PPP投資類項目全過程資金管理研究

田楊

摘要：PPP投資類項目是地方各部門與社會資本通力協(xié)作，開展的經營性盈利項目。因項目前期、建設期及運營期的全過程資金管理是PPP投資類項目的重點，因而做好項目全過程資金管理顯得尤為重要。基于此，文章從項目前期管理、建設期及運營期的全過程資金管理來探究PPP投資類項目資金管理的要點及難點，從中梳理發(fā)現(xiàn)問題，并提出相應的應對策略，為相關投資類項目資金管理的有效性提供依據(jù)。

關鍵詞：PPP；投資類項目；全過程；資金管理

一、引言

現(xiàn)階段，投資類項目的發(fā)展政策較為模糊，不少投資類項目被執(zhí)行退庫，因而項目的合規(guī)性和可行性顯得尤為重要。其中，新中標的投資類項目幾乎不會再采用投資模式，對于投資模式的存量處理顯得尤為重要。要讓項目合規(guī)合法地運營發(fā)展，離不開項目的全過程資金管理。而PPP投資類項目多因年限長，投資大成為回購的重點問題，因此做好項目全過程資金管理顯得尤為重要。通過項目前期管理、建設期及運營期的全過程資金管理是投資類項目正常運營的重要內容，要保證項目每個環(huán)節(jié)正常運轉，需要深入研究管理要點及難點是重要突破點，因而項目的全過程資金管理至關重要。

二、項目前期資金管理

（一）項目前期工程管理

1. 項目相關報批手續(xù)相對齊全

根據(jù)項目需要，PPP項目一般需要辦理項目立項、規(guī)劃選址、用地預審、環(huán)評、國有土地使用相關手續(xù)、初步設計及概算、建設用地規(guī)劃許可、建設工程規(guī)劃許可、施工圖設計及審查、工程預算審核、工程分量清單的編制等相關報批手續(xù)，手續(xù)的完善對于PPP項目的實施提供了前提條件。國有土地使用相關手續(xù)為后續(xù)項目融資提供了先決條件，同時項目用地規(guī)劃許可和工程規(guī)劃許可為項目的正常實施提供依據(jù)。因此，手續(xù)的完善對于PPP項目的實施及融資起到了至關重要的作用。如筆者參與的福建上杭項目于2021年12月31日已順利完成林地報批工作。第一批公路部分用地于2022年8月15日取得福建省政府批復（閩政文〔2022〕363號）；第二批市政部分用地于2022年11月11日取得用地批復（閩政地〔2022〕1058號）。2022年4月15日取得環(huán)境影響報告書的批復（龍環(huán)審〔2022〕92號）、2022年5月5日取得水土保持方案報告書的批復。2022年9月27日取得建設用地規(guī)劃許可證（上杭縣自然資源局 地字第350823202200030號）、2022年9月29日取得建設工程規(guī)劃許可證（上杭縣自然資源局 建字第350823202200050號）、2022年10月20日取得施工許可。只有報批手續(xù)完善，才能保證項目的順利進行。以PPP投資類項目合同為依托，以提前投入前期資金為切入點，以合同為依據(jù)，與相關主管部門交流，實現(xiàn)上杭縣政府出具財政支出納入財政預算的批復，為運營期回款提供保證。由于項目前期費用超過1.6億元，經過多輪協(xié)商，與上杭縣交通運輸局簽訂投資類項目合同補充協(xié)議，明確規(guī)定前期拆遷經費超出部分由上杭縣政府承擔及支付前期用款利息的協(xié)議，嚴控我方風險，為集團爭取相關利益合計1.77億元（其中包括前期費用1.6億及融資利息1700萬元）。

2. 項目前期財審、工程預算及成本核算

PPP項目總投資包含前期征地拆遷費用，建安費用下浮相對較高，對于項目初步設計及概算要求高，很多地區(qū)出現(xiàn)不允許建安費用超過PPP合同價等相關要求。因此財審總價及工程預算成本能為PPP項目提供及時可行的實施依據(jù)，保證項目在按時完工的同時保證項目回報率，也可以使項目在實施過程中側重相應重點分項，保證工程順利完工。

