溫州市創新探索土地要素保障方式助力高質量發展

□溫州市自然資源和規劃局 陳 昊 戴世杰 陳 舒

2023 年以來，溫州市聚焦“指標等項目、項目等占補”等難點堵點，創新設立年度計劃和耕地占補用地“指標銀行”機制，由市級統籌并“存儲”用地指標，允許各縣（市、區）“有償”“支取”，從而盤活全系統富集土地資源，形成“市級統籌、保障重點、借還有序、高效運轉、適度獎懲”的用地指標管理模式，促進用地指標在時間、空間上的優化配置，篩選并保障重大項目、優質項目落地。自“指標銀行”推出以來，溫州市累計完成項目用地審批164 個批次，重大項目從組件到審批平均僅用7 天，促成蒼泰高速、瑞安糧食物資儲備中心等54 個重大項目落地，涉及總用地面積2.85 萬畝。

一、做大基數，誠信周轉，建立指標銀行“資金池”

（一）拓來源強統籌，做大“本金”

在年底計劃、耕地占補數量、水田和產能指標市級統籌基礎上，增加借用歸還指標、市級政策獎懲指標、省級專項指標等3類計劃指標，將其與市級新增加的耕地占補各類指標，一同納入指標盤子。計劃指標由單一來源增加至原預支歸還的、未按規定被市級統籌的、省下達可用于全市統籌的、按比例計提地方等4 類；占補平衡指標來源于歷年統籌和新增統籌等2 類，切實做大資源蓄水池。通過“指標銀行”全域統籌，市級賬戶已籌集年度用地計劃指標2781 畝，耕地占補數量指標2795 畝、水田指標2131 畝、糧食產能指標203 萬公斤。

（二）搭平臺促循環，穩定“存款”

搭建計劃指標和耕地占平衡補指標借貸平臺，各縣（市、區）推動項目落地用地指標不足的，經向市政府申請借用獲批后，可直接核撥指標，并約定歸還時間，保證指標循環周轉使用，實現指標使用由原先市級統籌的“單線買賣”向“循環周轉”轉變。如泰順縣2023 年初獲計劃指標40 余畝，無法滿足70畝的招商引資項目落地要求，依托“指標銀行”獲得足額計劃指標保障，待后續專項計劃指標下達后，即刻歸還借用的計劃指標，通過指標循環周轉保障項目順利。2023年，該“借貸模式”共統籌用地計劃50 余次保障1383 畝，統籌保障耕地占補水田指標1366 畝、糧食產能109 萬公斤。

（三）設擔保重評估，保障“信用”

在賬戶指標存量不足的情況下，以市級政府信用為擔保，向指標庫存較多的縣（市、區）、市級國有公司以及市外拆借計劃和耕地占補指標，滿足具體項目指標需求。同時，綜合評估借入地的歸還能力，通過與計劃指標、耕地占補指標掛鉤，嚴格指標償還機制，對逾期或無法歸還指標的，明確在上級新核撥中或入庫指標中優先抵扣歸還，確保借用指標按期歸還。如2023 年初，統籌借用龍灣區、樂清市和文成縣節余水田指標4235 畝，助力鹿城區等8 個縣（市、區）急需落地項目順利獲批。

二、項目為王，精準滴灌，靶向指標銀行“客戶群”

（一）精心梳理遴選，建立“儲備庫”

綜合考慮國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、征地前期、耕地占補平衡指標儲備等情況，對計劃指標執行情況進行分片區排摸。按照“精準配置、突出重點、保障民生、節約集約”的要求，對市級以上急需建設的重大產業、基礎設施、民生、教育、醫療等重大項目，由自然資源主管部門牽頭會同相關部門梳理，列入重點項目保障“儲備庫”。2023 年以來，全市共梳理2 年內需開工建設重點項目488 個，其中需新增建設用地的項目206 個。

▲永嘉縣比亞迪刀片電池項目

（二）認真前置審查，選定“重點戶”

對需辦理新增建設用地事項的項目，核查用地預審、可研初設批復、土地權屬、征地前期、用林、用礦、地災防治等審批前置條件，進一步明確保障范圍與邊界，申請使用“指標銀行”時需滿足計劃年內開工、納入市級以上重點等7 個前置條件。對投資“賽馬”激勵地區，在同等條件下優先保障相關項目的借支。目前已篩除條件不成熟、年內無法完成報批、不符合選址條件等項目122 個，最終選定84 個項目納入近期指標銀行“重點戶”，作為“指標銀行”借支和獎勵重點目標對象。

（三）及時動態調整，確定“更新包”

動態評估各類重點項目的進展情況、存在問題、工作要求、時間要求等各類因素，對項目前期可能出現的問題進行提前研判、通盤考慮。對因條件變化、政策調整而暫緩實施的項目，及時調出“重點戶”；對各縣（市、區）提出的新增加項目，及時進行核查，符合審批前置要求、條件成熟的項目，形成“更新包”并增補指標銀行重點項目保障“儲備庫”，2023 年已成功更新17 個項目。自“指標銀行”推行以來，已完成項目用地審批164 個批次，促成蒼泰高速、瑞安糧食物資儲備中心等54 個重大項目落地，涉及用地面積2.85 萬畝。

三、機制保障，精細管理，打通創新發展“用地關”

（一）要素集聚，加速重大項目落地

依托市級統籌平臺，把各地分散的、暫時閑置的小數額指標統一收集，集中供給需要用地的縣（市、區）使用。通過化零為整，在短時間內集中力量辦大事，相比以往各地遇到指標不足問題時，需自行逐一對接購買、借用，或者等待新指標下達的情況，更加省時省力，有效破解大項目落地難、落地慢的問題。如溫州市政府向樂清市借出年度計劃指標200 畝，耕地占補糧食產能15 萬公斤，保障溫州理工學院樂清校區等項目順利報批，節約審批時限3 個月。

（二）標準倒逼，促進優質項目招引

將“指標銀行”的申請資格、額度與墾造耕地、耕地占補平衡落實情況相掛鉤，同等條件下，屬地的還賬能力成為用地指標借用的“優先項”。同時，將用地指標優先供給優質項目，向企業傳遞出“只要有好項目，就不怕沒指標”的信號，倒逼企業集中精力和心思加快培育更多好項目、大項目。如市級層面嚴格把關，遴選了一批重大民生工程和新興產業項目，向指標緊缺的瑞安市和平陽縣借支耕地指標628 畝。

（三）獎懲分明，推動項目報批提速

以項目報批的速度和質量作為“指標銀行”對各地借支和獎勵的重要條件，及時根據用地計劃指標執行情況實施獎懲舉措。土地利用年度計劃指標統籌賬戶余額超出1000 畝時，超出部分用于獎勵計劃指標執行好的地方，對計劃指標執行率低的地方進行催辦，對未在規定時間內完成報批任務的地方予以收回指標。例如，對溫州市因未完成二、三季度60%的用地計劃指標執行率要求的縣（市、區），統籌未達到部分的50%指標共2780 畝納入市級“指標銀行”；按照4 ∶1和2 ∶1 的“獎借結合”比例，共獎勵2048 畝到指標執行較好的縣（市、區）。