推廣政策之下初始者何以使用在線政務服務

D63A1009-3176（2024）02-053-（15）

本文系國家社會科學基金項目“在線政務服務對政府信任的影響機理與提升策略研究”（20CZZ035）、山東省自然科學基金項目“公眾獲得感視角下移動政務對政府信任的影響研究”（ZR2020QG052）、山東省社會科學規劃研究青年項目“‘制度+技術’驅動政府治理創新的山東經驗與未來方案”（20DZZJ04）的階段性成果。

收稿日期：2022-08-11

作者簡介：毛萬磊" 男（1989-" ）中國海洋大學國際事務與公共管理學院副教授

李" 燕" 女（1988-" ）中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授" 通訊作者

盡管各級政府皆在大力推進在線政務服務的應用，但提高用戶使用率仍是數字政府建設面臨的持續性挑戰。作為一項經典議題，既有研究多以隨機抽樣的一般性公眾為研究對象開展較高同質化的影響因素分析，缺少對初始者的關注以及推廣政策的考量。通過構建初始者使用意愿與行為影響因素的理論模型，選擇2020年山東省Z區市場監管局推廣無接觸辦理為研究情境，使用該區個體戶的調查數據進行實證檢驗發現：來自網絡、平臺和個體的三個層面因素都顯著地正向預測了初始者的使用意愿，并未受到推廣政策的潛在影響；在使用行為方面，即使在推廣政策的干擾下，社會影響和使用能力仍然具有顯著的正向影響，即一種“外推”和“內驅”共同作用的理性決策。此外，使用意愿顯著地正向影響使用行為且完全中介了社會影響和使用能力的直接影響。因此，提高初始者的在線政務服務使用率，不僅要做好平臺宣傳推廣和培育使用技能等基礎性工作，也要遵循客觀規律，從網絡、平臺和個體層面提高其使用意愿。

初始者；推廣政策；在線政務服務；使用意愿；使用行為

一、問題的提出：被忽視的群體與情境

在新一輪信息技術革命和數字中國建設的驅動下，在線政務服務平臺日益成為公眾與政府接觸的新界面，熟練使用在線政務服務也因此成為公眾在公共事務領域實現數字化生存的基本技能。然而，如何有效提高公眾使用率是全球數字政府建設與發展過程中普遍面臨的持續性挑戰。在當前的中國實踐中，一個極具張力的現實困境是：一方面，在國家政策的持續推動之下，在線政務服務平臺已成為公眾辦理事務的重要渠道，在線政務服務的用戶規模也在不斷擴大；另一方面，初始使用者（以下簡稱“初始者”）群體的使用率較低是亟待解決的難題。在政府治理邁向數字化的轉型期，有大量公眾不僅沒有享受到數字紅利，反而因無法適應而導致成本增加，這在老年人群體中表現得尤為突出。因此，與信息技術發展早期注重引導一般化的公眾使用在線政務服務不同，當前管理實踐的困境要求理論研究更加關注游走于數字化邊緣的初始者群體，以及更進一步地厘清：在各地普遍施行推廣政策的新背景下，哪些因素影響著初始者使用在線政務服務？

盡管信息技術的公眾采納是數字治理領域的一項經典議題，但在新的時代背景下，經典研究面臨著兩大挑戰。首先，這些研究大都基于信息技術發展的早期情境，將公眾視為同質化的群體。但隨著技術的普及性發展以及公眾知曉度提高，管理者要提高電子政務使用率，區分出非使用者并對其采取適當的策略是非常重要的［1］。初始者擁有較高的網絡偏好和互聯網使用技能，但尚未形成穩定的在線政務服務使用行為，具備較大的潛力轉化為成熟使用者。那么推廣政策下初始者何以使用在線政務服務？這個問題引出經典研究面臨的另一個挑戰，即未能充分考慮使用情境。自愿性還是強制性的使用情境對于研究結果有重要影響，研究者多基于自愿性環境進行實證分析，但實踐者更加關注強制使用條件下的影響因素［2］。

數字化治理的成功轉型不能僅靠各級政府的單方面推動，更重要的是培育起最廣泛的用戶群體。但國內研究尚缺少對初始者的關注以及推廣政策影響的考察。事實上，信息技術的個體采納是需要跟隨信息技術的發展和管理理念的變遷而持續關注的話題?；诖?，本研究立意“舊題新做”，在針對初始者構建理論模型的基礎上，檢驗推廣政策情境下多重因素的影響效應，以期未來精準地提高在線政務服務使用率，助力政府治理的數字化轉型進程。

