法律體系視角下清代藩部治理結構新論

摘 要： 法律體系是在特定時空下不同領域中有效的各種類型的靜態的法律規范體系與動態的法治體系、與時俱進的制度和卓有成效的法律實踐所構成的一個有機整體，具有邏輯嚴密、結構完整、實效性、歷時性等特征，既可橫向分為不同的部門法和領域法，也可縱向分為中央法與地方法。清代藩部治理體系包括法源體系、行政和司法治理體系，是當時中國法律體系的重要組成部分，其內在結構呈現出一體二級多元化特征，從不同角度可以分為中央法與地方法、駐扎大臣與地方官員、地方司法與中央司法、自治與共治等多個單元。這種復合型的結構維系著藩部地方國家的政治安全和文化認同。

關鍵詞： 法律體系；清代藩部；治理體系；治理結構

中圖分類號：D691；K249 " " "文獻標識碼：A " " DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2024.01.06

法律體系由不同層級的次級系統構成，遵循著形成、發展、消亡的歷史規律。法律體系理論長期被限定于以部門法的視角進行討論，并被簡單地以靜態和效力的視角加以說明，缺少類型化和分層探究，導致法律體系的基本精神無法彰顯。[1]法律治理體系包含于法律體系之中，是后者更高層次的要求；治理結構是法律治理體系不同單元的內在構成狀態。長期以來，對清代藩部法制的研究囿于民族法律文化史和中央法的視角，缺少法律體系視角的探討。[2]本文擬從法律體系的相關理論討論出發，探究清代藩部治理結構的基本構造和特點，不當之處，敬請方家指正。

一、法律體系的效力、結構和類型

效力和結構是法律體系理論中極為重要的問題。占主流地位的傳統觀點也對其予以一定程度的關注，但缺少深入的探討，僅局限于部門法的面向和相對較為表面的效力分級，且局限于將法律體系置于現代法的時空架構下予以討論，因而有必要對其中的相關問題予以再分析。

（一）法律體系的效力與證成條件

在法律體系的基本理論上，近代以來西方學者從法律這一基本概念出發進行探討。凱爾森認為，法并非孤立的規則，而是各個特殊規則的聯合。[3]拉茲、萊斯利·格林等對這種觀點予以繼承和發展，明確指出法律是由初級規則和次級規則組成的一個社會規則體系，體系性是法律的本質屬性。[4]這種理論以19世紀末以來西方法律實踐為基礎，同時帶有一定的建構色彩。當代中國有學者將英文“Legal System”區分為法律體系和法律制度，認為法律體系具有“現行有效”“結構完整”“相互協調”“邏輯嚴密”等基本特征，是一個自治的體系。[5]有學者則直接將體系的整體性、部門法的完備性、規范的邏輯一致性和價值融貫性視為法律體系的特點，并且以西方法律經驗為基礎，推導出法律體系近現代之前無法產生，進而提出其產生的條件是近代主權國家的產生、法學的成熟、法律實踐的發達。[6]還有學者從法律的體系性出發，認為有法律即有法體系，但仍然是從靜態和邏輯層面進行論證。[7]筆者認為，法律體系的生成不僅具有主觀建構性，而且具有客觀性，是主觀與客觀、靜態與動態的統一。

1. “現行有效”的內涵。傳統主流觀點在界定法律體系時，認為“現行有效”是一個必要的條件。但是，這種觀點也僅僅將法律體系問題限定于現代法的場域中予以理解，并未做時空場域的進一步思考。在人類進入文明時代后，每一個時期都有“現行有效的”法律規范，這些規范也不是孤立的存在，彼此之間發生著密切的聯系。有些學者強調“現行有效”在現實生活中的表現是要有“最低實效”[8]。然而，何謂最低實效？學界并未對此展開深入討論。現代法理學僅僅將效力問題分為時間效力、空間效力、對人和對事的效力，但是又認為時間效力僅僅是一種應然性，或應依現代法律文本予以解釋。這種分析實證方式往往使法律體系的討論陷入尷尬的歷史虛無主義境地，無力進行法律史的解釋，且使人感覺到法律史學界對古代的法律體系研究是一種刻意建構。但是筆者認為，法史學界的工作是尋找中國古代已有的法律體系，因為中國古代法早已被切割得支離破碎。故而，我們在解釋法律體系時不能簡單地將其視“現行有效”，也不能簡單地將其視為某些法律規范生效的時間問題。法律規范的有效性是法律體系有效性的基礎，每一個時代都有其開放的法律體系；換言之，法律體系是由某一個時代“活著”的法律規范所構成的有機整體。有效性不僅僅是法律體系的應然性，而且也應當具有一定的實然性，否則其將無法存在。不應當將帶有應然性的有效性與帶有實然性的實效性做絕對對立的理解，否則我們將無法理解法律體系的發展和消亡，也無法對法律體系進行證成。此外，法理學對法律體系內涵的界定與現代法學的研究也存在一定的矛盾。一個部門法不可能構成一個法律體系，但是在現代法學研究的實踐中，實務界和部門法學界經常使用法律體系來指稱某一領域的法律規范，如“邊防法律體系”“能源法律體系”等[9]，諸如此類的用法不勝枚舉。

