呼包鄂烏增強基本公共文化服務(wù)均衡性問題研究

叢志杰

摘? 要：基本公共服務(wù)的均衡性與可及性，有助于共同富裕的實現(xiàn)。均衡性重在強調(diào)通過高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)“公平”“共享”“普惠”的發(fā)展目標(biāo)，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。我國基本公共文化服務(wù)不僅關(guān)系到廣大人民群眾對美好生活的追求及實現(xiàn)，更關(guān)系到文化強國和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程。作為內(nèi)蒙古自治區(qū)的重點開發(fā)區(qū)域和經(jīng)濟發(fā)展核心區(qū)，呼包鄂烏的基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得重大進展，但也存在著基本公共文化服務(wù)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展速度不匹配，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間資源配置不均衡等問題。因此，推動呼包鄂烏基本公共文化服務(wù)均衡性發(fā)展，要構(gòu)建良好的府際關(guān)系，推進基本公共文化服務(wù)標(biāo)準化；加強供給主體的協(xié)調(diào)與整合，健全不斷增強均衡性發(fā)展的協(xié)同合作；不斷創(chuàng)新機制，優(yōu)化公共文化資源的配置效率。

關(guān)鍵詞：基本公共文化? ? ?服務(wù)均衡性? ? ?高質(zhì)量發(fā)展

公共服務(wù)是改善人民生活生計、提升人民幸福感的主要手段之一。黨的二十大報告強調(diào)：“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。”這一論斷不僅使增強公共服務(wù)均衡性和可及性成為新時代我國公共服務(wù)發(fā)展的方向，并將統(tǒng)領(lǐng)今后相當(dāng)長一段時間全國基本公共服務(wù)和普惠性非基本公共服務(wù)的發(fā)展任務(wù)，而且也是一個需要在理論上深入探索、學(xué)術(shù)上創(chuàng)新研究的重大命題。

一、基本公共文化服務(wù)均衡性的含義

民生是人民幸福之基、社會和諧之本。公共服務(wù)與民生息息相關(guān)，緊密牽連著民心，是提高人民生活質(zhì)量與幸福感的關(guān)鍵。目前，我國社會的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對公共服務(wù)的需求也從滿足最低保障向較高水平的保障發(fā)展。在未來5年乃至更長一個時期，增強公共服務(wù)均衡性和可及性的關(guān)鍵是健全基本公共服務(wù)體系，持續(xù)提高公共服務(wù)水平，實現(xiàn)基本公共服務(wù)目標(biāo)人群全覆蓋、服務(wù)全達標(biāo)、投入有保障，地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間的基本公共服務(wù)供給差距明顯縮小。

基本公共服務(wù)均衡性是基本公共服務(wù)均等化的升級版。我國基本公共服務(wù)均等化在過去的十幾年實踐中取得了很大成績，但區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、人群間的基本公共服務(wù)仍有差距，在實現(xiàn)機會、過程和結(jié)果全方位公平方面，現(xiàn)有的均等化模式還存在欠缺。因此，黨的二十大及時將基本公共服務(wù)均等化上升為增強均衡性，明確提出未來5年基本公共服務(wù)均等化水平明顯提升，到2035年基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化的目標(biāo)。這是黨在新的歷史條件、新的歷史使命下對公共服務(wù)體系建設(shè)的新要求，是對“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”目標(biāo)的進一步提升和發(fā)展。相比實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，公共服務(wù)均衡性使概念更為準確、內(nèi)涵更加豐富，重在強調(diào)通過高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)“公平”“共享”“普惠”的發(fā)展目標(biāo)，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，這對于構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度和共建共治共享的社會治理制度，加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有積極作用。

二、呼包鄂烏基本公共文化服務(wù)均衡性發(fā)展的制約因素

作為呼包鄂榆城市群的重要支撐，呼包鄂烏是推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是自治區(qū)的重點開發(fā)區(qū)域和經(jīng)濟發(fā)展核心區(qū)，在實現(xiàn)自治區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、促進國內(nèi)國際雙循環(huán)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

在各方的共同努力下，呼包鄂與烏蘭察布的協(xié)同發(fā)展已從夯實基礎(chǔ)、構(gòu)建機制、尋求突破的初始階段邁向了一體化高質(zhì)量發(fā)展的更高階段，在規(guī)劃政策體系、體制機制、基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)等方面形成不少亮點，常住人口規(guī)模、地區(qū)經(jīng)濟總量占全區(qū)比重持續(xù)上升，城市群人口和經(jīng)濟承載能力不斷增強，已成為自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、改革創(chuàng)新和對外開放的主要引擎，全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的“火車頭”。但是，呼包鄂烏區(qū)域基本公共文化服務(wù)仍然存在發(fā)展不平衡不充分的問題，比較突出地表現(xiàn)為均衡性發(fā)展的不足。