具體來說，本文從以下三個方面進行研究拓展：第一，關照初始者群體。界定初始者概念并挖掘其群體特征，在此基礎之上，選擇符合初始者特征的人群作為研究對象。第二，找回研究的情境。選擇在線平臺成熟度較高的時間節點，收集個體采納新技術應用情況的數據，將2020年各地普遍出臺的無接觸式辦理推廣政策作為研究情境。第三，構建新的解釋框架。避免采用易用性和有用性等用后績效評價作為自變量，重點抽取經典模型中“使用前”的相關因素，同時增補對于初始者而言較為重要的數字素養為自變量。由于研究議題具有一定的探索性，因此采用質性與量化相結合的研究方法。對于初始者的概念界定和特征提煉采用概括、歸納、比較等方法，對于初始者模型的實證檢驗主要采用OLS回歸分析。此外，在必要時利用訪談資料對量化結果進行輔助闡釋，以提高研究結論的可靠性。

二、文獻評述與初始者模型構建

（一）文獻評述與研究空間

電子政務的公眾使用是一個歷久彌新的研究議題。尋找影響公眾使用的因素并分析作用機理是電子政務早期量化研究的重要任務，學者們構建了多元化的解釋框架［3］，形成諸如技術接受模型（TAM）、創新擴散理論、初始信任模型和整合技術接受模型（UTAUT）等經典模型。沿用這些經典模型，針對移動政務［4］［5］［6］［7］、“互聯網+政務服務”［8］［9］等新技術應用形式的使用研究也在持續進行。但對于推廣政策之下的初始者而言，既有研究還留有拓展空間。

一方面，為了提高整體解釋力，研究者們不斷增加變量，整合使用前和使用后的影響因素，乃至發展出綜合性模型UTAUT。但綜合性模型更適宜過程性研究和解釋持續使用意愿與行為，既有研究也多側重于分析用后感知和服務績效的影響［10］［11］［12］［13］。例如，TAM被國內外研究廣泛采用，一項元分析也發現該模型提出的感知易用性和感知有用性是后續研究的兩大核心變量［14］，但Davis等人在構建該模型時，對這兩個變量的測量是在引導研究對象深度使用之后進行的［15］。用后測量的研究設計也延續到后續拓展模型中［16］［17］。因此，對于尚未使用、首次或輕度使用但對使用感受不敏感的初始者來說，利用易用性和有用性分析其使用意愿與行為，難免存在“隔靴搔癢”之感，受訪者容易做出虛假回答，可能導致研究結論的可靠性大為降低。此外，經典模型中的部分變量也已不適用于當前情境。例如，在數字鴻溝從“接近溝”轉為“使用溝”的新背景下［18］，早些年強調的便利條件的重要性已大為下降。

另一方面，為了研究便利性或追求“一般性”結論，既有研究多忽略了電子政務的發展階段和不同人群間的異質性，簡化研究可能面臨多重挑戰。首先，服務成熟度是分析公眾使用電子政務相關影響因素的重要背景，但依賴經典模型的研究忽視了對技術發展階段的考量，因而無法捕捉和詳細解釋公眾使用電子政務的核心本質［19］。其次，身份特征是影響公眾使用的重要因素［20］，區分使用者和非使用者對于研究電子政務采納的影響因素是十分必要的［21］。但既有研究多選擇一般性公眾為分析對象，未能充分考慮不同類型用戶群體之間的潛在差異。即使部分立意于初始采納的研究，也未能選取正處于初始采納階段的公眾作為研究對象。上述研究設計導致對初始者的關注不足，剝離了現實的使用情境，在很大程度上“過度”研究了成熟使用者，無法呼應初始采納的研究意圖。

綜合以上分析，以一般性公眾為研究對象在電子政務發展早期具有重要的普遍性意義，但在政府大力推廣在線政務服務平臺的新背景下，精準地識別潛在的用戶群體，開展針對性研究，更能凸顯理論價值和現實意義。因此，在線政務服務使用影響因素的理論與實證研究仍需深化，理論增長點和現實需求點在于：基于新的服務成熟度和推廣政策的現實情境，面向初始者群體科學地構建理論模型，以深入解釋初始者如何做出使用決策，進而有效地提高在線政務服務的使用率。

（二）初始者的模型構建與研究假設

本研究把初始者界定為游走于拒絕使用與深度使用之間的“中間”群體（見圖1）。初始者的基本特征是具備一定的數字素養包括網絡使用技能，普遍對移動端的社交、娛樂應用使用較為熟練，但對于在線政務服務的使用程度不高。初始者主要包括沒有使用經驗的初次使用者、有過使用經歷但難以獨立使用或僅能輕度使用的人群。綜合近些年的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》來看，即使在網民群體中，仍有數量眾多的公眾尚未注冊使用在線政務服務平臺，可以歸屬于初始者群體。其中潛在的政策意涵是，提高在線政務服務使用率任重道遠，推動初始者更多地接納和使用是必然選擇。