（二）項目前期綜合協(xié)調

1. 與項目實施相關機構溝通到位

由于PPP項目全過程時間長，政策文件變化較快，實施機構相對變化較大，在項目合作期內，用地應該由項目實施機構提供給項目管理公司使用，并負責項目工程建設用地的征收及拆遷工作。同時應該協(xié)調相關市區(qū)縣應按照編制程序和要求，將PPP合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金收支納入預算管理，報請財政部門審核后納入預算草案，并經人民政府同意后報同級人民代表大會審議，同意將約定的政府跨年度財政支出責任列入同級年度財政預算并經本級人民代表大會批準。此點為以后運營期PPP項目回購提供相應支付依據(jù)，能保證PPP項目順利回購，保證資金的合規(guī)性和快速回收性。

如筆者參與的福建上杭項目，面臨拆遷規(guī)模大，路線長，拆遷受資金影響嚴重等問題，應掌握問題切入點，通過項目主管領導，直接責任到人，每天深入一線記錄拆遷情況并及時反饋到拆遷工作群，同時要求并督促拆遷進度，根據(jù)相關市區(qū)縣拆遷最新政策來協(xié)助拆遷工作，在節(jié)約資金的同時完成拆遷工作。拆遷工作從停滯到現(xiàn)在，項目全線涉及臨城、湖洋2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個村，其中涉及臨城段5個村，需征用地905.5畝；湖洋段涉及2個村，需征用地426.8畝。經過京杭公司的不懈努力，目前全線完成征收土地共計1323畝，基本完成土地征收和99%房屋拆遷征收協(xié)議簽訂工作。

2. 輔助協(xié)調完成項目用地征收及按期交地

PPP項目中標時，全部拆遷完成基本不太現(xiàn)實，零星的拆遷問題及解決時間要積極溝通相關執(zhí)行機構，保證前期資金使用到位的同時保證拆遷工作的順利完成，拆遷工作的完成才意味相關建設活動的順利開展，因而拆遷的摸底溝通工作顯得尤為重要，征拆的主體為當?shù)貓?zhí)行機構及政府部門，但是征拆的摸底及征拆的完成則為建設期的順利進行提供保障。

（三）項目前期資金籌措

按照本項目獨立進行建設期和運營期的資金使用和財務核算。注冊資本專門用于本項目的投資、建設及運營維護等。設立項目資金專戶，并與資金監(jiān)管銀行簽訂資金管理協(xié)議（資金管理協(xié)議須報甲方備案），同時應嚴格按照資金管理協(xié)議的約定管理、使用資金，接受監(jiān)管銀行資金監(jiān)管，確保項目資金專款專用。根據(jù)本合同約定的工程進度計劃按時足額向項目資金專戶撥付項目資金。按相關工程合同的約定向相關單位及時支付工程款。

PPP項目的融資一般由相應的中標方和實施機構成立的項目管理公司負責，除項目資本金外的資金可通過申請銀行貸款或其他融資方式解決，隨著銀行監(jiān)管日漸趨緊，國有土地使用相關手續(xù)是銀行貸款成功的第一要義。國有土地使用相關手續(xù)的健全一定意義上代表項目用地的合規(guī)性，從一定側面上可以體現(xiàn)項目的合規(guī)性。同時PPP項目的可行性缺口補助的方式銀行更為關注，營利性質的項目較容易獲得貸款資金。全部依靠政府付費的項目銀行融資相對困難，但項目的合規(guī)性對于融資的順利進行起到了至關重要的作用，因此資金的問題處理得當會為項目的正常實施提供保障。

上杭項目伊始，存在拆遷停滯、相關行政審批不完善、融資資金不到位等多重問題。筆者針對問題，認真分析研判，找出具有融資可能性的金融機構，并運用上杭縣農商行與國開行的戰(zhàn)略關系與國開行建立溝通，并積極提供相關資料，尋求融資可能性。由于上杭項目土地審批手續(xù)不完善，國開行無法放款，京杭公司通過福建省分行與國開總行建立聯(lián)系，根據(jù)現(xiàn)有政策，提出先行使用前期費用。通過福建省分行與總行的不斷溝通，使得1.9億元于2021年6月順利放款，避免了合同履約風險，同時與國開行福建省分行簽訂戰(zhàn)略協(xié)議，為福建其他PPP項目融資提供可能性。

