國家審計在突發公共事件中的作用及機制研究

摘 要：國家審計在突發公共事件的應急管理中發揮著重要的監督和信息傳遞功能。我們認為國家審計至少可通過以下三個渠道來幫助及完善應急管理。第一，國家審計通過對應急管理的合法性、合規性以及經濟效益性進行審查和評價，能夠約束公共權力，提升突發公共事件的處理效率和效果。第二，國家審計可以通過全過程跟蹤審計從抑制腐敗、降低物資錯配、加強部門之間信息溝通三個方面提高應急部門在救助資源上的配置效率。第三，國家審計可以通過發布專業而獨立的信息增強公眾對政府的信任、抑制謠言的傳播來維護社會穩定以及提升突發公共事件的處理效果。

關鍵詞：國家審計；突發公共事件；應急管理

一、引言

突發公共事件是指“突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件”，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四類①。突發公共事件帶來的影響通常超過社會正常狀況下的應對和處置能力，嚴重破壞社會的正常運行機能，帶來廣泛的經濟損失和社會危害。例如2003年爆發的SARS事件，2008年汶川大地震等都是典型的突發公共事件。這些突發公共事件不僅帶來了大量人員傷亡、巨額經濟損失，而且造成廣泛的社會影響。

突發公共事件的經濟影響。自然災害可能通過對資本存量、運輸和運輸系統以及其他基礎設施的破壞而給短期GDP增長帶來顯著的負面影響[1]，它對長期經濟增長也會產生較為顯著的負面效應[2]。

突發公共事件的社會影響。雖然突發公共事件由于其屬性的差異，會導致社會影響的顯著性有所不同。但整體上，突發公共事件會對人們心理層面產生極為負面的影響，進而降低人的效用[3]。嚴重的突發公共事件甚至會影響到社會的穩定，自然災害的發生、自然災害的數量以及與之相關的損失會增加社會動亂[4]。伴隨著網絡時代以及自媒體的發展，當突發公共事件演變成公共危機時，在各種動機的推動下，會產生各種謠言，以至流言四起，嚴重損害公眾的社會信任以及政府的公信力，進而影響社會的有序運行，降低公眾的幸福感與安全感[5]。

突發公共事件對經濟社會的巨大影響，凸顯了政府對突發公共事件進行應急管理的必要性。我國政府于2006年初頒布《國家突發公共事件總體應急預案》，用來指導全國的突發公共事件應對工作。事前的預防和事后的救助可以在很大程度上降低突發公共事件的實際危害程度，而社會安全制度的建設更可以最大限度地遏制人為原因引起的社會性災難[6]。在社會不斷轉型的大背景下，政府應該把危機管理作為日常管理的重要組成部分，建立獨立的應急管理機構，構建應急管理體系，協調各個部門進行高效的應急管理活動[7]。政府要建立完善的信息公開制度，不斷完善媒體應對、危機公關等方面建設，加強應急信息公開[8]。

國家審計在監督、評價公共危機管理中發揮著特殊的功能[9]。國家相關的法律法規賦予國家審計對突發公共事件監督的權利和義務。《中華人民共和國審計法》（2006）第23條、24條規定，國家審計有權對救災、救援等社會捐贈資金、援助項目的財務收支情況進行審計監督。審計法明確規定了國家審計在突發公共事件中的責任，但是僅將國家審計局限于財務收支審計，規定范圍過窄，使得國家審計的職能在突發公共事件的應對中不能得到充分應用。

黨的十八屆四中全會明確提出了審計監督全覆蓋的要求，《關于加強審計工作的意見》提出，凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，都要接受審計、配合審計。作為國家政治制度不可缺少的組成部分，國家審計是保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”，任何涉及公共資金、公共資產和公共資源的使用和管理、涉及公眾利益的活動都必須接受審計的監督[10-11]。

一系列的法律和政策為國家審計參與到突發公共事件的管理提供了法理和政策基礎，國家審計也在不停地探索自己的職能，積極介入。例如，我國審計署在實際工作中，提出了跟蹤審計的要求。2016年，我國審計署發布的《“十三五”國家審計工作發展規劃》第九條要求國家審計“對重大突發性公共事項進行跟蹤審計，重點監督檢查有關資金、物資的籌集、分配、撥付、使用情況和有關項目的建設推進情況，保障重大突發性公共事項應急處置、預防預警、恢復重建等工作順利進行”。這一規定將國家審計作為突發性公共事件管理中的重要一環，將其嵌入到了突發事件管理的全過程，強調了國家審計在其中所發揮的監督作用，而不再僅限于審計財務收支。

