財政促進農村義務教育優質均衡發展的機理及實現路徑

摘 要：黨的二十大報告指出要加快義務教育優質均衡發展，不斷滿足人民對高質量教育的需要。財政是農村義務教育優質均衡發展的根本保障。農村義務教育優質均衡發展必然對財政投入及財政資金使用效率提出更高的要求。為應對這一挑戰，構建農村義務教育財政投入提升機制，健全農村義務教育財政資金使用效率提升制度，才能解決農村義務教育優質均衡發展的財政困境，進而實現農村義務教育優質均衡發展。

關鍵詞：財政；農村義務教育；優質均衡發展

一、引言

農村義務教育優質均衡發展關乎鄉村振興和共同富裕目標的實現。為此，黨的二十大報告指出要加快義務教育優質均衡發展。農村義務教育優質均衡發展是在原有水平上的提檔升級，對農村義務教育財政投入充足性、資金使用效率提出了更高的要求。為應對這個新的挑戰，如何構建充足、高效的財政資金保障機制，促進農村義務教育優質均衡發展成為重要的理論和現實問題。

學界對農村義務教育財政投入充足性問題進行了相關探索。首先，地方政府教育投入總量是關鍵因素。地方政府教育投入總量取決于地方自身財力狀況、教育投入意愿以及上級政府轉移支付。提高地方經濟發展水平，合理開辟財源是增加教育投入的重要因素[1]。構建義務教育財政補助政府間合理分擔機制對義務教育財政投入充足性也至關重要。義務教育公用經費補助屬于共同事權，政府間主要通過專項轉移支付分擔支出責任。一些學者主張上級政府按照外部性對下級政府進行補助，確保外溢性公共產品有效提供[2～3]。另有學者觀點如下：按照項目和總額分擔制界定義務教育經費保障責任[4]，建立經常性轉移支付和專項支付相結合的制度[5]，綜合考慮經濟發展水平和地方財力分地區確定分擔比例[6]。其次，地方政府教育投入結構對農村義務教育投入也有重要影響。構建向農村地區傾斜的義務教育財政投入機制是解決問題的關鍵[7]。

此外，學者們對如何提高農村義務教育財政資金使用效率進行了相關研究。一些學者提出要構建義務教育財政支出績效評價指標體系。績效評價指標應當“有效度和信度、有意義且容易理解、全面和綜合、有時限和可操作”[8]。要構建統一性和差異性相結合的財政績效評價指標通用模型[9]。王鳳飛[10]基于宏觀經濟視角，采用德爾菲法，構建了教育財政支出績效評價層次結構模型，包括總目標層、指標層和舉措層共3級指標體系。另有學者提出了義務教育財政支出績效評價指標體系：包括投入、產出與結果和教育發展能力三個維度[11]；預期目標、社會效益和滿意度指標體系[12]。此外，學者們認為提高政府部門財政支出績效管理努力水平是提高財政資金使用效率的關鍵。委托代理理論對該類問題提供了深刻洞見[13]。因信息不對稱誘發代理人道德風險，降低其努力水平，進而侵害委托人利益，故委托人要激勵代理人提高努力水平。委托代理模型有系列拓展，可以解決動態、多代理人等道德風險問題。近年，國內學者完善預算績效管理激勵約束機制的觀點有：構建多元問責主體協同機制、完善問責客體責任認定機制、全面提升績效問責依據質量和規范以及完善問責方式[14]，構建政治、行政、經濟、精神和社會多維度激勵約束機制[15]。

回顧歷史文獻，對農村義務教育優質均衡發展面臨的財政問題有一些間接和零碎的探索，但缺乏直接和系統的研究，具體是：（1）對財政促進農村義務教育優質均衡發展的機理認識尚不清晰；（2）尚未全面梳理農村義務教育優質均衡發展中面臨的財政難題；（3）未能提出解決農村義務教育優質均衡發展財政困境的對策。因此，本文將重點解決三個問題：揭示財政促進農村義務教育優質均衡發展的機理；系統梳理農村義務教育優質均衡發展面臨的財政困境；提出財政促進農村義務教育優質均衡發展的對策。