2. 法律體系效力的生成與實效。法律體系的效力來自于不同種類的法律規范的有效性。西方學者認為法的實效是法的效力生成的條件，但是并不是法的效力存在的必然條件。當法的效力生成后，其存在與實效性即不再有較大的關聯。凱爾森不僅是對法的效力與法的實效的關系進行了簡單論述，而且很快進入法的效力體系這個問題的討論，將法的實效問題拋給了法社會學。[10]事實上，如果相當多的法律規范經常被司法機關或執法機關違反，那么這種法律規范可以被認為是一種將死或已死的法律規范，由這樣的法律規范所構成的法律體系則是一個將死或已死的系統。此外，在一個法律體系內部，如果沉睡的法律規范數量不斷增加，甚至最后一睡到底，那么則意味著這個法律體系也在逐漸走向死亡，或者一開始并未形成。因此，法律體系有其產生和消亡的過程。一種法律體系欲長期存在必須進行實效性方面的建設，通過其內部不同規范的實效來彰顯其實然的拘束力，否則無論如何強調其是“現行有效”的法律規范構成的體系都是奢談。不注重法律體系證成的實效性研究的法理論是一種靜態和僵化的理論，也是狹隘的法理論，不符合中國國情，無法對法律實踐及其研究進行有效的指導，且進一步損害立法、司法和法學研究。當下所進行的法治體系的建設，本質上是對法律體系證成的一種高階努力。法律體系理論的發展必須超越西方實證主義視角，否則我們無法進一步創新。

（二）法律體系的內在結構

法律體系的結構在傳統理論中并未得到深入的探討，僅僅被從部門法的角度平鋪直敘。在效力層次的縱向結構方面，傳統理論也僅僅對不同效力的規范進行羅列，鮮有論及深層聯系問題。

1. 法律體系的橫向結構。傳統法律體系理論對橫向結構關注最多者為部門法的劃分及其種類問題。法理學界曾進行過激烈爭論，茲不贅述。誠然，部門法理論在我國法學教育和法制初步發展時期確實大大提高了后者的建設速度，也方便初學者在特定時間內對一些基本法律理論和制度的掌握，但是卻很難進一步滿足中國法治建設、法學教育和研究水平的需要，甚至在一定程度上會阻礙這些領域的發展。為解決這一問題，有學者提出領域法學說，強調以問題為領域審查和研究不同法律單元的優缺點。[11]該學說無疑為我們提供了理解法律體系內在結構的一個新視角，即在部門法的視角下無法解決的問題，可將不同的法律規范以領域為單元進行研究。領域法可以融合不同部門法的要素，充分反映社會客觀生活及其需要，符合法律規范的體系化特性，有助于法律規范體系性與安全性的內部反省，打破部門法間的隔絕狀態成為法律體系的內在構成單元。

2. 法律體系的縱向結構。傳統法理論對法律體系的縱向結構的論述是依據憲法和憲法相關法—法律—行政法規—地方性法規—政府規章的邏輯而展開，但卻對地方性法規的復雜性認識不足，無法理順特別行政區法與中國主體法律體系的關系。[12]在此情形下，有學者否認特別行政區法是中國特色社會主義法律體系的基本構成，也就不足為怪。[13]理性言之，若中國特色社會主義法律體系不包括特別行政區法律規范，僅僅是中國法律體系的組成部分，那么中國法律體系和中國特色社會主義法律體系之間又是何種關系？中國特色社會主義法律體系的特色又體現在何處？筆者認為，中國特色社會主義法律體系的特色不僅僅體現在人民性、民族性這些方面，還體現在地方法類型的多元性上；應當將立法權的劃分表述為中央立法權和地方立法權，將法律體系劃分為中央法律體系和地方法律體系兩個層次。