雖然法律和政策為國家審計參與到突發公共事件管理提供了法理和政策基礎，審計署在實際工作中也積極推動，但是囿于理念的新生性、實踐的復雜性，學術界并沒有對國家審計在突發公共事件中的作用及其機制進行系統深入的研究。已有的研究僅停留在國家審計對突發公共事件資金、物資的審計必要性以及如何進行審計。本文希望在已有研究的基礎上，探討國家審計在突發公共事件中的具體作用及其機制。

二、文獻回顧

隨著突發公共事件的頻發，審計研究人員也在逐步探索和思考國家審計應該在其中扮演的角色。當突發性公共危機事件發生時，在快速啟動和實施相應的危機應對程序時，應相應啟動緊急項目審計系統，其審計過程按順序依次分為項目立項、審計準備、審計實施、審計報告階段和審計處理階段[6]。對重大突發性事件設置專項資金，并且由國家審計對專項資金進行審計[12]，國家審計應該在資金審計中發揮主導作用，以保證資金使用的合法性和合規性[13]。此外，國家審計在公共危機審計中存在一些問題，比如全程跟蹤審計的程序不規范、審計信息資源利用不充分等，因此，應制定專門的公共危機審計相關法律來規范危機審計的實務操作，并設置常設的危機審計指揮中心以及采用全過程跟蹤審計來應對突發危機事件[14]。

國家審計還應對非營利組織的重大救助活動開展專項審計，查處可能的違法違規行為，揭示制度層面的缺陷與漏洞，并提出政策建議[15]。重大突發性公共事件中涉及大量的資金和物資，需要國家審計采用提前介入、全過程跟蹤的方式重點監督資源分配的運行狀況和效率。而國家審計應對重大突發性公共事件的最佳方式是采用全過程跟蹤審計，只有通過制定國家重大突發性公共事件應急審計預案，將其納入國家總體應急預案，才能將全過程跟蹤審計從制度中加以固化，形成一種特殊的審計管理模式[16]。

公共危機管理審計的重心需要前移到危機預防審計，應該從確立公共危機預防審計的先進理念、提升公共危機預防審計的法律地位、探索公共危機預防審計的實務模式等3個方面來推進我國公共危機預防審計的建設。公共危機的事前審計應以預防為主，重點在于督促建立危機預警系統；事中審計應跟蹤審計救災款物，重點在于保證救災款物從籌集到使用整個過程的真實性和合規性；事后審計重在保障災后恢復重建資金分配使用及重建項目的效益性；而后續審計則在于促使落實審計意見和建議、評價危機管理的效果[9]。

突發公共事件審計人員的素質決定公共事件的審計質量，而通過招錄多領域跨學科背景人才、強化突發公共事件審計人員培訓、建立突發公共事件審計專家庫以及招募突發公共事件審計志愿者等方式，有助于加強我國突發公共審計人員的隊伍建設[17]。

由以上文獻回顧可知，現有文獻主要集中于國家審計在突發公共事件中的審計內容和審計方法的研究上，而對于國家審計在公共危機的管理中所發揮的作用以及作用途徑則鮮少涉及。開展突發公共事件審計理論研究，了解國家審計在突發公共事件中的作用，總結國家審計在突發公共事件的實踐經驗，有助于為審計從業人員提供理論指導，為制定突發公共事件審計的相關法律法規提供政策性建議。

三、突發公共事件審計的理論基礎

委托代理理論、信息傳遞理論是現代民間審計的重要理論基礎[18]。國家審計對政府財務報表的審計在很大程度上是衍生于民間審計的實踐和概念[19]，因而國家審計具有一些民間審計的特征。此外，作為政府的組成部分，國家審計也積極地參與到國家治理中，因此，國家審計也兼具公共部門的特性[20]。因此，國家審計對突發公共事件進行審計的理論基礎除了來源于委托代理理論、信息傳遞理論之外，還來自新公共管理理論。

委托代理理論是國家審計進行突發公共事件審計的基礎[9]。所有權和使用權的分離，使得資產的所有者只能依靠使用者來經營業務，而資產的使用者則定期為資產所有者提供財務報告[19]。由于雙方的利益不完全一致，在信息不對稱的情況下，代理人會采取偏離委托人利益的自利行為。而受制于專業知識有限或者監督成本過高等原因，委托人并不能限制資產使用者的機會主義行為，因而，需要審計作為獨立的第三方來對財務報告的真實性和公允性進行鑒證。在突發公共事件的背景下，資產的所有者為提供救助資金和物資的社會公眾或中央及各級政府（委托人），他們委托國家審計來監督相關政府部分或慈善機構（代理人）對救災物資的管理使用情況，以減少或避免由于信息不對稱所帶來的逆向選擇（公眾不再提供捐款）和道德風險（物資被濫用）問題。