（一）基本公共文化服務(wù)體系供給主體不健全

從政府間的橫向合作來看，呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市相關(guān)部門在公共文化服務(wù)供給的財政預(yù)算與投入等方面缺乏橫向的聯(lián)系，在向社會力量購買公共文化服務(wù)過程中存在一定的低端化、硬件化以及缺少統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)商溝通等問題，導(dǎo)致為數(shù)不少的文化設(shè)施長期處于閑置或半閑置狀態(tài)，社會效益不明顯。

從政府與社會組織間的合作來看，一方面，呼包鄂烏社會組織力量相對比較薄弱，無力提供高水平的公共文化服務(wù)，這會一定程度上阻礙提高公共文化服務(wù)的均衡性水平；另一方面，政府對社會力量進入基本公共文化服務(wù)領(lǐng)域缺乏科學(xué)和有效的規(guī)劃、引導(dǎo)和監(jiān)管，導(dǎo)致偏遠農(nóng)牧區(qū)的項目無人問津。

（二）基本公共文化資源配置不均衡

經(jīng)濟發(fā)展水平作為公共文化服務(wù)實現(xiàn)均等化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是影響公共文化服務(wù)的效率以及均衡性的直接因素。呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市4地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大，發(fā)展的重點及經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，公共文化服務(wù)的資源配置差距較大且不均衡。呼和浩特市作為內(nèi)蒙古自治區(qū)的政治、文化中心，積聚了較多的物質(zhì)、文化等資源，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好；呼包鄂烏公共財政中的文化事業(yè)專項經(jīng)費主要投入到城鎮(zhèn)，農(nóng)牧區(qū)需求大但投入經(jīng)費不足；文化站、農(nóng)牧區(qū)圖書館、文化大院以及農(nóng)家書屋等建設(shè)布局不科學(xué)，導(dǎo)致同質(zhì)供給與重復(fù)建設(shè)問題較為嚴重；科技館、科協(xié)以及相關(guān)文化部門派出的用于科普的大篷車在服務(wù)形式與服務(wù)內(nèi)容方面均存在著同質(zhì)問題，缺乏創(chuàng)新性；缺乏對公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體規(guī)劃和合理布局，各建各管，忽略后期的保養(yǎng)維護，造成了低效率和浪費。

（三）基本公共文化服務(wù)體系協(xié)同有待加強

呼包鄂烏構(gòu)建基本公共文化服務(wù)體系是一項整體性的工程，這需要將公眾的需求作為導(dǎo)向，加強各主體間的合作，建立起完善的共享機制，健全相關(guān)的法律法規(guī)以及標(biāo)準化體系。

近年來，為了持續(xù)推動呼包鄂烏在文化建設(shè)方面的協(xié)同發(fā)展，加強公共文化服務(wù)朝著均衡化方向發(fā)展的水平，相關(guān)政府部門接連簽訂了《呼包鄂協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要（2016—2020 年）》《呼包鄂烏“十四五”一體化發(fā)展規(guī)劃》《呼包鄂烏智慧城市建設(shè)一體化數(shù)據(jù)資源共享管理協(xié)議》等政策文件，為4地的文化合作提供了依據(jù)。但在實際工作中，呼包鄂烏區(qū)域所推進完成的公共文化服務(wù)的協(xié)同工作大部分是由國家或者自治區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃與設(shè)計的，很多領(lǐng)域仍存在著信息不共享、體系不對應(yīng)與政策不統(tǒng)一等問題；一體化行動計劃仍停留在理念層面，還沒有形成共建共享平臺，合作載體的缺乏直接導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)共享水平較低，尤其是在政策措施的落實方面缺乏有力的監(jiān)督和保障；智慧城市建設(shè)過程中“碎片化”的特征較為明顯，各個信息平臺與系統(tǒng)的銜接還不夠流暢，尚不能夠滿足廣大人民的要求與期盼。

三、呼包鄂烏增強基本公共文化服務(wù)均衡性的對策

從內(nèi)蒙古“十四五”規(guī)劃到《呼包鄂烏一體化發(fā)展 2021 年工作要點》，再到《呼包鄂烏“十四五”一體化發(fā)展規(guī)劃》，政府戰(zhàn)略更加全面、規(guī)劃更加細致、發(fā)展思路更加清晰，為呼包鄂烏城市群發(fā)展指明了方向，也為城市群發(fā)展保駕護航。在呼包鄂烏協(xié)同發(fā)展中，要以基本公共文化服務(wù)均衡普惠、整體提升為導(dǎo)向，推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，為呼包鄂烏協(xié)同發(fā)展提供重要的支撐和載體。