（三）法律體系的類型

1. 法律體系類型分析的意義。主流教材和相關論著對法律體系的類型并未給予應有的關注，僅僅在討論法的歷史類型時有所論及，如把法分為奴隸制法、封建制法、資本主義法和社會主義法，或者將法分為成文法和不成文法，等等，并且將法的分類與法律體系的分類嚴格區分開來，進而將法律體系與立法相連接，不考慮其與司法、執法和守法的聯系。[14]這種研究既未深入討論效力和實效的關系問題，也限縮了法律體系研究的理論視野，使法律體系被曲解為靜止的規范體系。因此，對法律體系進行類型化分析有助于促進法律體系的客觀認知，擴大法律體系理論的指導作用。

2. 法律體系類型劃分的可能。空間標準經常被理論界所使用，這關系到國家主權問題。不同的國家和地區有不同的法律體系。在這種情況下，我們可以將法律體系約等于法律制度。但是二者也有一定的區別：法律制度強調其真身的靜態性，法律體系則必須是動態和靜態結合的系統。我們說某一個國家的法律制度曾經存在過，但是在法律體系方面，我們還要考慮它的效力和實效問題，它是否在特定的時間和空間具有拘束力，被最低限度地遵守。

依據調整的領域，我們可以問題為導向將解決同一問題的不同法律規范視為一個體系，如房地產法律體系、體育法律體系、教育法律體系、金融法律體系、環境法律體系、個人信息保護法律體系等。這種分類雖然不盡與部門法標準相吻合，但反映著現實法律生活中存在的某些客觀事實，由特定的歷史實踐所決定。[15]筆者認為，可以進一步將其分為兩類，即部門法律體系和領域法律體系。隨著現代社會的復雜化和法學研究的發展，領域法律體系愈加具有普遍意義。

根據形成和運行的時間，可以將法律體系劃分為古代法律體系、近代法律體系、現代法律體系等。我們可以按照時間進一步分別研究不同種類的法律體系。以古代法律體系為例，對其進行研究的目標，是發現或復原其原本面貌，進而可以總結效力與實效之間的關系。在一個擁有數千年法律文明的大國，歷史實證分析在法律體系研究中應予以重視和認可。故而，對法律體系理論的探討也應當關注法律史的研究成果。西方法學家在這方面已經做出了相關貢獻，如德國法學家薩維尼、英國法學家梅因。

概言之，對法律體系及其基本理論的研究既應關照現代法的基本框架和特征，也要注意歷時性客觀事實；既應根據社會的需要發揮主觀能動性，從理論上系統討論法律體系復雜的內在結構，又要注意從歷時性出發以歸納的視角去認知法律體系的類型，進而深入討論法律體系的個殊性。法律體系理論應當經得起不同時空條件的檢驗。應當指出，法律體系是特定時空下不同類型的有效的法律規范，依據不同的標準所組成的一個結構完整、內容協調、邏輯合理、靜態制度規范與動態運行體系相統一的有機整體，有其產生和消亡的過程。特定時空架構下的有效性、協調性、系統性、實效性等是其成立的要件，其歷史年齡與實效性有著密切的聯系。

二、清代藩部治理的法源結構

藩部是清代對漠南蒙古、漠北蒙古、青海蒙古、新疆蒙古、西藏等屏藩直省的民族聚居區的統稱，約占全國總面積的二分之一。[16]長期以來學界對其法制的研究多從民族法文化的視角予以考察，從法源結構的視角對其治理體系進行考察者較少。

（一）清代藩部治理的中央法源

清代藩部治理的中央法源種類豐富，既包括綜合性法典，也包括專門性法規。學界對綜合性法典的法源地位論述較少，尚未認識到其重要的法律意義。

1. 綜合性法典。（1）《欽定大清會典》。作為一部匯編式綜合性法典，《欽定大清會典》是清朝治理國家的方法和對治國經驗的系統總結，在藩部地區治理中占有重要地位。它明確的立法語言對理藩院的治理目標、機構設置、屬官品級、主要職權等問題作了較為詳細的規定。在《蒙古律書》尚未譯漢、《蒙古律例》尚未編纂、《欽定理藩院則例》尚未制定的情形下，康熙和雍正朝《欽定大清會典》即對涉及藩部治理的法規進行了系統清理；[17]至乾隆時期，清政府開始編纂其輔助性的綜合性法典《欽定大清會典則例》；嘉慶時期頒布《欽定大清會典圖》，改《欽定大清會典則例》為《欽定大清會典事例》，最終建立起較為完善的會典體系。

