林長制研究熱點與展望

李星池

摘要：實施林長制是推動我國生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略舉措，對于有效構建林草資源管理與保護長效機制、完善林業(yè)治理體系具有重要意義。本研究對林長制領域發(fā)文數量、研究熱點、研究主題進行了分析。研究認為，發(fā)文數量總體呈現快速上升趨勢，研究主題更加多元，林長制改革、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、林長體系、實施成效是林長制研究關注重點。未來，建議跳出林長制研究林長制，多關注林長制理論研究，注重多領域多學科的融合。同時，為科學合理考核林長制，建議構建績效評價指標體系。

關鍵詞：林長制；生態(tài)文明；研究熱點

1.引言

林草業(yè)對防風治沙、涵養(yǎng)水源、生態(tài)治理具有重要作用，對促進社會可持續(xù)發(fā)展具有深遠影響。保護和發(fā)展林草資源是推進生態(tài)文明建設的重要舉措。然而，林草治理體系的“條塊矛盾”“橫向協調成本”和“縱向政治勢能不足”等問題，難以適應林草領域治理體系現代化發(fā)展的要求，出現“小馬拉大車”的困境。同時，林草管理部門的自身能力無法與林草領域發(fā)展的新形勢、新階段、新問題相匹配，存在著職能脫節(jié)的問題。在此背景下，林長制作為一項制度創(chuàng)新應運而生，成為我國生態(tài)文明建設的生動實踐。2017年開始，安徽、江西兩省率先積極探索林長制改革。2018年11月，全國綠化委員會、國家林業(yè)和草原局聯合印發(fā)《關于積極推進大規(guī)模國土綠化行動的意見》，指出要大力推行林長制，建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長制體系，形成黨政負責、部門共管、社會共同參與的新局面。2019年林長制被寫入新修改的《森林法》，將政策實踐經驗作為法治保障，實現有法可依。2020年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行林長制的意見》，林長制開始作為國家意志在全國實施。林長制改革自下而上不斷創(chuàng)新，有效保障林業(yè)生態(tài)文明建設的推進。

2017年以來，林長制作為實現林業(yè)生態(tài)治理現代化、構建生態(tài)文明目標責任體系、整合多方資源建設林草保護的制度創(chuàng)新，引發(fā)學者們的廣泛關注，相關文獻數量呈現增長態(tài)勢。學者們對林長制的研究取得豐富成果，研究主題從最初的制度建設（沈曉旭，2017）到策略探索（胡繼平，2019）、責任體系（陳雅如，2019）、長效機制（曾凡銀，2019）、制度體系（朱鳳琴，2020）、生態(tài)扶貧（秦國偉等，2020），再到鄉(xiāng)村振興（陳科屹等，2021）、制度邏輯（林震等，2021）、基層治理（鄭玉婷等，2021）、智慧管理平臺（郭曉妮等，2022）、制度效應（林煜國等，2023）等，學者們從不同角度探究林長制的現狀、存在的問題及對策建議等。

因此，本研究以2017—2023年11月國內林長制領域文獻研究成果為基礎，對現有研究成果進行總結和歸納，研究林長制發(fā)文特征和研究熱點、研究主題，以期為后續(xù)深入研究林長制提供參考。

2.林長制的研究熱點

2.1林長制文獻發(fā)表數量

通過對2017—2023年11月林長制領域發(fā)文數量進行分析（圖1），可以了解研究的熱點和關注度的改變。

通過對中國知網數據庫來源的123篇文獻進行研究（剔除新聞報道、會議簡訊等類型文章），發(fā)現林長制研究發(fā)文數量呈快速上升的趨勢，從2017年的1篇增至2023年前11個月的28篇。表明近年來，隨著黨政部門出臺和落實林長制的各項政策措施，學者們對林長制的關注度不斷提高，相關研究文獻數量大幅度增長。尤其是2020年底中辦、國辦印發(fā)《關于全面推行林長制的意見》之后，林長制成為林業(yè)生態(tài)文明建設領域研究的熱點，也為學者們提供研究方向。