回歸現實，對于排斥、恐懼技術或沒有使用能力的人群而言，強制他們使用在線政務服務，既不經濟，也不合情，保障他們繼續使用傳統線下辦理方式的權利是最有溫度的政策選擇；對于技術擁抱者而言，在多輪技術變革和宣傳政策的引導之下，他們大都成為成熟的乃至深度的使用者，學術界采用經典模型已對其開展了較為充分的研究。因此，如何理解初始者的使用意愿與行為，是值得深入探討的理論議題。但由于使用強度較低，感知有用性和感知易用性等使用績效和用后評價，難以有效解釋其使用意愿與行為，而使用前的態度和認知則是更為重要的影響因素。

綜合以上考量，在借鑒既有研究成果的基礎上，基于初始者群體的基本特征構建理論模型。李燕等人的文獻綜述發現，在線政務服務的使用意愿與行為是技術因素、環境影響和個人變量綜合作用的結果［22］。對于初始者而言，同樣受到這種多重復雜因素的綜合影響，遵循從用前感知的角度選擇解釋變量的原則，將其具體化為網絡、平臺和個體三個層面，并由此構建了初始者在線政務服務使用意愿與行為的影響因素模型（見圖2）。其中，網絡因素包括對網絡安全和網絡偏好的感知，平臺因素包括使用平臺帶來的比較優勢和社會影響，個體因素包括對自身數字素養和在線政務服務使用能力的評價。除了數字素養是基于初始者特征而新增的變量外，其他五個自變量均抽取自經典模型中屬于用前感知的因素，它們主要源于公眾個人的主觀感受，不需要深度使用之后的體驗與評價。

之所以選擇經典模型中的影響因素，是因為經典模型經過長期發展和實證檢驗，具有較好的解釋力和穩健性。由此帶來一個更為重要的好處是，便于將推廣政策情境下的研究發現與之相比較，從而更加有效而深入地解釋初始者的使用意愿與行為。該思路借鑒了Venkatesh等人的研究設計，他們在強制性使用環境下采集數據，對八個經典模型進行重新驗證，檢驗強制性使用情境對相關自變量的外在影響［23］。據此，如果推廣政策客觀上改變了初始者的行為特征，那么上述自變量的顯著性將受到干擾，而此時依然顯著的自變量值得特別關注。但目前推廣政策的實際影響尚未明確，并且難以操作為解釋變量，故研究假設延續經典模型的邏輯，認為所有自變量均對初始者的使用意愿與行為具有顯著的正向影響。

1.來自網絡因素的影響

網絡環境是影響公眾接納和使用信息技術的首要因素。初始者是否愿意和實際使用在線政務服務首先受到他們對網絡安全認知和評價的影響?；ヂ摼W作為一把雙刃劍，由于其技術本身的不確定性和風險性，網絡安全成為影響公眾采納在線服務的重要因素，并在實證檢驗中得到較為廣泛的證實［24］［25］［26］。李潔等人的研究證實在初始采納模型中風險感知會對使用態度產生顯著的負向影響［27］。對于初始者而言，安全可靠的網絡環境更是促使其接納和使用在線政務服務的基礎性條件。據此，提出假設1a：網絡安全對初始者的在線政務服務使用意愿具有顯著的正向影響；假設1b：網絡安全對初始者的在線政務服務使用行為具有顯著的正向影響。

此外，現狀偏好理論常被用于檢驗用戶對新系統的接納，該理論認為在大多數的現實決策中，決策者偏向于選擇維持現狀［28］，這也在一定程度上解釋了公眾為何在電子政務具有顯著優勢的情況下依然可能拒絕使用［29］。初始者對傳統辦理方式具有強烈的路徑依賴，推動他們從使用線下服務轉為接受線上服務，意味著他們要改變慣性思維和行為現狀，現狀偏好心理負向影響公眾采納技術的意愿也被國內研究證實［30］。將現狀偏好作逆向處理，使用網絡偏好作為自變量，認為當初始者具有良好的網絡偏好時，會更加有意向和實際使用在線政務服務。因此，提出假設2a：網絡偏好對初始者的在線政務服務使用意愿具有顯著的正向影響；假設2b：網絡偏好對初始者的在線政務服務使用行為具有顯著的正向影響。

2.來自平臺因素的影響

平臺因素也是影響公眾接受和使用在線政務服務的重要方面。鑒于初始者的基本特征，關于他們對在線服務平臺主觀認知的測量，應選擇無須深度使用即可評價的相關因素。其中，初始者對在線政務服務平臺比較優勢的預期判斷與其所感知到的其他社會成員對平臺的真實評價，能夠對其意愿和行為起到最為關鍵的形塑作用。羅杰斯較早使用比較優勢來解釋創新行為的擴散邏輯，將其定義為“某項創新相對于它所替代的原有方法（方案）所具有的優點”［31］。由于具有良好的解釋力，比較優勢被廣泛使用。與傳統線下方式相比，在線政務服務平臺表現出更強的功能優勢，并由此帶來辦事體驗感的改善，無疑會增加平臺對初始者的吸引力。據此，提出假設3a：比較優勢對初始者的在線政務服務使用意愿具有顯著的正向影響；假設3b：比較優勢對初始者的在線政務服務使用行為具有顯著的正向影響。