（2）《欽定大清律例》。《欽定大清律例》以刑法為主要內容，經過順治、康熙、雍正時期的發展，到乾隆時期日臻成熟。其相關罪名和刑罰主要用來解決藩部治理過程中出現的一些重大案件，如雍正年間的羅卜藏丹津謀反案、乾隆年間阿睦爾撒納謀反案、沙瑪爾巴謀叛案等均是依據刑律予以審判。[18]在沙瑪爾巴謀叛案中，駐藏大臣奏稱“查律載：謀反大逆者，兄弟子年十六歲以上者皆斬。今沙瑪爾巴始而潛往陽布，原屬謀叛；迨后唆使賊匪糾約多人搶掠扎什倫布，即與謀反無異，應請照謀反大逆兄弟之子皆斬例”[19]。乾隆初期珠爾默特納木札勒謀反案中，清政府“照內地之例，分別首從，惟誅首惡及附和為惡者”[20]。

2. 專門性法規。專門性法規是清政府治理藩部地區經驗的集中總結，其中最重要的法規是《欽定理藩院則例》，并以之為中心創制出一個專門法律體系。

（1）《欽定理藩院則例》。《欽定理藩院則例》雖然正式定名和頒布于嘉慶年間，但此前清政府即有長期針對藩部專門立法的歷史。本法典是對乾隆和嘉慶初期《蒙古律例》的繼承和發展，而《蒙古律例》則是對蒙文本《蒙古律書》的繼承和發展。《蒙古律書》的編纂和頒行則可追溯至清崇德年間。《欽定理藩院則例》在清末法制變革中又被改為《欽定理藩部則例》。[21]該則例不僅包括大量的行政法規，而且堪稱是清政府治理藩部的基本法，體系龐大，內容詳盡；既包括蒙古地區的行政區劃、行政建制，也包括中央的相關管理機構的職權及其與藩部地方的憲制關系，涉及普通行政、民事、刑事、訴訟、經濟、稅務、交通、軍事等豐富的內容。[22]

（2）《欽定回疆則例》。《欽定回疆則例》是清政府對治理天山以南地區相關法規的清理匯編，始纂于嘉慶十六年（1811），嘉慶二十年編纂完成；第二次修改于道光二十二年（1842）完成，嗣后再未予以纂修。該法對天山以南地區主要城市的行政機構設置、各級官員的選任和待遇、錢制、訴訟制度等進行了系統的規定。該法規與《欽定大清律例》存在許多關聯性內容，如規定“無論何衙門不準私役回子，遇有需用通事、莫洛之事，準向大臣衙門傳調。儻有不遵定例私役回子者，照違制律治罪。”[23]

（3）《青海善后事宜十三條》《禁約青海十二事》。這兩部法規是雍正五年川陜總督年羹堯在平定青海羅卜藏丹津叛亂之后起草并經過總理事務王大臣等遵旨議覆審批通過的專門立法。其內容包括治理青海蒙藏部落的基本原則、設佐編旗、請安進貢、內地與藩部邊界的劃分、廟宇的監督、營汛設立與調整、地方國家機關的完善、駐軍改革、番民管理、屯田的推行、土官的敕封、族群關系的協調、商賈保護、收繼婚的禁止等問題，涉及今甘肅、青海、四川、云南等少數民族聚居地區。[24]

（4）《西寧青海番夷成例》。該法規是雍正十一年平定羅卜藏丹津叛亂后西寧辦事大臣達鼐于《蒙古律例》中揀選相關條文修訂而成，計有66條，嗣后又增加2條，即“行竊毆死追趕之人”和“番民自相毆殺”，主要適用于藏族部落地區。嘉慶十四年，清政府規定嗣后不用再奏請展限，可以長期適用。[25]其適用范圍不僅限于甘青藏族部落地區，而且對四川藏族部落也有一定的影響。清代地方政府所編修的《雅州府志》對該法的全文進行了收錄。[26]

（5）治理西藏的單行法規。清代在治理西藏過程中，根據形勢的需要先后制定有《酌定西藏善后章程十三條》《設站定界事宜十九條》《酌議藏中各事宜十條》《欽定西藏善后章程二十九條》《酌擬裁禁商上積弊章程二十八條》《新治藏政策大綱十九條》等，其中以《欽定西藏善后章程二十九條》立法成就最高，“集清朝前期對藏立法之大成，定清朝后期對藏立法之圭臬”[27]。這些立法經驗后來被《欽定理藩院則例》和《欽定大清會典》等法典所吸收，如《欽定理藩院則例·西藏通制》是對《西藏善后章程二十九條》中的駐藏大臣和達賴喇嘛、班禪額爾德尼共同治藏制度的繼承。[28]

（二）清代藩部治理的地方性法源

地方性法源是清代藩部治理法律體系的重要組成部分。學界對其在地方法制史、民族法制史和民族法文化史的視角下已有豐富的研究成果，[29]但缺少法律體系視角下的系統討論。