三、項目建設期資金管理

（一）項目工程管理方面

1. 質量管理

項目管理企業(yè)應要求施工單位按照施工組織設計約定，制定工程質量保證體系及措施文件，建立完善的質量檢查制度，并收集及歸檔相應的工程質量文件。應對施工人員進行質量教育和技術培訓，定期考核施工人員的勞動技能，嚴格執(zhí)行施工規(guī)范和操作規(guī)程。對材料、工程設備以及工程的所有部分及其施工工藝進行全過程的質量檢查和檢驗，并作詳細記錄，編制工程質量報表，報送監(jiān)理審查。應要求施工單位按照法律規(guī)定及實施機構和項目管理企業(yè)的要求，進行施工現(xiàn)場取樣試驗、工程復核測量和設備性能檢測，提供試驗樣品、提交試驗報告和測量成果以及其他工作。應要求施工單位按照工程量清單計算的材料價位并以書面形式報告材料采購的有關資料和采購計劃。對于隱蔽工程要按時到場并對隱蔽工程及其施工工藝、材料和工程設備進行檢查，確認質量符合隱蔽要求，并在驗收記錄上簽字后，施工單位才能進行覆蓋。不符合質量要求的，要求施工單位修復，并重新檢查。

首先，在實際項目中應根據(jù)現(xiàn)有工程內容及重要節(jié)點，工程實施過程中，實行項目業(yè)代處技術人員深入項目一線常態(tài)化，對施工現(xiàn)場進行檢查、督查。監(jiān)理工程師、承包人應嚴格履行各自職責，按規(guī)范規(guī)定執(zhí)行。在檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題業(yè)代處必須以文字的形式下達指令給監(jiān)理工程師，并督促存在問題的整改。如不及時整改反饋，業(yè)代處應及時向公司報告，同時監(jiān)督監(jiān)理工程師嚴格履行監(jiān)理工作職責，督促施工單位落實整改并反饋。業(yè)代處還要隨時檢查承包人進入施工現(xiàn)場的原材料、施工方法、施工程序、人員結構和機械設備是否同監(jiān)理工程師批準的相符，并做好檢查記錄。每道工序完工后，必須檢查承包人的試驗方法，取樣方法，測試數(shù)據(jù)，同時還要檢查監(jiān)理是否有按頻率抽樣檢查，每道工序完工后的抽樣檢查不得少于20%的頻率，檢查面達到100%。業(yè)主代表對重要工序及隱蔽工程必須會同監(jiān)理人員全過程旁站。安排工程部相關人員制定質量安全管理手冊，對于施工現(xiàn)場的問題進行督促整改。每月進行安全大檢查，對于每日巡查記錄登記成冊，確實保證工程質量。同時對于省市區(qū)縣的檢查，應能組織人員做到積極迎檢，對于檢查中出現(xiàn)的問題，及時整改到位；

其次，加強工程計量的管理工作，配備專業(yè)計量人員，保證不超報，合理使用資金。對涉及質量、安全等問題要發(fā)送工作聯(lián)系單，積極督促整改，對于監(jiān)督站質檢的整改材料，要求及時回復，保證施工質量安全；

再次，以投資類項目合同和施工合同為導向，加強按圖足量施工意識，建立施工單位整改及通報臺賬，正向引導按質按量施工。對于工程建設內業(yè)資料要及時收集，對于施工總體方案及施工專項方案要留存，所有設計變更按照合同相關規(guī)定執(zhí)行，保證工程內業(yè)資料項目公司有備案，為以后回購期提供保證。熟悉工程造價組成部分，能夠按照相應費用對應不同子項，保證工程造價組成的準確性；

最后，投資類項目管理公司履行部分業(yè)主職能。管理公司能夠對施工、監(jiān)理相關人員進行批復并主導協(xié)調相關實施機構完成相關工作，為工程結算及人員履約提供可能性。同時根據(jù)投資類合同接受上杭縣交通運輸局建設期績效考核，并能夠順利完成考核工作，具體計量管理流程圖如圖1所示。

2. 安全和文明施工管理

現(xiàn)階段信息傳播快，時效性高，在建設期應采取一切合理措施來避免或盡量減少對周圍建筑物和居民區(qū)的干擾。在施工期間應有效控制現(xiàn)場氣體散發(fā)、地面排水及排污。施工現(xiàn)場建筑垃圾、生活垃圾應分類存放并及時清運。水泥和其他易飛細顆粒建筑材料應采取覆蓋等措施存放。施工期間乙方應采取必要的措施保證社會人員與車輛經過現(xiàn)場區(qū)域的交通疏解并針對環(huán)保部門相關規(guī)定實施項目。