技術使用的社會環境也是影響公眾接納和使用新技術的重要因素之一，經典模型多將其界定為社會因素、主觀規范和同儕效應等概念，UTAUT將這些因素整合為社會影響［32］。平臺的社會影響可以理解為那些對公眾個體有重要影響力的人或組織，相信以及推動其使用新系統的程度。社會影響作為自變量不僅在國外經典模型中得到廣泛采納，而且在中國情境下也得到初步驗證［33］［34］。由于初始者對在線政務服務的認知相對缺乏，如果能夠得到政府的宣傳、引導以及同儕的推薦、示范，則會更易于接受和實際使用在線政務服務平臺。據此，提出假設4a：社會影響對初始者的在線政務服務使用意愿具有顯著的正向影響；假設4b：社會影響對初始者的在線政務服務使用行為具有顯著的正向影響。

3.來自個體因素的影響

公眾具備良好的數字素養不僅是有效建設數字政府的基礎［35］，也是影響公眾接受和使用在線政務服務最為重要的個體因素之一。初始者的數字素養水平更是直接影響著個體對在線政務服務的理解和認知，但在經典模型和大多數實證研究中很少被采用。用戶基礎是數字政府得以運轉的根本，因而全球主要發達國家大都倡導開展公民數字素養的提升行動。我國2021年印發的《提升全民數字素養與技能行動綱要》指出，我國公民數字素養同數字政府發展水平之間仍存在差距。張霆認為推進智慧城市建設與提升居民信息素養具有耦合關系，提高信息素養有助于釋放智慧城市活力［36］。據此，提出假設5a：數字素養對初始者的在線政務服務使用意愿具有顯著的正向影響；假設5b：數字素養對初始者的在線政務服務使用行為具有顯著的正向影響。

盡管眾多研究揭示了感知易用性在信息技術接納中的重要地位，但也有研究認為比較優勢會遮蔽感知易用性的影響效應，而對自身使用能力的評價比感知易用性更能夠反映公眾對在線服務等新變革的認知［37］。此外，正如文獻回顧所言，本研究所聚焦的初始者缺乏對易用性的感知，但作為一種主觀感受，初始者對自我使用能力通常有較為清晰的了解。鑒于上述緣由，把在線政務服務的使用能力作為個體因素的重要變量之一，并認為與計算機自我效能感有相似的正向影響作用。因此，公眾具備必要的使用能力，是提高在線政務服務使用意愿與使用程度的基本前提。故提出假設6a：使用能力對初始者的在線政務服務使用意愿具有顯著的正向影響；假設6b：使用能力對初始者的在線政務服務使用行為具有顯著的正向影響。

4.使用意愿對使用行為的影響

電子政務的公眾采納分為技術接受意愿和實際使用行為兩部分。理性選擇理論認為個體行為是理性選擇和自我意志支配的結果。因此，行為意愿是使用行為的直接前因。既有研究也大都將意愿作為行為的影響因素。例如，UTAUT作為該議題下理論演化的“集大成者”，就融合了意愿與行為的影響因素，并將意愿作為中介變量進行模型構建［38］。一項針對公眾采納電子政務的元分析發現，在將使用意愿作為使用行為影響因素的十項重要研究中，檢驗結果全部顯著［39］。湯志偉等人的研究也認為，初始采納意愿正向影響初始采納行為［40］。據此，提出假設7：初始者的在線政務服務使用意愿對其使用行為有顯著的正向影響。

三、基于推廣政策情境的研究設計

（一）情境描繪與研究對象

在電子政務領域，推廣政策是指為了提高某個特定的電子政務系統或在線政務服務平臺的使用率而采取的一系列政策工具組合。實踐中，政府通過推廣政策的方式推動行政相對人使用在線政務服務，客觀上極易營造出一種強制性使用情境，即管理者利用組織權威倡導或要求個人在特定場景中使用一項新技術應用的情形［41］。選擇2020年11月在山東省Z區收集數據，正是考慮到服務成熟度、強制性使用情境以及初始者群體的三重條件。首先，此時的在線服務成熟度較高，2019年11月全國一體化政務服務平臺上線試運行，2020年我國在線服務指數全球排名上升到第9位［42］，新形勢下更應該關注初始者的使用情況。其次，符合推廣政策背景下初始者采納新應用的研究預設。受公共衛生危機的影響，2020年初各地普遍推廣無接觸式辦理。Z區市場監管局也在當年2月出臺《關于助力小微企業保經營穩發展的18條措施》（以下簡稱《措施》），推行新的工商政務辦理平臺，并于10月全面試行“不見面，網上辦”?！洞胧穼儆诘湫偷耐茝V政策，客觀上形成了強制性使用環境。