1. 地方成文法。藩部地方創制的成文法種類較為豐富，包括地方政府成文法、法旨、寺規等，其中具有代表性的地方性法規主要有《十三法》《衛拉特法典》《喀爾喀法規》等。這些地方成文法將行政組織、民事侵權與賠償、罪名和刑事責任等問題予以綜合規定，是諸法合體的地方性法規。相對于中央法而言，其對地方民眾的生活有著更為深入系統的滲透與影響。

（1）《十三法》。該法是明末清初五世達賴喇嘛時期，為清政府所認可的，并一直適用至西藏和平統一，對地方公職人員行政和司法原則、訴訟程序、拘捕制度、刑罰制度、官員出差待遇、命價、神示證據的適用、盜竊賠償標準、離婚和財產分割、強奸、通奸、誘奸、契約之債、侵權之債等問題進行了規定。[30]

（2）《衛拉特法典》。該法是明末清初漠北喀爾喀部和漠西衛拉特部僧俗貴族聯合制定的一部綜合性法規，內容涉及行政、宗教、司法等諸多方面。[31]俄羅斯學者對該法的整理工作開展得較早。羅致平則較早地以戈爾通斯基的俄文本為基礎，以其他版本為參考，將其漢譯，并對不同譯本的內容予以比較分析。德國學者帕拉斯有德譯本，日本學者田山茂將其整理成果日譯，并將條文編以序號，1987年潘世憲將日文本譯為漢文本。有學者認為帕拉斯所收集的文本是個較為殘缺的文本。但是，帕拉斯卻認為自己所找到的抄本是當時最為完整的一種，其德文本后來被中國學者直接譯為漢文本。[32]

（3）《喀爾喀法規》。又譯為“喀爾喀吉如姆”，又稱為“喀爾喀法典”，是康熙后期至乾隆中期漠北蒙古地方貴族通過會盟制定的被清朝中央政府所批準的《1676法規》《1709年三旗大法規》等18部單行法規匯編，內容涉及部落關系、政教關系、財產分配與保護、司法管轄、證據制度、僧侶行為規范等問題。[33]達力扎布對蒙古文本進行了漢譯和研究，指出其中有關宗教事務方面的內容被推行于整個漠北蒙古地方，世俗方面的規定主要適用于哲布尊丹巴大庫倫與土謝圖汗部，后來適用范圍被清政府限定于大庫倫之內。[34]

（4）《青海蒙古會盟法典》。該法是和碩特蒙古汗達賴洪臺吉借鑒16世紀的《阿勒坦汗法典》《衛拉特法典》《喀爾喀七旗法典》和達賴喇嘛時期制定的《十三法》的立法經驗，在青海蒙古會盟大會上頒布的綜合性法規，由序言、達賴喇嘛固始汗制定的法律、青海蒙古會盟法典和結語四部分構成，對和碩特汗國驛站使者、部落人員逃亡、說謊、公告、誤傷、商業貿易、債、婚姻、荒火、救助、使者住宿、教學文書、孝敬父母等問題進行了較為系統的規定。羅卜藏丹津叛亂之后，其部分內容作為甘青地區的地方法仍然在蒙古部落使用。[35]

（5）《阿拉善蒙古律例》。《阿拉善蒙古律例》是當代學者對清代阿拉善旗政府頒發的部分蒙文單行法規、諭令、批復和判例的統稱，全稱為《內蒙古自治區巴彥淖爾盟阿拉善旗清代單行法規及民刑案件判例摘譯》。其中包括地方單行法規1冊21件、扎薩克諭令及批復44件、民刑案件判例95件，內容涉及徭役征發、賦稅征收、外來人口管理、宗教活動、婚姻和繼承、農業生產等問題。單行法規封面有“永為定例以示遵行之檔" "印務衙門之檔”的字樣，并且開始便陳述：“本王于道光元年四月初二日，將所轄一旗審判的各種案件，做為定例，以示永遠遵行。為此立檔。”[36]這些單行法規、諭令、判例和批復形成的時間跨度較大，從乾隆到光緒年間均有，既體現出中央法在地方適用的狀況，又體現出地方法對中央法的適當改革，也體現出中央法對地方法及其實踐的影響。

（6）其他地方性法規。清代藩部治理中的地方性法規數量豐富，且以民族文字書寫。其中，蒙古地方較為重要的還有漠北大庫倫沙比衙門《烏蘭哈其爾圖》、察哈爾正鑲白旗《查干烏拉廟廟規》《呼和浩特有關法律文檔》等。[37]西藏較為重要的地方性法規還有許多諭令、寺規、教規、法旨等，如桑結嘉措時期制定的各類官員辦事規則《法典明鏡二十一條》、1722年西藏地方政府制定的《新頒大祈愿法會條例》、乾隆四年達賴喇嘛以皇帝的名義頒布的賜封其親戚財產并對火龍年以前頒布的執照予以確認的法旨等。[38]其中許多地方性法律規范并未被學術界進行系統探討。