（一）推進基本公共文化服務(wù)標(biāo)準化建設(shè)

在呼包鄂烏城市群建設(shè)基本公共文化服務(wù)體系中，構(gòu)建良好的府際關(guān)系是重要的前提條件，標(biāo)準化是增強均衡性的手段和重要環(huán)節(jié)。公共服務(wù)的整體性模式在宏觀層面上的標(biāo)準化，既是中觀體系層面完善均等化體系的先決條件，也是微觀公共服務(wù)供給層面實現(xiàn)精細化的現(xiàn)實要求。基于此，呼包鄂烏若要強化基本公共文化服務(wù)的均衡性，首要任務(wù)則是要建成較為完善的制度規(guī)范體系，而這需要4地政府的相關(guān)部門精誠合作、共同發(fā)力，從而加強各地政策間的協(xié)調(diào)性，提高頂層設(shè)計能力，更加深入地推動實施公共文化服務(wù)的標(biāo)準化任務(wù)。

構(gòu)建與完善標(biāo)準化體系。呼包鄂烏4地要根據(jù)實際情況，積極推進公共服務(wù)標(biāo)準化工作，將國家基本標(biāo)準進行細化，形成具體實施配套標(biāo)準，并積極制定地方標(biāo)準，在政府資金投入、補貼，設(shè)施布局、建設(shè)和維護，機構(gòu)人員配備，服務(wù)流程和服務(wù)規(guī)范，服務(wù)機構(gòu)準入、運營和監(jiān)管標(biāo)準等方面設(shè)立相應(yīng)標(biāo)準。

強化基本公共文化服務(wù)發(fā)展規(guī)律以及理論方面的合作研究。在制度上進行系統(tǒng)設(shè)計，以較為完備的制度形式來明確文化機構(gòu)定位、文化活動開展、文化投入保障以及基本公共文化設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，并在建設(shè)公共文化服務(wù)體系的過程中明晰政府的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)力，確定各級文化等相關(guān)部門的工作、使命與權(quán)責(zé)等，從而通過制度保障來不斷增強基本公共文化服務(wù)的均衡性。

（二）加強和健全增強均衡性發(fā)展的協(xié)同合作機制

基本公共文化服務(wù)的供給是由政府供給、企業(yè)供給、社會供給等多元素構(gòu)成的系統(tǒng)民生工程，要不斷健全和完善“政府+”多元主體協(xié)同供給機制。

地方政府間的整合與協(xié)調(diào)。地方政府的工作與廣大人民群眾的日常生活息息相關(guān)，且與多樣化的地理條件以及社會生態(tài)環(huán)境聯(lián)系緊密。推進呼包鄂烏基本公共文化服務(wù)均衡性發(fā)展，離不開4地政府間的溝通與合作。要共同推進草原書屋和“鴻雁悅讀”計劃一體化改革，鼓勵博物館、美術(shù)館、文化館等建立合作聯(lián)盟，實現(xiàn)公共文化資源共享，中心城市的公共圖書館可以依靠其強大的資源與服務(wù)能力，與其它地區(qū)的圖書館、文化館和農(nóng)家書屋開展聯(lián)動，在文化需求收集、資源流動、開展培訓(xùn)講座等方面發(fā)揮積極作用。4地要加強橫向間聯(lián)系，打破地域限制，聯(lián)合舉辦黃河文化交流活動，共同講好新時代黃河故事；積極舉辦形式多樣的經(jīng)驗交流和分享活動，相互學(xué)習(xí)和借鑒。要進一步發(fā)揮烏蘭牧騎“紅色輕騎兵”的作用，積極開展跨區(qū)域文化交流演出。此外，增強財政領(lǐng)域的協(xié)同合作，設(shè)立協(xié)同發(fā)展的共益基金以強化公共文化服務(wù)供給的跨區(qū)域合作，均衡公共文化服務(wù)領(lǐng)域的財政投入能力，加強對基層文化資金使用的檢查和監(jiān)督。

