城鎮居民最低生活保障制度的策略研究

摘" 要：當前我國城鎮居民最低生活保障制度建設并不完善，應基于制度實施現狀和問題，采取轉變救助理念、加強人文關懷，健全資金管理、拓寬資金來源，基于應保盡保實施分類救助，完善法律法規、強化法律監督等完善策略，真正發揮最低生活保障制度的“最后一道安全網”作用。

關鍵詞：城鎮居民；最低生活保障；制度；策略

中圖分類號：D922.182.1；D927文獻標識碼：A文章編號：2095-9052（2024）01-0091-03

作者簡介：李改艷（1986.07—" ），女，漢族，河南新鄉人，講師，碩士，研究方向：社會救助。

基金項目：2021年湖南省教育廳科學研究項目“基于ELES模型對湖南省城鎮居民最低生活保障標準的測定研究”（項目編號：21C1352）。

引言

早在新中國剛剛成立階段，我國政府部門就已經構建城鎮貧困居民社會救助制度，主要以救助形式來解決困難群體的生活問題。隨著市場經濟的發展和變化，原有救濟制度已然無法滿足現實需求，繼而形成了城鎮居民最低生活保障制度。在二十余年的發展中，該項制度日益完善，覆蓋范疇、保障內容更為完善，在全國范圍內已經達成應保盡保的目標。但受到救助理念存在弊端、資金來源渠道單一、保障對象界定困難、法律監督力度薄弱等問題影響，城鎮居民最低生活保障制度并未發揮應有價值和作用。在中國特色社會主義新時代背景下，為構建社會主義和諧社會，探索城鎮居民最低生活保障制度的完善策略意義深遠［1］。

一、城鎮居民最低生活保障制度存在的問題

（一）救助理念存在弊端

我國實施城鎮居民最低生活保障制度，遵循保障公民基本生存權利的救助理念，針對城鎮中的貧困居民，提供物質及生活救助，以此來踐行政府責任。但是當前城鎮居民最低生活保障制度實施過程中，實施主體的救助理念仍然存在較大的弊端和缺陷，主要體現在三方面：一是存在社會排斥現象，包括許多地區所制定的最低生活保障制度不夠科學合理，對申請對象的資格審查過于嚴格，規定低保家庭不能購買機動車輛、子女不能外出留學等，采取統一化的方式審查居民家庭收入，導致城鎮居民最低生活保障制度無法覆蓋所有真正貧困群體。價值低保人群界定存在不公平、不合理的情況，社會對低保人群容易產生偏見，且受資助的低保對象自身也會產生自卑感，承受較大的心理壓力，不愿積極融入社會和與人交往，長期的自我排斥會影響社會和諧與穩定。二是受到傳統救助理念的掣肘，仍然將城鎮居民最低生活保障制度的應用范疇，置于“三無”對象的救助層面。伴隨社會發展而產生的新型貧困群體，卻被認為是個人原因造成，導致衍生大量低保邊緣人群，影響該制度的落實成效。三是仍然保留恩賜思想，將公民享受國家基本保障的權利，定義為國家及政府部門對公民的恩賜，認為貧困居民過度依賴低保，不通過自身勞動來改善貧困現狀，增加國家的財政負擔。甚至存在低保申請不公平情況，使真正貧困群體無法享受國家救助，進一步降低生活質量。

（二）資金來源渠道單一

在市場經濟高速發展視域下，社會競爭十分激烈，城鎮居民中失業人群數量不斷增加，低保申請人群亦成倍增長，我國各地方政府面臨極大的財政壓力。當前我國落實城鎮居民最低生活保障制度的過程中，普遍存在資金投入力不足的情況，加之資金來源渠道較為單一，資金管理與利用質量不佳。一方面，在城鎮居民最低生活保障制度的財政投入方面，雖然各級政府不斷加大資金供給，然而整體的資金需求缺口仍然較大，很難滿足各地區城鎮居民最低生活保障的要求。特別是在我國一些中西部經濟發展滯后的地區，這一問題更加突出。另一方面，當前城鎮居民最低生活保障，其資金主要是中央劃撥的財政資金，以及各級政府配比的相應資金，以國家和政府為主導，并未拓展廣泛的社會籌資渠道，資金匱乏問題難以得到有效解決。

（三）保障對象界定困難

當前各地方政府均按照《城市居民最低生活保障條例》，對需要資助對象進行評估和界定，導致出現了大量的低保邊緣人群，即符合貧困標準卻不在保障范疇之內。雖然我國各地方城鎮居民最低生活保障制度已經實現應保盡保，但仍然無法有效避免矛盾和沖突，該幫不幫、應保未保問題無法從根本上解決。首先，對于農民工的最低生活保障。農民工作為進城務工群體，與城市居民同樣工作、納稅，卻享受著低薪資報酬，為城市作出諸多貢獻，卻無法納入城鎮居民最低生活保障制度覆蓋范疇。其次，低保邊緣人群界定困難，無法給予針對性幫扶救助。家庭人均收入略高于最低保障標準的人群，并不在救助范圍，但這些家庭或因重大變故問題，實際生活情況十分貧困，又無法享受低保政策，使其無法脫離貧困現狀。最后，流浪乞討人員的認定和救助。當前諸多城市中出現了“職業乞討人員”，即家庭生活條件良好，以乞討的方式進行斂財，人數和規模不斷擴大，對城市形象產生惡劣影響，亦加大了救助保障工作的難度。