2. 地方性習慣法。因俗而治原則是溝通清代國家法與地方習慣之間的橋梁，后者因而也具有國家法的性質。在清代藩部地區，越靠近社會基層，習慣法占有的地位越顯得重要。清代甘、青、川、滇藏族聚居區寺院所屬的部落和非寺院所屬的部落均有大量的部落內習慣法。這些習慣法受寺廟規范的影響較大，對部落內部成員的行為具有強有力的拘束力。在清代，西藏的藏民在宗教信仰和日常生活中也有大量的習慣法存在，如噶廈政府在做一些重要決定時需要護法神巫降神預言。與中央立法和地方政府的成文法相比，這些習慣法與下層民眾的社會生活具有更為密切的聯系。清政府對這種習慣法非常熟悉，以致于廓爾喀戰爭結束后，清政府多次詔令欽差大臣福康安當眾試驗護法降神之真實性，教育民眾，并令其在后續立法中廢止這種行為。[39]

三、清代藩部治理行政與司法體系的結構

（一）清代藩部治理行政體系的結構

清代藩部治理行政體系總體呈現復雜的一體二元結構。一體是指國家行政與領土的統一性，二元是指在治理的過程中兩套體制并存，互相配合，互相監督，共同治理，具有共治性。一方面，藩部地方依照法律規定應當接受中央政府派遣的駐扎大臣、辦事大臣、參贊大臣、將軍等官員的領導和監督；另一方面，藩部地方實際的行政治理卻離不開本地土生土長的中下級官員組成的帶有民族傳統特色的行政體系的支持，后者保留有較大的自治權力。這種結構在不同地區的表現形式存在著差異，但本質相同。

西藏地方的行政體系由以駐藏大臣為首的具有復合性的官僚體系和以達賴、班禪為首的帶有精英自治色彩的地方行政體系組成。在財政和民事上，《欽定藏內善后章程二十九條》頒布之前，以達賴喇嘛為首的地方行政機構在官員選拔、任命、處分以及財政等方面具有較大的自治權。廓爾喀戰爭后，清朝中央政府以立法的方式規定駐藏大臣是西藏地方世俗事務的最高領導人，與達賴和班禪具有平等的政治地位，進一步明確駐藏大臣的權力，使其能夠加強對達賴喇嘛之下的行政體系的領導與監督，強調駐藏大臣對噶廈機構中重要官員的人事權、財政方面的監督和審批權力，以及對地方武裝力量的領導和管理權。[40]這是一種分工性地方分權，最終目標是實現地方治理的公平。

新疆地方的行政機構則是伊犁將軍、參贊大臣、駐扎大臣與伯克、盟旗官僚機構的混合治理體系。統一新疆后，清朝將維吾爾族傳統的伯克制度予以科層化改革，將其納入國家官僚體系之中。[41]土爾扈特部回歸祖國后，清政府又以盟旗制度對其傳統部落體制進行改革。[42]這樣在民族聚居區就形成伊犁將軍、參贊大臣、駐扎大臣為首的官僚體系在行政上對地方中層民族官僚進行領導、監督和考核的結構體系；而在漢族、回族聚居區則設立縣、道、州進行治理。直到19世紀末，清政府在內憂外患之下才逐漸在新疆推行行省制度，設立新疆巡撫，派遣文官進行治理，逐漸實現法律制度的一體化和內地化。[43]

新疆之外的蒙古地方行政結構體系是將軍、大臣、都統與蒙古族傳統的行政機構相結合的模式，但是不同地方存在較大的差異。內扎薩克蒙古、外喀爾喀蒙古和青海蒙古則推行自治權較大的盟旗制度，而在土默特、察哈爾等部則推行都統旗和總管旗。[44]其中，札薩克盟旗制度的特點對蒙古族傳統的部落進行重新劃分，通過委任制設置可以世襲的具有極大自治權力的扎薩克（旗長）和兵備扎薩克，若干個旗之上設立盟長和副盟長，協調處理旗與旗之間的事務，并由中央政府發放俸祿。[45]迄至清末在蒙古族聚居區，這種二元行政體系并未發生大的變化。

在西南和西北鄰近內地州縣的藏族聚居區，清政府推行土司制度，任命地方少數民族貴族擔任土知府、土知州、土知縣、土同知等職務，同意其設立土司衙門進行治理。這些土司轄區一般面積較小，人口較少，基本上處于青藏高原邊緣地帶，是清政府處理西北、西南藩部地方事務的重要力量。這些土司或者被納入內地州縣予以管理，接受行省督撫的監督；或者作為藩部，由西寧青海辦事大臣管理。[46]