在此背景下，選擇個體工商戶群體（以下簡稱“個體戶”）作為研究對象。首先，個體戶是被政府推動初次使用在線辦理的重要群體?！洞胧芬髠€體戶如需辦理設立、變更、注銷登記等業務，原則上要通過新上線的“‘一窗通’服務平臺”辦理。此外，個體工商年報等日?；畔⒁脖灰缶€上提交。其次，更為重要的是個體戶高度符合初始者的基本特征。理由如下：一方面，個體戶是擁抱互聯網的。根據中國互聯網絡信息中心的統計數據，截至2020年3月，個體戶/自由職業者是規模僅次于學生群體的第二大網民群體，說明他們有較高的網絡偏好和網絡使用技能，不是網絡排斥者或恐懼者。但另一方面，Z區個體戶使用在線辦理的比例并不高。有個體戶表示：“App是商場要求下載的，自己沒有使用過。”（訪談記錄，20201104）這一情況也從政府方面得到證實：“當時（指《措施》出臺后）老百姓使用全程電子化的積極性不高，多數為半程電子化，甚至一些個體戶花錢找第三方代辦，2020年全程電子化比例僅有7%左右?！保ㄔL談記錄，Z區工作人員，20220608）當然，在理論上公眾使用率低也有可能是平臺有用性不高導致的。選擇在推廣初期采集數據，受訪者尚未對平臺效用產生確定性感受，在很大程度上控制了平臺有用性的潛在影響。

從質性分析和訪談觀察來看，個體戶屬于典型的初始者群體，具備一定的數字素養和網絡使用技能，在工作人員的鼓勵和幫助下能夠輕度使用在線政務服務，但主動使用和獨立使用的程度不高，是規模較大的在線政務服務潛在用戶群體。因此，基于該群體開展推廣政策下初始者使用意愿與行為的影響因素研究，具有較好的代表性和可行性。

（二）變量測量與數據收集

在變量測量上，大量參考了國內外研究使用的成熟量表。在線政務服務使用意愿和使用行為采用直接測量的方式，分別為“我愿意使用線上辦理服務，如證照辦理、變更登記等”和“我經常使用線上辦理服務，如證照辦理、變更登記等”。其他自變量均采用間接測量的方式，在借鑒成熟量表的基礎上，根據研究需要進行修正（見表1）。其中，網絡安全借鑒李燕［43］的測量方式，網絡偏好、比較優勢和社會影響借鑒Venkatesh等人［44］的測量方式，使用能力借鑒Shareef等人［45］的測量方式，數字素養則借鑒了2018年聯合國教科文組織的研究報告［46］并進行了簡化處理。上述變量均采用五級李克特量表度量，1表示極不同意，5表示非常同意，部分反向題重新編碼。此外，將性別、年齡、學歷、家庭收入和上網時間作為控制變量。

課題組選拔了8名調查員，經過系統的調研培訓后，于2020年11月4日至6日赴山東省Z區進行調研。在Z區政府工作人員的幫助下，選取了4個工商所以及若干小型市場，對個體戶以一對一方式進行問卷調查和個別訪談，共回收問卷277份，剔除無效問卷后，有效問卷246份，有效率為88.8%，有研究價值的訪談記錄個案25個。樣本的基本情況如下：女性較多，占比63.8%；年齡以80后（41.1%）、90后（33.7%）為主；學歷多為中專/高中（37.4%）、大專/本科（53.7%）；家庭平均月收入多在2萬元以下（83.8%）；平均每天上網時間在2小時內占比19.9%，2-3小時占比23.6%，4-5小時占比21.5%，6-7小時占比12.6%，8小時及以上占比22.4%。

（三）信效度檢驗與相關分析

對采用間接測量的自變量進行信效度檢驗，以確認測量的可靠性和有效性（見表2和表3）。信度分析結果表明，所有變量的Cronbach α系數均大于0.7，問卷具有較好的內部一致性信度。驗證性因子分析結果顯示，所有變量題項標準化因子載荷均大于0.6，組合信度系數均大于0.7，說明測量工具的聚斂效度較好。此外，各變量的平均方差提取量的平方根取值在0.710到0.843之間，均大于各列變量之間的相關系數，表明測量工具具有良好的區分效度。綜上，研究數據的信效度較好，可以對相關變量取均值以進行回歸分析。在變量間的相關性方面，使用意愿與使用行為的相關系數為0.522（Plt;0.01），各自變量與使用意愿的相關系數在0.343-0.567之間，與使用行為的相關系數在0.213-0.414之間，P值均小于0.01。