3. 內業(yè)管理

加強工程計量的管理工作，配備專業(yè)計量人員，保證不超報，合理使用資金。對涉及質量、安全等問題要發(fā)送工作聯(lián)系單，積極督促整改，對于省市縣質檢的整改材料，要求及時回復，保證施工質量安全。以PPP合同和施工合同為導向，加強按圖足量施工意識，建立施工單位整改及通報臺賬，正向引導按質按量施工。

對于工程建設內業(yè)資料要及時收集，對于施工總體方案及施工專項方案要留存，所有設計變更按照合同相關規(guī)定執(zhí)行，保證工程內業(yè)資料項目公司有備案，為以后回購期提供保證。如筆者參與的國道G205 線上杭縣背頭嶺至湖洋段公路工程的建設對于完善福建省區(qū)域普通國省干線公路網，貫徹中央“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，促進原中央蘇區(qū)振興發(fā)展，緩解上杭縣城過境交通壓力，完善公鐵集運體系，增強國防交通保障能力等具有重要的意義。同時本項目市政段2023年12月26日通車與否嚴重制約雙龍鐵路上杭站通行問題，且本項目為省重點項目，是上級單位北京建工集團重點督辦項目，因此建設期京杭公司制定了質量安全等內控制度，保證工程順利進展的同時，提高工程質量。在項目上能夠根據(jù)現(xiàn)有工程內容及重要節(jié)點，安排工程部相關人員制定質量安全管理手冊，對于施工現(xiàn)場的問題進行督促整改。每月進行安全大檢查，對于每日巡查記錄登記成冊，確實保證工程質量。同時對于省市檢查，能夠做到積極迎檢，對于檢查中出現(xiàn)的問題，及時整改到位。對于所轄區(qū)域內的PPP項目，項目管理公司履行部分業(yè)主職能。京杭公司能夠對施工、監(jiān)理相關人員進行批復并主導協(xié)調幫助施工單位完成工程變更及人員大批量變更的相關工作，為工程結算及人員履約提供可能性。同時根據(jù)PPP合同接受上杭縣交通運輸局建設期績效考核，并順利完成相關工作。

（二）項目綜合協(xié)調

首先，加強與項目實施機構的聯(lián)系，在中標以后收集項目所有已辦和未辦審批手續(xù)資料，不限于立項、用地預審環(huán)評國有土地使用相關手續(xù)、初步設計及概算、施工圖設計及審查、工程預算審核、工程量清單的編制等。上述材料的收集是項目融資及工程建設審批手續(xù)的前置條件，對項目管理工作至關重要；其次，加強與當?shù)卣諆χ行牡穆?lián)系，有利于融資資金到位后資料的收取，一定要按照融資機構的相應要求收集拆遷及補償資料，有利于資金及時足額到位；最后，熟練把握PPP合同的相關規(guī)定，在維護集團利益的前提下，積極與實施機構及政府部門進行溝通，對所有事宜均以書面函件形式進行匯報，為后期項目建設運營及回收提供書面支持。

（三）項目資金籌措及回收

首先，融資機構應按照從省到市到縣的原則，用項目現(xiàn)有的資料去尋求合作，省行的政策相對透明，實時性高，如若成功，時間及政策準確性較高；其次，在項目現(xiàn)有資料的前提下，多尋找省級融資機構，找出融資機構需要項目材料的共同點，可以極大程度地縮短材料的收集性，按照融資機構的要求，針對性地督促實施機構及政府部門出具融資機構的必要性，為融資成功提供保證；再次，融資機構確定后，加強與融資機構的聯(lián)系，熟練掌握資金使用的要求，收集銀行資金使用所需的所有資料，包括資金使用以后的資料的收集，為融資機構的足額及時到賬提供便利；最后，熟練掌握融資機構與項目管理企業(yè)合同，掌握相應利率及還款條款，提前計劃及準備資金的使用及還款。以筆者所轄的福建東山項目為例，竣工驗收通過后，根據(jù)投資類合同列出相應績效考核相關扣分項，與施工單位及運營單位簽訂相應合同，規(guī)定相應運營期道路維護及修理等問題，道路管理人員進行考核機制，保證道路安全，有問題早發(fā)現(xiàn)早處理，節(jié)省相應運營工程造價。