二、財政促進農村義務教育優質均衡發展的機理

農村義務教育屬于純公共產品，政府理應承擔供給責任，負責承擔農村義務教育供給的事務并充當出資人角色。所以，農村義務教育的優質均衡發展與財政資金投入量、財政資金使用效率密切相關，其作用機理如圖1所示。

lt;E：＼人文＼人文2024-02＼圖2024-02-012.tifgt;[農村義務教育優質均衡發展]

圖1 財政促進農村義務教育優質均衡發展的機理

（一）財政資金投入量是農村義務教育優質均衡發展的先決條件

從經濟學理論來看，任何產品的生產都需要資本、勞動、管理等生產要素，資本是關鍵因素，資本供給量決定著產品的數量和質量。農村義務教育屬于公共產品，當然應當遵循上述經濟規律。政府是農村義務教育的出資人，故而財政資金供給量就決定了農村義務教育的發展質量。

農村義務教育財政資金投入量取決于地方政府自有財力、教育投入意愿、上級轉移支付以及教育投入結構。地方自有財力、教育投入意愿以及上級轉移支付決定了地方政府用于教育方面的總支出，總支出越大，農村義務教育投入也越大。并且，在地方政府教育總支出一定的情況下，對農村義務教育的重視程度也直接影響著其投入量。

（二）財政資金使用效率是農村義務教育優質均衡發展的核心條件

公共經濟學的X-效率理論認為，當公共資金配置到有關部門以后，如果該部門沒有按最低成本生產出最適水平和質量的公共服務，則需要進一步改善效率，X-效率挖掘越多，則公共服務的供給越好。根據上述理論，當財政資金配置到農村義務教育領域以后，能否最大程度利用資金直接影響著農村義務教育的優質均衡發展。

激勵理論認為，提高經濟活動參與者的積極性是改善經濟效率的關鍵。因此，激勵農村義務教育財政資金使用部門提高資金利用效率的動力，能夠有效提高財政資金使用效率。此外，農村義務教育財政資金的使用能力也決定著其使用效率。使用能力的提高關鍵取決于科學的農村義務教育財政資金績效管理制度。

三、農村義務教育優質均衡發展面臨的財政問題

（一）農村義務教育財政投入有待加強

1. 地方政府自有財力不夠強

縣級政府是農村義務教育供給的主力軍，根據陶勇（2020）[16]的研究報告，1993—2017年，二十五年間平均人均縣級財政收入為1504.9元，遠低于全國平均人均財政收入4328.57元的水平。縣級政府財力弱除了自身經濟發展能力不足外，現行財政體制也是重要影響因素。我國現行分稅制財政體制導致中央占據半數左右財政收入，加之省市又占據相當多財政收入，縣級財政收入占比很少?？傊?，縣級財政收入整體較弱，難以滿足義務教育高投入的需要。

2. 地方政府教育投入意愿需要進一步提高

眾多研究表明[17～18]，地方政府為了追求經濟增長和財政收入，財政支出存在嚴重的重經濟性支出、輕教育等民生性支出的傾向。由于基層政府財政本身十分困難，為了獲得更多的經濟利益，財政支出的經濟性偏向更加嚴重，致使教育等民生性支出不足。

3. 上級政府轉移支付制度不夠完善

義務教育公用經費補助屬于共同事權，目前我國義務教育轉移支付制度是：首先各級政府通過共同事權轉移支付承擔各自的支出責任，共同事權轉移支付承擔后的剩余經費，由地方自有財力承擔，如果地方自有財力承擔后仍有不足，則上級政府通過一般性轉移支付進行再補償。這項制度的不足主要體現在政府間共同事權轉移支付劃分不夠科學，各地在義務教育中承擔的支出責任不夠公平，有的地方過度承擔支出責任，但其財力難以負擔，從而影響農村義務教育資金投入的充足性。

4. 地方政府義務教育投入存在重城市輕農村的現象

我國社會以城市發展為中心致使城鄉二元結構現象比較明顯，城市發展受到重視，導致城市公共服務資金投入量明顯高于農村，城鄉公共服務的投入存在明顯差距。根據丁向東（2022）[19]的研究，2017年，我國農村小學生人均教育經費為12263元，比全國水平12931元低668元；初中生人均教育經費為16853元，比全國水平18433元低1580元，這種差距至今仍然存在。這種教育投入制度嚴重影響農村義務教育的優質均衡發展。