信息傳遞理論則認為審計可以提高財務信息的可信性，向市場有效傳遞公司的相關信息，并為信息使用者提供決策有用的信息。在突發公共事件審計中，國家審計同樣具有信息傳遞功能。在處理突發公共事件的過程中，社會各界都極為關心救災的進展以及救助物資的管理和分配情況，而相關信息的傳遞有助于穩定受災群眾甚至全社會的情緒。直接對救助物資進行管理的各級政府機關和慈善機構天然地握有信息優勢，而物資的供給方以及物資的最終接受方則處于信息劣勢。而由于信息的無法驗證，公眾對相關部門發布的信息公告往往持懷疑態度。國家審計作為獨立的第三方，對相關政府部門或慈善機構的救災行為進行監督，并出具審計報告，這一過程向社會公眾傳遞了有利信息，并提高了相關信息的可信度，使社會公眾、中央以及各級政府易于對救助工作的效率和效果進行判斷，從而增強社會對政府處理突發公共事件的信心，進而提高政府對公共危機的治理效率。

新公共管理理論認為，公共部門應借鑒私營部門成功的管理方法和競爭機制，提高公共服務的效率、效果和質量。新公共管理的發展推動了國家審計對公共部門進行績效審計的快速發展[21]，國家審計在國家治理中的重要作用日益凸顯。國家審計是國家治理的監督控制系統之一，是國家治理大系統中具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，對維護、完善和促進國家治理有重要意義[10]。這意味著，國家審計在進行公共危機審計時，不僅僅是消極地評判危機處理過程中的合法性和合規性，更要積極地參與到突發公共事件處理的政策制定以及公共危機處理的效果和效率的評價中，在提高資源配置效率、降低社會風險中發揮其作用。

四、國家審計在突發公共事件中的作用機制

國家審計通過對公共危機中物資的使用進行審查和評價，能夠約束公共權力，提高突發公共事件的處理效率和效果。具體而言，國家審計通過監督突發公共事件處理主體的權力運行、糾正處理過程中的違法違規行為、評價危機處理的效率效果、反饋突發公共事件處理信息等來促進救助資源的合理使用，促進改善相關政府部門以及慈善機構對突發公共事件處理能力的提高。

（一）國家審計通過改善內部管理來提高相關部門應對突發公共事件的能力

突發公共事件具有突發性和緊急性、高度的不確定性、影響的社會性以及破壞性等特征[22-23]。它們不僅會給受災群眾帶來直接經濟損失，還會對國家的宏觀經濟增長帶來或短期或長期的影響[1，24-25]，一旦處理不好，甚至可能會引起社會的次生災難，造成難以估量的經濟損失和社會混亂[4]。因而，各國政府都在積極尋求處理突發公共事件的最佳方式，以最小化其造成的損失。

解決突發公共事件帶來危機的最好辦法是預防，而預防危機的關鍵在于建立完善的應急管理制度和應急管理體系[9，23]。作為保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”，國家審計負有促進健全法治和改革完善體制機制制度的責任[11]。這意味著，國家審計在突發公共事件中，需要積極參與到公共危機管理有關制度的制定以及應急機制的建立中，利用其專業知識，對危機處理過程中的資金、物資、業務、信息等流向和調撥提出針對性的審計意見，幫助有關部門及時發現存在的問題，提出相應的整改意見。

在減少突發公共事件帶來的損失的努力中，高效的組織機構以及行動的協調有序（集體性）起著非常重要的作用[26]，而國家審計可以通過一系列的審計活動來提高應急管理部門的管理效率和溝通效果。在實際操作中，國家審計可以通過白皮書、報告、備忘錄等形式，使被審計單位了解審計師所關注的風險評估、控制活動、信息與溝通等要素，幫助被審單位建立相應的知識庫，進而提高相關部門建立健全突發公共事件管理制度和應急機制；審計人員可以采用控制測試、審計調查、訪談等方法，了解被審單位公共危機管理制度、應急機制和預警體系的建立健全情況，發現公共危機管理內部控制的薄弱環節，識別出關鍵風險，為公共危機預警機制及處理程序的完善提供建議；通過審閱、核對以及穿行測試，來確認和觀察有關資金、物資的審批、調撥以及分配等環節的控制政策和程序，發現可能存在的漏洞或者重復冗余的程序，為政策和程序的完備和簡化提供政策建議。