四、實證檢驗與研究發現

（一）“心有余而力不足”：初始者使用在線政務服務的基本狀況

在擁有較為豐富的上網設備后，使用內容的差異成為新的數字鴻溝，表現為經濟社會地位較低的人群更多地使用互聯網進行社交娛樂，而非經濟社會資本的積累［47］，包括使用在線政務服務。表4的描述性統計結果顯示：相對于使用意愿的均值（3.850），受訪者對于在線政務服務的使用程度不高（均值為3.203）。若排除推廣政策的外在影響，初始者真實的自愿使用程度將更低。這說明作為第二大網民群體的個體戶對于在線政務服務是一種“高意愿、低使用”的狀態。“心有余而力不足”符合現實情境下初始者的基本現狀，因而助推初始者提高在線政務服務使用率具有重要的現實意義。

在其他自變量方面，較為值得關注的是比較優勢的均值僅為2.935，說明受訪者在主觀上認為在線政務服務不如傳統線下辦理方式。“線下辦理可以面對面溝通解決困難，線上操作沒人幫助的話，不能一次性到位?！保ㄔL談記錄：個體戶XF02，20201105）但受訪者對自我數字素養的評價和網絡偏好都較高，均值分別為4.166和3.901，可見個體戶確實是重要的網民群體。這也進一步證明了他們不是網絡的排斥者，而是“擁抱”互聯網的，只是對使用在線政務服務缺少足夠的信心，數據分析也表明受訪者對自我使用能力的評價相對較低。綜合數據結果來看，個體戶符合初始者的基本特征，有較高的數字素養和網絡偏好，具有一定的在線政務服務使用意愿，但對使用能力缺乏信心且實際使用率較低。

（二）初始者使用意愿未受到推廣政策的特殊影響

對初始者的在線政務服務使用意愿進行分析發現（見表5），網絡、平臺和個體三個層面的因素均對使用意愿具有顯著的正向影響，與經典模型的結論相一致，未受到推廣政策的特殊影響。模型1的回歸分析結果表明：在控制個人屬性變量后，網絡安全和網絡偏好都對使用意愿具有顯著的正向影響，假設1a和假設2a得到驗證。其中，網絡偏好對于初始者使用意愿的影響較為突出（β=0.434，Plt;0.001），即越是偏好互聯網的人越愿意使用在線政務服務。

模型2在模型1的基礎上，增加了來自在線政務服務平臺的兩個影響因素，可以發現：比較優勢和社會影響均具有顯著的正向預測效應，假設3a和假設4a得到驗證。這說明當初始者更多地感受到在線服務相比于線下服務的相對優勢，以及周圍的親朋同儕和政府工作人員更多地向其宣傳和施加影響時，他們會更愿意使用在線政務服務。但此時，網絡安全的影響不再顯著，可能是由于平臺因素比相對泛化的網絡安全認知更能夠解釋使用意愿。

模型3在模型2的基礎上進一步增加了個體因素，可以發現數字素養和使用能力都可以顯著地正向預測初始者的使用意愿，假設5a和假設6a得到驗證，即擁有更高數字素養和使用能力的人具有更為強烈的在線政務服務使用意愿。此外，在模型3中，平臺因素依然具有顯著的正向影響，特別是社會影響的效應最大（β=0.209，Plt;0.01）。這與Shareef等人的研究結論相一致，他們發現提高平臺在潛在使用者中的影響力對電子政務采納至關重要，例如將政府在信息技術應用方面的新進展告知公眾［48］。

（三）初始者使用行為受到推廣政策的復雜影響

綜合模型4、模型5和模型6的分析結果來看，與經典模型的結論相比，平臺、網絡和個人三個層面因素對初始者使用行為的影響效應受到推廣政策的復雜影響（見表6），假設1b、假設3b和假設5b沒有得到驗證，但假設2b、假設4b和假設6b得到不同程度的驗證。首先，在僅考慮網絡因素的情況下，網絡安全的影響不顯著，但網絡偏好仍然對初始者的使用行為有顯著的正向影響。其次，增加來自平臺的因素后發現，比較優勢的影響不顯著，社會影響對初始者的使用行為具有顯著的正向影響，同時網絡偏好的影響也不再顯著。最后，進一步考察個體因素的影響發現，數字素養的影響不顯著，但使用能力對初始者的使用行為具有顯著的正向影響。