2.2林長制關鍵詞分析

自2017年以來，隨著相關政策的出臺和綠色發(fā)展理念的提升，林長制得到不斷發(fā)展，相關研究主題不斷豐富。根據關鍵詞的頻次統計（表1）和關鍵詞之間的關聯性發(fā)現，改革路徑、成效與問題、未來發(fā)展、生態(tài)文明建設、森林資源管理與保護、智慧信息管理等逐漸成為學術界關注的熱點和重點。其中，“林長制”是出現頻次最高的關鍵詞，達到109次，其次是“林長制改革”“生態(tài)文明”，分別為22次和18次，說明這幾方面是研究的主要熱點主題。

研究表明，林長制研究主要圍繞林長制改革、實施成效、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、森林資源等方面，此外，智慧林業(yè)、林長體系、網格管理構成的責任管理也是熱點主題之一。在生態(tài)文明建設、林長體系、智慧林業(yè)研究領域之間存在相互重疊現象，表明這些主題之間存在相互影響的內在邏輯關系。

通過對林長制關鍵詞的深入分析發(fā)現，研究的熱點主題隨政策的聚焦不斷發(fā)生轉變，林長制也被賦予更豐富的內涵和更高的要求。2017年，林長制處于萌芽階段，其研究多為林長制自身建設、林長制改革探索等研究。隨著對綠色發(fā)展理念的關注不斷增加，逐漸開始研究生態(tài)優(yōu)先與生態(tài)保護等。同時，開始考慮林長制政策激勵研究，這些關鍵詞與之后的生態(tài)文明建設、責任管理等熱點主題之間存在密切聯系，影響林長制的研究方向。隨著2019年新修訂《森林法》的實施，開始在國家層面推動林草資源目標責任制，同時配套相應的考核制度。國家層面的政策積極推動，主要有生態(tài)文明建設、責任管理等研究熱點主題，發(fā)文數量也開始增加，關鍵詞也表現出多元。學者們開始關注作為制度創(chuàng)新的林長制與生態(tài)文明建設、構建林業(yè)治理體系、存在的實踐困境，推動實現森林資源管理與保護和“林長治”。此后，學者們對生態(tài)扶貧、林長體系、網格管理、事權劃分等方面的研究興趣也日益濃厚，林長制治理效能也逐步體現。2020年底《關于全面推行林長制的意見》出臺，全國各地將林長制列為森林資源保護發(fā)展的重大事項，開啟林長制探索新路徑。隨著全面推進鄉(xiāng)村振興和加強基層治理體系建設的提出，加之大數據、人工智能等技術不斷發(fā)展，2021年以來，學者們對林長制的研究主題更加豐富，逐漸開始探究林長制與鄉(xiāng)村振興、基層治理、智慧林業(yè)。對林業(yè)產業(yè)結構、林下經濟、生態(tài)資源、高質量發(fā)展等方面展開研究，發(fā)展路徑更為多元，治理效能更加顯著，更加深入地探討“某長制”實施的優(yōu)勢與問題。此外，林政管理、林業(yè)應用、部門協作、文化建設等也成為學者們的研究方向。治理現代化、“兩山”、中國式現代化等關鍵詞的出現，也反映出林長制研究與新時代發(fā)展背景的緊密結合。

2.3林長制研究熱點主題

綜合林長制研究關鍵詞頻次的研究熱點，認為林長制改革、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、林長體系、成效是研究熱點主題。

（1）林長制改革

林長制改革是林長制研究領域的標識性關鍵詞，相關研究主要呈現出兩大特征。一是，研究內容逐漸豐富，涵蓋林長制內涵特征、成效評價、創(chuàng)新路徑、發(fā)展方向、對策建議等方面；二是，研究深度和廣度不斷拓展，既從宏觀角度對林長制進行解讀，還從林長體系、責任管理、政策激勵等方面進行研究。此外，學者們還探討生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、基層治理、社會服務、產業(yè)結構、信息建設、文化建設等與林長制之間的關系。