多元供給主體之間的整合與協(xié)調(diào)。政府與文化事業(yè)單位更具有集中性與公共性優(yōu)勢，而其他社會主體則具有高效性優(yōu)勢，可以通過整合多種途徑進行文化服務(wù)供給。據(jù)此，一方面，鼓勵其他社會主體積極開設(shè)文化服務(wù)機構(gòu)，給予政策優(yōu)惠，吸引一批高水平文化團體來進行文化服務(wù)供給；另一方面，以政府為主導(dǎo)建立社會組織與公共文化機構(gòu)的關(guān)聯(lián)機制，涵蓋培育機制、評估機制、創(chuàng)新機制與監(jiān)督機制等具體內(nèi)容。

善用社會力量，補齊短板促均衡。呼包鄂烏要加大多主體多方式供給的力度，大力發(fā)展、引進和扶持公益組織、社會企業(yè)，提升其服務(wù)能力；充分發(fā)揮市場機制作用，切實推動落實公共服務(wù)領(lǐng)域民辦企業(yè)享受公平待遇；建立和完善政府、公益組織、營利性企業(yè)等多個主體共同開展公共服務(wù)供給的分工合作機制，加強與社會資本、慈善資源、志愿力量的合作，通過購買服務(wù)、共同生產(chǎn)、合同外包等形式補齊基本公共服務(wù)短板。

（三）不斷提升公共文化資源配置的精準度與有效度

協(xié)同治理理論中包含公民需求導(dǎo)向、公共責(zé)任共擔(dān)以及信息技術(shù)應(yīng)用等內(nèi)容，為優(yōu)化公共文化資源配置、提高配置的精度與效度等提供了新思路。呼包鄂烏要不斷優(yōu)化基本公共文化服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，構(gòu)建融合發(fā)展機制，充分利用固定和流動公共文化服務(wù)設(shè)施，科學(xué)設(shè)定公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)半徑和服務(wù)人口，確保做到分布公平和空間均衡，提升公共文化資源配置的有效度。

在呼包鄂烏的城鎮(zhèn)地區(qū)，由于人口基數(shù)大，基本公共文化服務(wù)供給不足，因此要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置基本公共文化設(shè)施和資源；而在較為偏僻的農(nóng)牧區(qū)，由于自然環(huán)境因素，常住人口少且分散，基本公共文化資源不足和水平低的問題尤為突出。因此，增強呼包鄂烏基本公共文化服務(wù)的均衡性，有效的解決方式是把流動設(shè)施和信息化技術(shù)作為彌補差距的跳板，以“流動性”和“技術(shù)賦能”破解基本公共文化設(shè)施不足和水平低的問題，不斷擴大基本公共文化服務(wù)半徑。

在流動公共文化服務(wù)方面，要增加投入，配置一定數(shù)量的流動書站和流動舞臺車；整合縣域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)文化資源，發(fā)揮公共圖書館和群眾文化館的核心作用，通過分支機構(gòu)向基層推行高品質(zhì)的公共文化服務(wù)，利用流動書屋的靈活性更新群眾文化站的各類圖書資源，提高文化資源的使用效率。

在信息技術(shù)手段賦能基本公共文化服務(wù)方面，地區(qū)之間因行政區(qū)劃、經(jīng)濟水平等現(xiàn)實因素的阻礙，給區(qū)域公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展造成了難題，而移動互聯(lián)網(wǎng)、自媒體、微信公眾號、直播等新技術(shù)成為解決問題的有效手段。線上線下服務(wù)相結(jié)合成為公共文化服務(wù)的主要趨勢，這就需要城市群在協(xié)同發(fā)展時注重數(shù)字技術(shù)的運用和聯(lián)通，要借助于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)，以公眾需求為導(dǎo)向，推動公共文化服務(wù)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化建設(shè)，建立文化資源配置的信息共享機制，以數(shù)字技術(shù)深化文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以技術(shù)賦能提升文化資源配置精準度，實現(xiàn)數(shù)字時代文化產(chǎn)品供給對群眾文化需求的適配性，在更高水平和層次上滿足人民日益增長的精神文化需求。

呼包鄂地區(qū)作為內(nèi)蒙古自治區(qū)西部的核心區(qū)和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的示范區(qū)，在內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)中具有重要的地位和作用。近年來呼包鄂基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得重大進展，公眾的精神文化生活不斷豐富，滿意度與獲得感不斷增強，但也存在著基本公共文化服務(wù)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展速度不匹配，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間資源配置不均衡等問題。因此，要優(yōu)化政府職責(zé)體系，全面推進公共文化資源均等化配置，構(gòu)建多元主體治理模式，改善和創(chuàng)新供給方式，健全居民需求表達和反饋機制、標(biāo)準體系、監(jiān)督與績效考評體系，不斷增強呼包鄂地區(qū)基本公共文化服務(wù)的均衡性。

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（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