四、項目運營期資金管理

（一）項目工程管理

首先，竣工驗收通過后，根據(jù)PPP合同列出相應績效考核相關扣分項，與施工單位及運營單位簽訂相應合同，規(guī)定相應運營期道路維護及修理等問題，道路管理人員進行考核機制，保證道路安全，有問題早發(fā)現(xiàn)早處理，節(jié)省相應運營工程造價；其次，對于運營期道路所屬的附屬物，不局限于綠化、標識牌、廣告牌及車位，要求出具相應附屬物清單，加強管理，保證附屬物數(shù)量及安全，有問題早處理早上報；再次，對于運營期用電用水，應與實施機構及政府部門簽訂相應合同，明確相應權責，為以后運營期完成后的結算工作提供保證；最后，所有工程項目資料逐次逐批報送項目實施機構，形成相應書面函件資料，保證資料完成交予實施機構，為最終決算提供保證。同時，安排固定人員制作回款金額及清單，充分了解回款流程，積極主動溝通，對回款難點進行把控，盡早發(fā)現(xiàn)解決，保證順利回款。工程項目實行質量缺陷責任期和質量保證金制度。工程項目的質量缺陷責任期自交工驗收之日起計算，期限按招標文件和合同約定，質量保證金按照國家有關規(guī)定執(zhí)行。由建設單位組織有關部門進行（缺陷期）竣工驗收。缺陷責任期內，由施工單位原因造成的缺陷，施工單位應負責維修，并承擔所有鑒定及維修費用。如施工單位不維修也不承擔費用，公司可按合同約定從保證金或銀行保函中扣除，費用超出保證金額的，公司可按合同約定向承包人進行索賠。施工單位維修并承擔相應費用后，不免除對工程的損失賠償責任。缺陷責任期內，施工單位認真履行合同約定的責任，到期后，施工單位向公司申請返還保證金。項目缺陷責任期滿，經過竣工驗收合格，施工單位向公司提出支付質量保證金申請后，及時會同承包人按照合同約定的內容進行核實，如無異議，按照合同約定撥付質量保證金。

（二）項目綜合協(xié)調

首先，要處理好實施機構及政府關系，由于運營期存在周期長，人員變更頻繁的問題，應及時對接，確保工作的順利進行并積極溝通解決運營期存在的問題，建立相應運營期制度，重點在于規(guī)范項目考核期獎懲制度，保證完成運營的同時積極回購；其次，要處理好施工單位及運營單位關系，制定相應制度，重點在于規(guī)范運營期內道路修理及維護權責，保證道路有人養(yǎng)護及修理，保證考核通過。如筆者參與的福建東山經濟技術開發(fā)區(qū)“一區(qū)兩園”基礎設施（PPP）項目共含市政道路16條，包括海洋生物科技園6條道路、光伏玻璃及新材料產業(yè)園7條道路、經濟技術開發(fā)區(qū)內3條道路，項目總投資額約為65070萬元。現(xiàn)已運營期，對已進入運營期的東山項目持續(xù)跟進，針對主管領導多次換屆問題，積極與歷任管委會相關領導溝通，防止脫鉤，督促政府按時足額付費；以此確保資本金每期按時足額順利回購，截至2021年10月，合計回購1.6億元，占項目總投資51%。具體工程回款統(tǒng)計圖如圖2所示。

（三）項目資金籌措及回收

首先，對于回購期政府還款金額及融資機構還款計劃做相應清單，明確兩者的日期時間，同時應注意兩者之間的時間差，合理安排資金，及時主動地督促回款；其次，建立臺賬，明確權責，對于還款日期及流程進行把控，及時掌握回款困難原因，保證回款不拖延停滯。

五、結語

綜上分析，PPP投資類項目全過程資金管理至關重要。企業(yè)應主動探索新的發(fā)展模式，安于現(xiàn)狀處理投資類項目存量的同時，運用全過程項目管理的理念去開拓市場。對于PPP投資類項目經歷周期長，土地報批及融資困難等問題，應運用全過程資金管理理念，處理好各個階段的要點及難點，從而為相關投資類項目的順利推進提供參考依據(jù)。

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（作者單位：北京市政投資有限公司）