（2）生態(tài)文明

林長制作為實現生態(tài)環(huán)境治理現代化和生態(tài)文明目標責任體系的制度創(chuàng)新，直接關系到森林資源管理保護的具體效果。研究表明，作為黨政同責的林長制在林業(yè)生態(tài)文明建設中發(fā)揮著主導和統領作用，全面推行林長制對生態(tài)文明建設及林草事業(yè)、林草系統的影響極為深遠，成為我國林草資源管理和發(fā)展的方向。相關研究主要聚焦于以下三個方面。一、在內涵研究方面，林長制的實質是發(fā)揮林長制的制度優(yōu)勢，健全林業(yè)生態(tài)文明制度體系，以林長制統領林業(yè)生態(tài)文明建設，來彰顯林業(yè)生態(tài)文明治理效能；二、在責任治理方面，主要關注基層治理、林政管理、主體責任等方面；三、在完善路徑方面，學者們探索了諸多可行的經驗，包括健全林長制創(chuàng)新機制和運行機制、健全各級林長體系構建、完善林長制立法程序、改善人才隊伍建設、加強文化思想建設和提高社會參與程度等。

（3）鄉(xiāng)村振興

黨的十九大以來，鄉(xiāng)村振興成為學者們關注的熱點。林長制作為鄉(xiāng)村振興向縱深發(fā)展的重要支撐，同時鄉(xiāng)村振興又是促進林長制推深做實的重要因素。相關研究主要側重于以林長制為抓手，開展國土綠化提質增效行動，將林業(yè)產業(yè)發(fā)展納入林長制任務，推動林長制與鄉(xiāng)村振興、基層林業(yè)發(fā)展的有效銜接。開始探索林業(yè)碳匯機制，助推生態(tài)保護和林業(yè)高質量發(fā)展。

（4）林長體系

推行林長制的首要任務是要構建系統、規(guī)范、高效的制度體系，也是林長制頂層設計的核心內容，林長制以搭建五級林長體系，明確各級林長責任，解決了一些林業(yè)保護發(fā)展難題。相關研究主要呈現以下幾方面：一、林長體系的現實困局與未來路徑；二、網格管理方面，積極探索林長制改革路徑，推行基層林長網格管理模式，構建完善組織體系建設；三、責任體系方面，關注林長制策略分析、法治文化建設等，推動林長制實現“林長治”；四、治理能力方面，探究林長制治理邏輯，提升各級林長治理能力，將林長制的制度優(yōu)勢轉為林業(yè)生態(tài)文明治理效能。

（5）成效

成效是檢驗一項政策制度的價值判斷，相關研究主要集中于以下兩個方面。一、在實施效果研究方面，對林長制實施以來的五大森林行動、部門協作、產業(yè)扶持、森林資源保護等實踐經驗進行研究；二、在績效評價體系方面，林長制評價體系是實施林長制目標的具體體現，當前主要聚焦于評價指標體系構建和實證研究。

3.研究結論與展望

3.1研究結論

根據2017—2023年11月中國知網數據庫收錄的相關文獻，探討了林長制領域的發(fā)文特征、研究熱點和研究主題等，主要研究結論如下：

（1）林長制研究隨著相關政策的出臺，發(fā)文量總體呈現快速上升趨勢。以2020年底《關于全面推行林長制的意見》出臺為時點，2017—2020年發(fā)文量相對平緩，2021年發(fā)文數量快速增長，逐漸形成研究熱潮。研究熱點主題隨著政策的關注不斷發(fā)生改變，研究主題從最初的林長制探索與實踐、生態(tài)文明建設、治理體系，逐步拓展到鄉(xiāng)村振興、智慧林業(yè)、生態(tài)資源等方面，表現出多元演進的研究態(tài)勢。圍繞林長制特征的不斷演變，林長制不斷被賦予多維度、深層次的內涵，理論逐步完善，發(fā)展路徑更加清晰，目標不斷聚焦。

（2）林長制領域的研究熱點包括林長制改革、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、林長體系、成效五個方面。其一，關于林長制改革的研究主要在內涵特征、發(fā)展現狀、成效評價、完善路徑、對策建議等方面取得顯著成果；其二，關于生態(tài)文明的研究主要側重于內涵研究、責任治理機制、完善實施路徑等方面，在林業(yè)生態(tài)文明建設方面探索諸多可行的實踐經驗；其三，關于鄉(xiāng)村振興的研究主要探討以“林長制”為抓手，實現林業(yè)產業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，探討基層林業(yè)發(fā)展模式，探索林業(yè)碳匯機制、生態(tài)保護和高質量發(fā)展等；其四，關于林長體系的相關研究主要側重于現實困局與未來路徑、網格管理、責任體系構建、治理能力提升等方面；其五，關于成效的研究主要集中在實施經驗與實證研究。

