匦W的校園文化主題活動進行成果展示，對傳承當?shù)亍叭鈧鹘y(tǒng)藝術(shù)”作出了很大的貢獻。

（五）實施育兒經(jīng)費支援政策，加大財政資金支持

為了減輕育兒家庭的經(jīng)濟負擔，助力兒童的健康成長，日本積極落實育兒經(jīng)費支援政策。一方面，政府加大育兒支援的財政預算，另一方面，各市町村開展育兒經(jīng)濟支援，包括減少保育費、教育費用等相關(guān)費用，補助醫(yī)療費，以及設(shè)立獎學金等方式。2019年10月開始，日本正式實施托育服務與早期教育免費制度，其中3～5歲幼兒在利用“地域型保育事業(yè)機構(gòu)”的托育服務時，原則上完全免費。[26]

以日本倉吉市的育兒經(jīng)費支援政策為例，育兒經(jīng)濟支援具體包括生育津貼、兒童津貼、學校伙食津貼、就學援助等共計15項，涵蓋生育、保育、教育、醫(yī)療、生活等多個領(lǐng)域。[27]為促進下一代的成長，政府向初三以下孩子的家庭發(fā)放兒童津貼；為鼓勵生育，政府對多胎家庭出臺了多項優(yōu)惠政策，包括向三胎母親發(fā)放2萬日元的生育津貼，對有2個以上孩子的家庭實行保育費減免、第三胎以上的孩子減免學校伙食費等。在教育方面，除了多胎家庭享有相關(guān)優(yōu)惠政策外，政府還對因經(jīng)濟原因造成就學困難的學齡兒童、遠距離上學學生、特教班就讀的特殊家庭等分別發(fā)放相關(guān)補助。在醫(yī)療方面，政府除了對嬰幼兒、小學生的特殊醫(yī)療費進行補助以外，還對國家規(guī)定的特定兒童慢性疾病以外的疾病給予醫(yī)療費用補助。在生活方面，設(shè)立育兒家庭購物支援贊助店，向?qū)W齡前兒童的家庭、有孕婦的家庭提供折扣優(yōu)惠等服務。

四、日本地域育兒支援事業(yè)實施成效及待改進的短板

（一）地域育兒支援事業(yè)受益面廣

總體而言，日本地域育兒支援事業(yè)受益面廣且受到普遍歡迎。厚生勞動省2017年的一項關(guān)于“育兒援助活動支援事業(yè)”的調(diào)查顯示，全日本809個市町村實施了該項目，需求提出者達52萬人次，其中往返保育設(shè)施的路途接送服務、保育設(shè)施開園前和結(jié)束后的兒童托管服務，以及放學后兒童俱樂部的接送托管服務位列需求前三名。[28]而根據(jù)學者在2018年對日本三重縣4個市和2個町的調(diào)查結(jié)果，以嬰幼兒家庭全戶訪問為例，日本三重縣四目市接受過該服務項目的家庭達到83.7%，伊賀市更是達到90.2%。從育兒家庭的需求調(diào)研來看，排在前五位的分別是育兒經(jīng)濟援助項目、事業(yè)家庭兼顧推進項目、保育所數(shù)量擴充項目、延長保育項目和臨時保育項目。[29]可見地域育兒支援事業(yè)越來越被日本民眾認可與需要。

（二）一定程度緩解了家庭育兒焦慮

地域育兒支援事業(yè)的推行一定程度緩解了家庭育兒焦慮。尤其是地域育兒經(jīng)濟援助政策的推行、地域嬰幼兒保育教育制度的落地、地域育兒支援資源網(wǎng)的建立、各類地域性育兒設(shè)施的數(shù)量擴充和活動提質(zhì)等，切實減輕了家庭育兒負擔，同時也緩解了育兒家庭的育兒焦慮和育兒孤立感。對鼓勵生育、促進人口增長、帶動城市發(fā)展起到了積極的推動作用，近十年來待機兒童總體呈減少趨勢。[30]厚生勞動省2021年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，待機兒童數(shù)量連續(xù)三年持續(xù)下降，超過80%的市町村消除了待機兒童。[31]通過實施地域育兒支援事業(yè)，居住在同一地區(qū)的育兒家庭和其他居民相互認識，構(gòu)建了跨代際的相互支持關(guān)系，能有效防范地緣人際關(guān)系的疏離，有助于防止育兒家庭孤立無援的現(xiàn)象。