（二）清代藩部治理司法體系的結構

清代藩部治理司法體系的結構與行政體系相似，也呈現出一體二元的特色。但是蒙古族聚居區司法體系的結構更加規范與明確，死刑案件的終審權由中央司法機關行使。據《欽定理藩部則例》，蒙古地方的扎薩克（旗長）是本旗內所有案件的初審機關，跨旗或重大的案件才由盟長審理。若案件當事人不服盟長判決則可以上訴至理藩院，由后者依法進行裁判。但是對于一些復雜的案件，中央政府可以命令當地的都統和盟長等組成合成法庭會審。[47]

清代西藏地方的司法結構相對于蒙古地方有著較大的不同。一般情形下，西藏地方司法機關有一定的終審權。廓爾喀戰爭之后，駐藏大臣的終審權得到明確和強化。《欽定西藏善后章程二十九條》規定，駐藏大臣衙門有權收繳地方司法機關審判過程中所罰款項，監督沒收財產案件，對侵犯他人財產的噶倫有處分的權力。[48]由此可見，西藏地方司法體系是通過嵌入和吸納相結合的方式構建而成。

清代新疆地方司法體系則因民族分布而有所不同。天山北路伊犁地區司法機構由撫民同知和伊犁將軍構成，實行二審制；塔爾巴哈臺地區司法機構則有扎薩克旗長、盟長和駐扎大臣衙門；天山東路烏魯木齊地區有司法權的機構包括州縣、府和都統衙門；吐魯番、哈密地區扎薩克王公、府縣衙門和大臣衙門均有司法權力。天山以南維吾爾族聚居區司法體系則由伯克衙門和駐扎大臣衙門構成，擁有民間細事的裁決權威。駐扎新疆的綠營官弁有較為廣泛的司法權力，可以受理詞訟。[49]

四、清代藩部治理結構的特點

清代藩部治理結構與不同地方的生產方式、文化傳統與族群結構有著密切的關聯，呈現出與內地的巨大差異，主要體現在以下幾個方面。

（一）清代藩部治理結構具有強烈的嵌入性特征

首先，體現于中央政府派遣官員，如駐扎大臣、參贊大臣、辦事大臣、將軍等組建藩部治理的上層行政體系，并以中央立法的方式對民族傳統行政體制進行改造，賦予藩部各族上層一定程度的自治權力，使二者構成有效的治理體系，兼顧國家整體利益與地方局部利益的平衡，以維護國家法律體系的統一性，使藩部的自治呈現嵌入式共治特色，并且通過朝貢、年班等制度溝通中央與地方民族上層精英之間的聯系。

其次，體現于儒家仁政和德治法思想在藩部地區的適用。清政府將存留養親制度適用于蒙古地方的喇嘛犯罪案件，規定除滿足內地適用條件之外，還必須滿足被告在本旗當差，并與父母同居籍以養贍的要求。[50]在治理西藏的過程中，《欽定西藏善后章程二十九條》規定，以達賴喇嘛為首的地方政府應當對以扎什倫布寺為中心的后藏地方實行免稅政策，以減輕廓爾喀戰后民眾的負擔，并且對西藏地方賦稅的征收進行規范。也正是在駐藏大臣的領導下，西藏地方政府進行了幾次平均賦稅的立法。[51]

（二）清代藩部治理結構具有強烈的吸納性特征

首先，這種吸納性首先體現于清朝中央相關專門立法對藩部地方制度性要素的吸收。在行政制度方面，《欽定回疆則例》和《欽定理藩院則例》對維吾爾族的伯克制度、蒙古族部落制度、西藏的政教合一制度與其他地方的土官制度進行了吸收，創造出新的伯克制度、盟旗制度、噶廈制度和土司制度，將伯克、蒙古貴族、僧侶和其他社會上層經營轉化為國家官僚體系的重要組成部分。刑法制度方面，清朝中央立法將民族地區的鞭刑、罰畜、命價等傳統刑罰納入專門的法規之中，使中央立法能夠更加適應藩部地區治理的需要。

其次，體現于中央對地方民族人才的吸納和重用。一方面，中央設立唐古特學、蒙古學等官學，吸納蒙藏上層精英人士參與培養處理蒙藏事務的語言人才；另一方面，設立國師、雍和宮等相關治理機構，建立國立寺廟，聘請蒙藏上層精英人士參與相關民族事務的管理，積極發展民族地區教育事業，使多倫諾爾等地成為培養民族地區人才的中心。這種吸納式的多元治理模式對于增強藩部地區的政治認同和文化認同具有重要的價值。這種認同至清末中央式微之際仍然有所表現，并且一直延續至民國時期。清朝冊封的國師章嘉呼圖克圖在民國時期仍然在為民族團結和抗擊外國侵略努力工作。[52]