（3）在研究視角上，對林長制的研究主要針對條塊關系、制度體系、實踐探索及實踐問題等角度探討，在林長制改革機制、理論基礎方面有待創(chuàng)新；在研究內容方面，現有研究多為各地實踐探索經驗的總結，基于林長制改革的現狀、問題，探討林長制改革的意義和成效，并提出對策與建議，對制度建設的系統性、整體性分析存在不足，將問題原因與林長制實施相結合進行深層次探討上尚需完善；在學科融合上，林長制實施是一個較為復雜的過程，需要多學科融合，現有研究大都從某一學科方面分析內容、框架和主體，以政府、農林經濟學者研究為主，對林長制多學科結合研究與現實需求還存在差距；在績效評價上，以宏觀分析和數據描述為主要研究方向，實證研究相對不足，構建一套科學合理的考核體系是值得思考的問題，可以彌補市場積極性不高、社會參與度不高等問題，完善林長制評價指標體系。

3.2研究展望

林長制已經逐漸成為學者們研究的熱點，研究視角越來越廣泛，未來林長制在以下幾個方面可以更加深入研究。

（1）跳出林長制研究林長制，作為各級林長，既是林業(yè)治理的主要責任人，也是一方黨政領導。在現實管理上，不能僅僅把“林長”當作“林長”，而是從多視角、多學科綜合治理，將林業(yè)生態(tài)治理工作與其他黨政工作相互協調。未來可以進一步深化就“林長”論“林長”研究，不僅關注林長的生態(tài)責任，也關注探索與其他責任的聯系，運用復雜思維、統籌理念來研究綠水青山、黨政職責，即林長既要統籌山水林田湖草沙，也要統籌相關部門工作，以林業(yè)為點，以點帶面，推動全面發(fā)展。

（2）林長制作為一種責任、一種業(yè)績考核方式，堅持實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，為生態(tài)文明建設提供可靠保障，實現考核激勵依法依規(guī)。未來研究可以探討如何科學合理考核林長制，從長期性、隱蔽性、協同性出發(fā)，強化結果運用，發(fā)揮正向作用。首先，林業(yè)建設具有長期性，我們推出能被歷史、公眾及市場認可的林業(yè)政策理念，在生態(tài)、社會、經濟、政治、文化建設中提高林業(yè)建設和發(fā)展路徑。其次，隱蔽性在于區(qū)分林長成效與自然能力，真正實現對土壤肥力、微生物等生物多樣性、穩(wěn)定性的考核。最后，實現協同性考核，即林長作用與自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門作用結合，以實現林草生態(tài) 治理。

（3）構建績效考核評價指標體系，助推林長制實現“林長治”。如何構建一套綜合評價林長制帶來的生態(tài)、經濟和社會績效的指標體系，構建長期有效、可持續(xù)的實證績效模型，為未來合理制定政策提供借鑒值得考慮。

（4）林長制改革實踐涉及產權制度改革與治理機制的雙向運行，作為一項行政管理與公共管理的體制機制，林長制涉及多領域跨學科的綜合研究體系。隨著林長制內涵不斷拓展，大數據、人工智能等技術的推廣，未來研究不僅局限于行政管理的單一層面，應該利用多學科交叉融合方法開展系統性研究，與管理學、制度學相結合，同時也要加強與生態(tài)學、哲學、經濟學、歷史學、社會學等多學科理論的結合研究和知識綜合聯系，綜合采用多學科方法，拓展生態(tài)治理視野。

（5）可以分析不同區(qū)域、不同時間實施效果和不同區(qū)域間的比較研究，將林長制與鄉(xiāng)村振興、國家治理體系相結合，注重長期且可持續(xù)研究，構建政府、市場、社會長效發(fā)展機制。

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（作者單位：吉林省白山市林業(yè)科學研究院）