（二）農村義務教育財政資金使用效率有待提高

1. 農村義務教育財政資金使用部門高效利用資金的動力不夠

長期以來，我國預算管理制度較為關注合規性控制，對績效性控制不夠重視。2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》指出，我國財政支出績效激勵約束作用不強，致使績效理念尚未完全樹立，一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識，造成嚴重的財政資金使用效率損失。農村義務教育財政資金的使用者大多處于基層，預算績效管理意識更為淡薄，嚴重侵害義務教育財政資金使用效率。

2. 農村義務教育財政資金績效管理能力不高

（1）農村義務教育財政支出績效目標管理不夠科學?？茖W設定績效目標是農村義務教育財政支出績效提升的前提。由于財政資金使用性質、使用要求、使用地域各不相同，加之基層財政管理部門及預算部門人員數量及業務能力有限，很難設計出細化、有針對性的績效目標，嚴重影響后續績效評價工作，進而損害農村義務教育財政資金使用效率。

（2）農村義務教育資金預算績效運行監控力度不夠。預算績效運行監控的覆蓋面不夠。由于基層政府財政部門和預算部門工作人員數量有限、工作能力相對較弱；另外，農村義務教育財政支出涉及科目較多，地域較廣，導致農村義務教育預算績效運行監控很難面面俱到。各監控主體監控協調性不強。在農村義務教育預算績效監控中，涉及財政部門、預算部門、預算單位、黨委政府督查部門、人大以及審計部門，他們在不同的環節不同角度開展監控工作，只有統一方案、統一行動才能產生最好的監控效果，但當前存在交叉重復和力量分散的問題，各主體協調性不好，難以對農村義務教育財政資金進行有效監控。

（3）缺乏科學的農村義務教育財政支出績效評價指標體系。目前，財政部出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》以及《項目支出績效評價管理辦法》，初步解決了預算支出績效評價指標問題，但這些制度大多涉及共性指標設計。而農村義務教育財政支出具有基層化、個性化等特點，需要根據義務教育行政管理部門以及義務教育學校設計針對性的評價指標體系，共性評價指標顯然難以滿足其支出績效評價的要求。

（4）農村義務教育財政支出績效評價結果運用不夠?？冃гu價結果運用能夠建立對農村義務教育財政資金使用者的激勵約束機制，促使其樹立績效管理意識，遵守績效管理制度，創造性采取提高績效的措施，最終提高農村義務教育財政資金使用效率。目前績效評價結果運用存在以下問題：一是績效評價結果與預算安排關聯性不強；二是績效問責落實困難，主要原因是當前問責機制屬于政府內部問責模式，缺乏強大外部問責力量；三是績效評價結果透明度不夠，難以對資金使用者形成震懾力。

（5）農村義務教育財政資金績效管理信息化程度不足。財政管理信息化以財政大數據為基礎，以財政大數據應用為支撐，通過優化財政支出，提升財政資金使用績效。農村義務教育財政資金多運行于基層、偏遠地區，這些地方信息化水平不高、人員信息化理念及信息處理技能不夠，可能導致數據搜集錯誤、處理效率低下、處理時間滯后以及監管困難等問題，影響農村義務教育財政資金使用績效。

四、財政促進農村義務教育優質均衡發展的實現路徑

（一）構建農村義務教育財政投入提升機制

1. 增強地方政府自身財力

一要提高地方經濟發展水平，特別是縣域經濟發展水平。經濟發展水平決定了地方政府自有財力?？h級政府是農村義務教育供給的主體，其經濟發展水平很大程度上決定了農村義務教育的資金投入量。一個地方的經濟發展水平取決于資本、技術、勞動以及管理等要素，除了地方自身努力進行要素積累外，其他各級政府還應該在信貸、技術輸出、人力資本提升以及政府管理技能方面幫扶縣級政府，提高其經濟發展能力。二要完善政府間收入劃分體制。根據稅費屬性合理劃分收入，保護和調動地方各級政府積極性，不斷充實其財力。