（三）清代藩部治理體系以國家安全為主要目標

清代藩部地區的國家安全包括政治安全和文化安全。前者主要指藩部地方的國內政治安全，即各種內在政治力量和利益的平衡。在西藏地方，治理體系要保證世俗貴族與宗教貴族之間的政治權力平衡，將天平的支點傾斜于宗教貴族，派遣駐藏大臣，設置驛站及其官僚體系，保證平衡的持續，最終形成駐藏大臣——宗教貴族——世俗貴族這樣的三角關系。在喀爾喀蒙古地方，清政府也采用扶持宗教貴族的方法以制衡世俗貴族，同時又要保持世俗貴族階層的主導地位。在新疆南部則通過建構駐扎大臣——伯克體系制衡宗教貴族而維持社會的穩定。在新疆北部則直接建立起伊犁將軍—駐扎大臣—郡縣/盟旗的結構來維護政治安全。在內蒙古則通過聯姻、朝貢、年班等制度與地方僧俗貴族形成一種較為完善的安全機制。

國家文化安全方面，清政府的藩部治理主要通過建立宗教文化制度來實現，并且使之成為維系政治安全的重要支柱。這方面的建設包括內部安全和外部安全兩個層面，以內部安全為主。國家內部文化安全是指內部不同的文化和諧共生，但又不損害社會的基礎和政治的穩定，使文化利益和政治利益相得益彰。在內蒙古，清政府允許藏傳佛教僧侶進行傳教，但禁止破壞社會基本道德體系和挑戰世俗政治權威，必須在法律監督之下進行。因此，在法律中明確規定扎薩克旗長在俗人出家、活佛屬民監督等權力，確立政主教輔的治理結構。在喀爾喀蒙古，同樣清政府對宗教貴族賦予一定的法律義務，即大活佛不能轉世于大貴族家族之中；同時，建立起宗教教育的體系，如在多倫諾爾匯宗寺等寺廟接納來自內蒙古和喀爾喀蒙古各部僧侶的學習。在西藏，清政府確認格魯派在政治和文化中的主導地位。在新疆，清政府在蒙古族聚居地區持續支持藏傳佛教的傳播，而對于信仰伊斯蘭教的維吾爾族，清政府從法律上承認其信仰的合法性，但是對于念黑經的宗教行為予以嚴厲打擊，由駐扎大臣、伯克加強對宗教人士的監督管理。在甘青等藏區，清政府一方面保持本地方的宗教生態，并非一味支持藏傳佛教格魯派；另一方面允許土司在自己的轄區建立起政教合一的治理體系，同時防止打著宗教旗號的各種矛盾和訴訟。藩部地方的國家文化安全的內涵是指中國境內的宗教組織不能過多接收外部文化要素的影響，如西藏僧俗人等均要到尼泊爾赴陽布朝禮神塔，廓爾喀戰爭之后對此予以禁止。[53]清政府在治理西藏過程中非常重視以文化安全促進政治安全，要求寺院嚴格對僧侶的管理，同時規范西藏以外的政治人物對達賴喇嘛朝拜的過程。[54]

結" 語

法律體系不僅包括靜態的法律規范體系，還包括動態的法律治理體系；既包括相對安靜的機構設置，也包括相關的法律實踐。地方與中央法律體系共同構成國家法律體系，兩者之間不僅僅存在效力上的從屬關系，而且還包含著吸納與嵌入關系。清代藩部治理體系的結構在法律淵源、行政體系、司法體系、法律實踐方面均有著豐富的內容和復雜的聯系，具有強烈的嵌入和吸納的特色，最終以國家政治安全和文化安全為目標。實效在藩部治理結構各單元形成過程中具有舉足輕重的作用，從某種程度上溝通著藩部地區的法源體系、行政體系和司法體系，進而維護著整個藩部領域法律體系的基本效力。迄至清末，當諸多的法律再無實效時，國家在藩部地區的治理法律體系即逐漸解體，一個領域法律體系也就此走向了歷史的終結。

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*基金項目：本文系國家社科基金冷門絕學項目“清民國時期青海藏事司法檔案整理與研究”（20VJXG007）階段研究成果。

收稿日期：2023-07-10

作者簡介：田慶鋒，法學博士，西北師范大學副教授，碩士生導師，研究方向：法理學、法律史；金文浩，蘭州大學法學院本科生，研究方向：法律史。