（三）有效提升了女性就業(yè)率

延長保育、臨時保育、假日保育、病后兒童保育、放學后兒童俱樂部等系列地域育兒支援事業(yè)的推出，解放了母親的勞動力，使女性能夠兼顧工作和育兒，從而提升了女性就業(yè)率。相關(guān)調(diào)研顯示，在地域育兒支援政策推行的2014—2018年，母親的勞動時間和勞動性質(zhì)悄然發(fā)生改變，工作8小時以上的全職女性數(shù)量增加，有保育需求的家庭數(shù)量以及保育設(shè)施的使用率也顯著上升。[32]據(jù)厚生勞動省的《國民生活基礎(chǔ)調(diào)查概況》顯示，2016年和2019年兩年未就業(yè)母親中，0～1歲兒童的未就業(yè)母親比例從2016年的60.7%下降到2019年的50.1%，1～2歲兒童的未就業(yè)母親比例從2016 年的49.9%下降到2019年的41.6%，2～3歲兒童的未就業(yè)母親比例從2016 年的46.1%下降到2019 年的36.9%。[33]女性就業(yè)有效推動了經(jīng)濟社會發(fā)展，激發(fā)了城市活力。

當然，日本在實施地域育兒支援事業(yè)過程中也面臨一些困難，例如部分非營利組織認為項目實施的公共資金補助不足、部分地域育兒設(shè)施的使用兒童人數(shù)減少、承擔援助活動的志愿者數(shù)量不足、地域育兒支援工作者與監(jiān)護人的信賴關(guān)系建立需要更加注意方式方法等。日本各地政府一方面逐年跟蹤調(diào)研掌握相關(guān)數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上進行政策調(diào)整，另一方面也注重因地制宜，結(jié)合地方特色、人力物力資源等不斷改革與完善屬地機制。

五、結(jié)語

日本地域育兒支援事業(yè)已走過近半個世紀的發(fā)展歷程。歷經(jīng)政府單向型育兒援助、“補缺援助”向“倡導健康生活”的福祉觀轉(zhuǎn)變、多元主體協(xié)作型育兒支援體系構(gòu)建、普惠型與成長型育兒支援體系形成等四個階段。其變化發(fā)展過程體現(xiàn)了日本育兒問題和育兒需求的多樣性和復雜性，以及育兒援助方式的層次化、精細化和社會化等特點，這些特點又體現(xiàn)了全社會對兒童和育兒家庭給予的人文關(guān)懷。

從實施過程和效果來看，日本通過設(shè)立地域育兒支援據(jù)點和放學后兒童俱樂部，提供多樣化保育服務，調(diào)動區(qū)域內(nèi)各相關(guān)主體和人力資源協(xié)同育兒，高效利用地域內(nèi)的多元空間載體，擴大育兒津貼惠及范圍等舉措，得到社會和育兒家庭的認可，在很大程度上緩解了家庭育兒焦慮，對鼓勵生育、減少待機兒童數(shù)量起到了積極的促進作用，同時使女性能夠走出家庭，大大提升了女性就業(yè)率，對促進經(jīng)濟發(fā)展、提升城市活力起到了有力的推動作用。

日本的地域育兒支援事業(yè)對于解決育兒焦慮、提高生育意愿、促進兒童健康成長提供了有益的經(jīng)驗。但是，其在實施過程中的問題，如志愿者數(shù)量和質(zhì)量受限、社會育兒指導信賴關(guān)系不穩(wěn)固等，也制約了地域育兒支援事業(yè)的進一步發(fā)展。另有研究表明，上述問題在各國推進兒童友好城市建設(shè)、助力家庭育兒的過程中頗具共性。日本政府已經(jīng)意識到問題的存在，將從育兒友好視角出發(fā)，進一步從法律、政府、社會等多個層面對地域育兒支援事業(yè)進行全方位治理，特別是通過調(diào)研把握社會育兒要求、培養(yǎng)育兒服務專業(yè)人才、提高育兒服務的質(zhì)量和水平等舉措，讓更多的育兒家庭受益，從而提高生育率、促進人口持續(xù)均衡發(fā)展。