可見，即使在推廣政策之下，社會影響和使用能力仍然對初始者的使用行為具有顯著的正向影響，是一種“外推”和“內驅”共同作用下的理性行為。首先，社會影響對使用行為的影響最大（β=0.211，Plt;0.01）。對初始者而言，熟絡的身邊人才是最好的助推者。來自身邊人的口碑、推薦以及商場管理者和政府工作人員的宣傳推廣所形成的社會影響，是最務實且有效的“外推力”。這與Venkatesh等人的發現相一致，社會影響的效應在強制性使用的初期最為明顯［49］。新近來自OECD國家的經驗證據也證實，技術的社會影響對電子政務采納具有重要意義［50］。其次，使用能力也具有顯著的正向影響（β=0.196，Plt;0.05）?？梢?，無論是自愿使用抑或在推廣政策情境下，具備必要的使用技能是公眾做出使用決定以及能夠高頻使用的基礎性“內驅”因素。第45次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》發現，缺乏使用技能是非網民不上網的主要原因之一，同樣的解釋也應該適用于在線政務服務使用。

與既有研究發現和本研究假設不同的是，網絡安全、比較優勢甚至數字素養都不對使用行為具有解釋力，這可能是推廣政策的干擾作用和初始者的群體特征共同導致的。一方面，一些認為網絡不太安全或在線服務不具備比較優勢的初始者，由于推廣政策而被“強制”使用了在線政務服務平臺；另一方面，除了一部分數字素養不高的初始者也被“強制”使用外，大多數初始者即便具有較好的數字素養，可能也并沒有將其轉化到在線政務服務的使用上。全球各國的社會調查普遍發現，社會經濟地位相對較低的群體使用互聯網的主要目的之一是社交娛樂［51］。以個體戶為代表的初始者或許也符合這一狀況，并在訪談中得到一定的證實。“生活中遇到困難會上快手、抖音學知識……線上辦理對我來說太難了，周圍的人都不愿意學，覺得學不會。”（訪談記錄：個體戶WLA16，20201105）初始者更像是網絡信息的接受者，由于對網絡認知不夠全面以及使用經驗相對單一，他們對于資金交易和業務辦理等高階使用存在畏難心理甚至不信任。一位受訪者就表示：“我曾經被盜刷過信用卡，感覺網絡不安全，不愿意再使用網上服務?！保ㄔL談記錄：個體戶SHA11，20201104）因此，他們的數字素養可能是“片面的”。從研究的角度來看，理解初始者使用行為的決策過程是復雜的。

模型7進一步增加了使用意愿作為自變量，發現使用意愿對使用行為具有顯著的正向預測作用，假設7得到驗證，同時社會影響和使用能力的影響不再顯著。根據Baron和Kenny提出的中介效應檢驗方法［52］，結合模型3中社會影響和使用能力對使用意愿具有顯著的正向影響，說明使用意愿在社會影響和使用能力與使用行為的因果關系中起到完全中介作用。為確保中介作用的穩健性，采用Process插件進行Bootstrapping檢驗，結果表明，在95%置信區間下，社會影響（LLCI=0.196，ULCI=0.412）和使用能力（LLCI=0.241，ULCI=0.514）均不包含0，再次證明使用意愿能夠發揮中介作用?？梢哉J為社會影響和使用能力需要借助使用意愿的中介作用從而影響到使用行為。因此，即使在政府施行推廣政策的使用環境下，增強初始者的使用意愿仍是提高使用率的根本保障。

五、結論與討論

（一）主要結論

信息技術應該成為普惠性、有溫度的治理工具，只有讓包括初始者在內的廣大公眾更好地享受技術紅利，才能充分彰顯數字政府的價值正義。因此，提高初始者的使用意愿及使用程度，不僅是當前提升在線政務服務使用率的有效路徑，更是關乎政府治理數字化轉型成敗的“最后一公里”。通過理論分析、模型構建和實證檢驗，得到的主要研究結論如下：第一，初始者是介于排斥者與擁抱者之間客觀存在的龐大群體，他們“使用意愿高、使用行為低”，“數字素養高、使用能力低”，擁抱互聯網，但又在一定程度上“抗拒”使用在線政務服務，是提高在線政務服務使用率的關鍵人群；第二，推廣政策對初始者的使用意愿與行為產生了復雜的外在影響（見圖3）。首先，與既有發現相一致的是，來自網絡、平臺和個體三個方面的因素，對初始者的使用意愿具有不同程度的正向預測作用，未受到推廣政策的潛在影響。其次，在推廣政策之下，網絡安全、網絡偏好、比較優勢和數字素養對初始者使用行為的影響不顯著，但社會影響和使用能力仍具有顯著的正向影響，即初始者的使用行為是在“外推”和“內驅”共同作用下的一項理性決策。最后，使用意愿在社會影響和使用能力與使用行為之間具有完全中介作用。