國家審計利用其專業技術優勢，通過參與相關制度的制定以及對應急機制和執行情況的測試，能夠改善處理突發公共事件相關部門的內部管理，直接提高其危機處理的能力。

（二）國家審計通過全過程跟蹤審計來提高救助資源的配置效率

在突發公共危機的處理過程中，充足的救助資金和物資能夠有效地減低公共危機帶來的損失[26]， 并為災后重建提供強大的物質保障。但是，由于物資的來源復雜、金額巨大，在資源調配過程中很可能會出現物資的挪用、占用、使用不到位等情況，進而影響救助的效率效果。例如，鄂州市委書記在鄂州2020年作風建設暨2019年度綜合考評通報大會上披露的“派出所亂發捐贈物資事件”。當時100名街道工作人員先將物資領完，最后殘缺不全地再發給一線工作人員。領的部分物資數量是其他人員的3倍，例如他們領取水果4種，其他一線人員只有2種。直到媒體將此事曝光，他們才考慮向困難群眾發放。

我國審計署發布的《“十三五”國家審計工作發展規劃》要求對重大突發性公共事項進行跟蹤審計，并指出要重點監督檢查有關資金、物資的籌集、分配、撥付、使用情況，這在制度層面上確定了國家審計在救災過程的監督作用。國家審計的全過程監督從抑制腐敗、糾正錯誤、加強部門之間的信息溝通三個方面提高了應急部門在救助資源上的配置效率。

第一，國家審計的全過程監督在很大程度上可以減少突發公共事件管理中可能出現的腐敗。國家審計可以通過威懾作用預防腐敗、通過國家審計的正常開展揭露腐敗、通過國家審計的結果運用懲治、抵御腐敗[27]。國家審計對救助資金和物資的跟蹤審計，能夠最大限度地抑制腐敗，降低公共危機處理過程中的資源錯配的可能性。

第二，國家審計的全過程監督能夠及時反饋和糾正物資分配中出現的問題，提高物資的使用效益。2020年，湖北省紅十字會對捐贈物資的管理受到諸多批評，例如醫藥物資分配的遲滯、口罩分配的不合理以及捐贈物資管理的混亂等。這些問題的產生，一方面在于相關部門首次處理數量巨大的資金和物資，經驗與準備不足，另一方面在于其管理沒有受到外部的有效監督，缺乏改進的動力和方向。審計機關的過程跟蹤能夠及時發現和處理救助過程的問題。在2008年突發的汶川地震中，從5月14日至11月底，全國各級審計機關對18個中央部門和單位、31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團的1289個省級部門和單位、5384個地級部門和單位、24618個縣級部門和單位進行了審計，延伸審計了四川、甘肅、陜西、重慶、云南等5省（市）的3845個鄉鎮、9526個村，并對76709戶受災群眾進行了調查②。在審計過程中，審計人員發現了手機短信騙取賑災募捐款、濫用救災款項、救災物資存在積壓等問題，并及時對這些問題進行了處理，提高了救助資金、物資的使用效益③。

第三，國家審計的全過程監督有助于加強不同部門之間的信息溝通。在應對突發公共危機時，往往涉及多個部門。各個部門之間由于職能的差異或者缺乏統一的領導，彼此之間往往缺乏必要的信息溝通，信息溝通的不暢增加了資源錯配的風險。例如，在2008年汶川地震抗震救災中，審計人員發現物資存在積壓或不適用的情況；陜西省由于省民政廳核實的受災人數比原上報人數有所減少，使中央第一批救災糧計劃多下撥原糧1.68萬噸，分別積壓在民政和糧食部門的中轉點和各鄉鎮；四川省阿壩州茂縣、黑水縣帳篷需求已基本飽和，阿壩州政府又調入這兩個縣1萬余頂④。2010年的玉樹地震中，審計署對民政部等3個中央部門、15個社會組織、31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團籌集、撥付、使用和管理玉樹地震救災款物等情況進行了跟蹤審計，發現部分地方未按規定及時將捐款匯繳民政部、中國紅十字會總會和中華慈善總會，涉及金額1.62億元⑤。在跟蹤審計的過程中，雖然審計人員分散在不同的部門，但由于統一的領導、類似的專業背景以及信息的不定期匯總，審計人員之間的溝通不存在障礙，而審計人員通過互相的交流實現了信息的共享，審計不同部門的審計人員可以及時進行交流，進而加強不同部門之間的信息溝通，有助于提高資源的配置效率。