2. 提高地方政府教育投入意愿

一要改變地方政府政績考核制度。不搞唯GDP論，要將教育等民生事業發展水平納入地方政府考核范圍，激勵其加大對教育的投入。二要在縣域預算編制中引入公眾參與機制。財政資金的配置本質上是政府、選民等各利益主體博弈的過程，公眾對教育等民生支出非常重視，公眾的參與有利于預算資金向教育等民生事業上配置。三要增強縣域預算資金透明度。提高預算透明度，有利于立法機構、社會公眾對財政資金分配進行有效監督。

3. 完善義務教育政府間轉移支付制度

廣大基層政府本身經濟發展水平不高，近年又受到減稅降費的影響，自身財力受到很大影響，有限的財力保運轉尚且存在困難，應對教育等社會事業發展更是力不從心，必須依賴上級轉移支付。為此，一要重塑政府間義務教育轉移支付制度。利用義務教育共同事權轉移支付彌補基層政府提供義務教育的外部性，提高其供給義務教育積極性；利用一般性轉移支付對基層財力缺口進行再補償，進一步充實其義務教育投入能力。二要科學劃分各級政府義務教育共同事權轉移支付水平。共同事權的產生本質上源于公共服務的外部性，外部性的受益者應根據受益量承擔對應支出責任，這個對應支出責任就是該級政府承擔的義務教育共同事權轉移支付。

4.優化地方政府義務教育支出結構

一要構建城鄉統籌、適度向農村傾斜的義務教育財政投入機制。摒棄重城輕鄉意識，完善義務教育財政支出標準化制度，以標準化保障農村義務教育經費。二要構建義務教育支出監督機制。充分發揮黨委、人大以及選民的監督作用，使農村義務教育經費得到保障。

（二）建立并完善農村義務教育財政資金使用效率提升機制

1. 激發農村義務教育財政資金使用部門高效利用資金的積極性

基層政府和農村義務教育學校高效利用資金的努力水平對財政資金使用效率至關重要。為此，一要建立義務教育財政支出預算安排調整制度，構建結余留用并獎勵、低效調減預算、超支自擔等機制；二要構建教育部門領導者聲譽制度，強化其聲譽意識；三要建立干部選用與財政支出績效掛鉤制度；四要保持激勵制度確定性，穩定預期。

2. 健全農村義務教育財政資金績效管理能力提升制度

（1）優化農村義務教育財政支出績效目標管理制度。一要樹立基層政府的績效目標管理意識，讓“花錢必問效”的績效意識深入人心；二要個性化設定績效目標，根據地方自身特點，設計最能反映當地公眾需求的績效目標；三要加強財政部門績效目標審核的力度及能力，當地政府、人大要加強對財政部門績效目標審核工作的監管。

（2）完善預算績效運行監控制度。一要加強地方政府財政部門和義務教育學校績效監控隊伍建設；二要切實提高績效監控隊伍的工作能力；三要加強黨委、人大、政府、審計、財政部門和預算部門績效監控工作的協調性，最大程度發揮績效監控作用。

（3）構建科學的農村義務教育財政支出績效評價指標體系。一要構建教育行政部門和義務教育學校財政支出績效評價指標體系。教育行政部門的績效評價指標主要關注：經費投入總量、投入公平性、毛入學率、升學率、成績合格率、家長滿意度、軟硬件配置等；學校的績效評價指標主要關注：教育設施與設備投入、師資建設投入、教學研討投入、學業成績、學生身心發展等。二要建立義務教育績效評價指標動態調整制度。

（4）完善績效評價結果運用制度。一要構建績效評價結果運用監督制度，建立黨委、人大以及社會輿論的外部監督制度，強化政府、審計部門、財政部門、預算部門的內部監督制度；二要建立預算評價結果公開制度，在政府網站、廣播電視媒體以及重要公共場所進行公開。

（5）提高農村義務教育財政資金績效管理信息化程度。一要加快數字財政系統建設，特別是廣大基層及農村地區的財政信息化建設；二要加強基層及農村地區預算管理隊伍及其信息化管理能力建設。

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