（二）管理啟示

實踐上，管理者更加關心的是施行推廣政策能夠提高初始者的在線政務服務使用率嗎？答案或許是肯定的，但本研究提供的管理啟示是：精準識別初始者群體，尊重客觀規律，以提高使用意愿為前提，制定系統性的干預政策，才能夠有效且持續地提高使用率。首先，精準施策。政策對象應該找準初始者而不是泛化的公眾，然后充分考慮其群體特征和心理認知來設計推廣政策的核心內容。初始者在移動互聯網的長期熏陶下，具有較高的網絡偏好和在線政務服務使用意愿，只缺“最后一把火”推動他們去實際使用。因此，未來的推廣政策要對點發力、巧妙助推，把初始者對社交媒體的使用習慣引導到對在線政務服務的使用偏好上，把較高的數字素養轉化為在線政務服務平臺的使用能力。

其次，精細施策。雖然從短期看，強制推廣看似可以簡單快捷地提高使用率，但過于急功近利地“粗暴”推廣而沒有做好基礎性工作，可能會干擾甚至破壞初始者的持續使用。例如，有受訪者就對強制推廣表現出抵觸情緒，“線上操作復雜，電話詢問又經常打不通，本來可以不花錢的事，只好花錢找人代辦”。（訪談記錄：個體戶XF02，20201105）本研究表明，應該全面系統地理解初始者的使用邏輯。一方面，盡管在推廣政策下，多數因素對使用行為的直接影響不再顯著，但仍然正向影響著使用意愿。因此，應該循序漸進地從網絡、平臺和個體三個方面提升初始者的使用意愿，進而提高實際使用率。另一方面，即使在推廣政策下，社會影響和使用能力仍是使用行為的重要影響因素?；诖?，提出最為直接有效的三項措施：一是走進初始者中間加強平臺宣傳，發揮同儕作用，提升在線政務服務平臺的吸引力；二是通過培訓提高初始者的使用能力，并提供“協助辦”“引導辦”，幫助其跨過初次使用的懼難心理；三是降低系統復雜性，不斷擴大“秒批”范圍，大力發展“掌上辦”“指尖辦”，以適應初始者偏好移動端應用的使用習慣。

（三）可能的貢獻與研究局限

本研究可能的理論貢獻包括兩個方面：第一，明確提出初始者概念并構建理論模型。通過界定初始者概念、描繪其群體特征，并強調其在當前數字化發展階段的理論價值，回應了中國政府數字治理轉型中的現實困境，具有一定的啟發意義。此外，盡管初始者模型主要采用了來自經典模型的影響因素，但其中蘊含了初始者更注重用前感知的理論邏輯，促進了信息技術采納的知識增長。第二，把現實情境帶入研究過程。信息技術采納的新近研究越來越重視回歸真實情境的現實分析，對于初始者而言，情境的重要性不言而喻。本研究立足中國實踐，把具有一定強制性色彩的推廣政策納入研究設計，對初始者使用意愿與行為的影響因素進行理論分析與實證檢驗，一定程度上深化了初始采納的研究進展。

當然，本研究也存在局限性：首先，沒有非推廣政策作為參照，因此無法將情境作為自變量帶入實證檢驗，同時也不能完全避免混淆變量的可能影響；其次，無法保證樣本絕對“純凈”，盡管個體戶的群體特征以及數據結果表明他們整體上屬于初始者，但依然不能絕對排除研究樣本中有自愿使用和非初始者的個案；最后，正如本研究的選題立意一樣，研究結論可能也是階段性的。例如，Z區不少工商辦理事項于2021年被整合進行政審批服務局，在得到更為專業化的輔助和推廣后，個體戶的在線平臺使用率得到較大提高。針對上述不足，未來可以根據數字政府的新發展和初始者群體的新變化，進行更為精細的研究設計，引入因果推斷的方法和技術，持續開展相關研究。

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Why Initial Users Use Online Government Services under the

Promotion Policy：Contextualized Explanation Based on

Network-Platform-Individual

Mao Wanlei / Li Yan

Although governments at all levels are vigorously promoting the application of online government services， increasing user utilization is still an ongoing challenge of digital government. As a classical issue， most of the existing studies have conducted a highly homogeneous analysis of influencing factors with a random sample of the general public， lacking consideration of the attention of the initial users and the promotion context. This paper constructs a theoretical model of the factors influencing willingness and behavior of initial users， selects the promotion of contactless transactions by the Market Supervision Bureau of Z District of Shandong Province in 2020 as the research context， and uses the survey data of individual and commercial households to empirical tests. We found that： all factors from the network， platform and individual are significant to positively predict the initial users' willingness to use;social influence and usage ability are still significant to positively influence the usage behavior even under the interference of promotion policy， that is， a rational decision which combines “external push” and “internal drive”. In addition， usage willingness is significant to positively influence on usage behavior and mediate the effects of social influence and usage ability completely. Therefore， to increase the usage rate of online government services among the initial users， it is not only necessary to do basic work such as platform popularization and cultivation of usage skills， but also to follow objective laws and improve their willingness to use from the network， platform and individual.

Initial Users；Promotion Policy； Online Government Services；Usage Willingness；Usage Behavior

王" 玉