（三）國家審計通過改善危機處理過程中的信息傳遞來維護社會穩定以及提升突發公共事件的處理效率

突發公共事件發生之后，危機態勢不斷地發生變化，各種相關的危機信息層出不窮，由于沒有可靠的信息來源，所傳播信息的真實性往往不易辨別。各種道聽途說和流言的傳播容易引發公眾的消極情緒，造成廣泛而普遍的社會恐慌，加劇社會的不安定性，使得危機的處理變得更為困難和復雜[22，28]。因而，政府部門對相關信息的及時發布對危機的處理極為關鍵。信息的及時釋放是社會秩序的穩定器，因為它可以確保公眾的知情權，遏制負面社會情緒的傳播并防止繼發性危機[29-30]。當前自媒體時代，只要可以上網，人人都可以成為信息的發布者，互聯網上的各類信息真假難辨，容易引發公眾對政府的不信任。政府公信力的流失，容易使社會陷入“塔西陀陷阱”[31]。所謂“塔西陀陷阱”，就是指當公共權力遭受公信力危機時，政府或其代言人無論說真話還是假話、做好事還是壞事，都會被認為是說假話做壞事。

公眾對相關部門發布信息真實性的懷疑，其根本原因在于雙方信息的不對稱。突發公共事件管理部門的運行同樣以委托代理的模式進行，該公共權力的委托伴隨著資源的委托和受托責任的履行。由于雙方目標函數不一致，在信息不對稱的情況下，代理人會采取偏離委托人利益的自利行為。而各層級代理人的尋租行為，最終導致公眾對代理人的不信任，并降低了政府部門信息溝通的效率和效果。

國家審計以獨立第三方的身份來審計被審單位的危機管理活動，有助于提升政府透明度，增加政府信息的可信度來提高信息的傳遞效率。國家審計至少通過三個方面來改善政府的信息傳遞。第一，國家審計改善了相關部門公告的信息質量。對突發公共事件的過程監督，有利于抑制腐敗、揭錯查弊，從整體上改善相關部門的內部管理，從而在實質上改善政府的信息報告質量。第二，國家審計增加了突發公共事件處理的信息供給。在危機審計的過程中，審計人員會及時地發布相關審計報告，公告其審計過程和審計結果，增加了相關信息的供給量。在2008年汶川地震抗震救災過程中，審計署從6月至12月間先后發布了4份《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告》，對審計過程、發現的問題等進行了詳細的公告，這些信息引起了強烈的社會反響[15]。第三，國家審計獨立第三方的身份在一定程度上為信息的可信性提供了擔保。

國家審計通過改善政府對外界的信息傳遞來加強公眾對政府的信任，從而增強公眾對政府頒布的相關政策的執行力度，進而提高公共危機的處理效果。在突發公共危機處理的過程中，公眾對政府的信任可以極大地影響各項政策實施的效果，進而影響公共危機的處理效果。如果個人依照應急管理機構和地方政府的指示和建議做好準備，則能顯著減少與災害相關的風險，而個人對應急管理機構的信任可能會影響其與應急預備建議的配合度。Choi等[4]對美國個人對龍卷風的應急預備和對應急管理機構的信任二者之間的關系進行研究，發現當個人對應急管理機構的信任基準程度較低時，對地方政府信任的增加能夠增加個人對龍卷風的預備力度。

五、結語

國家審計作為國家治理的“免疫系統”，在應對突發公共事件中承擔著提高危機管理效率效果的重要功能。而理解和認識國家審計在突發公共事件中的作用機制和途徑是影響國家審計治理效能發揮的關鍵前提。我們認為，國家審計可以分別從改善內部管理來提高相關部門的危機處理能力、過程跟蹤審計來提高救助資源的配置效率、改善危機處理過程中的信息傳遞這三個方面來提升政府相關部門對突發公共事件的處理效率。

注 釋：

① 《國家突發公共事件總體應急預案》。

② 引自《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告（第4號）》。

③ 資料來自《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告（第1號）、（第2號）、（第3號）、（第4號）》。

④ 資料來自《審計署關于汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告（第3號）》。

⑤ 資料來源于審計署審計結果公告2010年第21號：“關于玉樹地震抗震救災資金物資跟蹤審計結果”。

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