（四）法律監督力度薄弱

現階段，我國城鎮居民最低生活保障制度已經覆蓋全國各個地區，并且制定了相應的法律法規，為該制度實施提供了法律規范和指引。但結合現實情況來看，法律法規體系尚未完善。其一，相關立法層級偏低，通常是以政策、辦法、通知、條例的形式，出臺一系列地方性行政法規以及規章制度，尚未構建一部專門針對城鎮居民最低生活保障制度的法律。立法層級偏低導致的必然結果，則是制度執行過程中法律的權威性不足，針對違法審批等問題難以采取強有力的制裁措施，影響該制度效果的充分發揮［2］。其二，缺少良好法律監督。由于法律監管的缺失，導致低保的資金籌措、使用等問題容易出現紕漏，如資金私自挪用、違規使用等，無法保障低保資金真正救助有困難的城鎮居民。

二、城鎮居民最低生活保障制度的完善策略

（一）轉變救助理念，加強人文關懷

城鎮居民最低生活保障是國家為保障貧困居民正常生活的一項民心工程，關乎著整個社會的和諧與穩定發展。在貫徹實施該制度的過程中，應將對民眾生命及尊嚴的尊重、愛護融入其中，各級政府應加大人文關懷力度，及時轉變傳統的不平等救助觀念，重新認知低保對象的實際特點和需求。

第一，轉變傳統認知觀念。當前我國實施城鎮居民最低生活保障制度的過程中，有著更廣的覆蓋范疇，其中除了常規救助人員基礎上，亦包括雖具備勞動能力但失業而貧困的部分群體。但受到傳統定勢思維理念的影響，社會排斥現象的出現嚴重影響著城鎮居民最低生活保障制度實施成效。因此，應轉變思想理念，重新認知現階段的低保對象，許多曾經為國家建設和發展貢獻過力量，其貧困并非自身原因所導致的人，在面臨生活困境時，應向國家和政府申請相應救助，這是每個中國公民均享有的權利。所以，各級政府應明確自身責任，對貧困人群的救助并非憐憫和施舍，是國家賦予政府必須履行的責任。

第二，摒棄“養懶漢”的錯誤觀念。我國各級政府實施最低生活保障制度時，經常提到不養懶漢，即經過政府救助及工作介紹后，仍不愿意參與社會勞動者，則將取消其低保資格。事實上，根據當前我國的政府救助水平，并不能使貧困居民真正完全依賴政府。所以，在實施低保制度過程中，應遵循人道主義視角下，對受資助個體展開深層次分析，了解其失業的主要原因。特別是部分年齡相對較大、自身并未掌握高級技能、在市場就業中競爭力極低的人群，需要改變觀念，不能通過外界壓力逼迫就業，要給予其良好的人文關懷和寬容，方能實現社會主義和諧社會建設目標。

第三，堅持以人為本救助理念。現代社會在實施救助過程中［3］，更加注重精神層面的人文關懷，必須給予低保用戶以同樣的尊重，使其感受來與黨和國家、社會的關懷和愛護。應將現有的一些不合理、苛刻的低保政策予以刪減，如限制申請低保用戶子女出國留學、購買各類家用電器等。低保人群同樣是國家公民，享有同等的權利，可以按照喜好選擇生活方式，不能制定不符合公民權利的低保政策。應多從低保對象視角出發思考問題，始終堅持以人為本的思想理念，多給予低保對象包容、關懷、尊重，加大精神扶貧力度，幫助其走出貧困，融入社會發展。

（二）健全資金管理，拓寬資金來源

充足的經費是城鎮居民最低生活保障制度落到實處的有力保障，也是當前面臨的最緊要問題。雖然近年來我國財政收入呈現逐年遞增的發展趨勢，黨中央對各級政府的財政支持力度不斷加大，特別是在社會保障層面投入大量資金，然而進行分配和落實以后，仍然無法保障最低生活保障制度的實施效果。所以，我國應不斷完善資金管理體系，廣泛拓展資金來源。

第一，各級政府部門應按照國家城鎮居民最低生活保障制度的相關政策和規定，有效處理最低生活保障與地方經濟建設和發展的關系，為實施城鎮居民最低生活保障制度，予以充足的資金支持［4］。在此過程中應保障低保資金使用的優先性，并納入財政專項預算，采取統一化的管理措施，減少各類不必要的財政支出，將有限資金用于城鎮居民最低生活保障，切實提升該項工作的實效性。

第二，拓寬資金籌措渠道，改變以財政資金支持為主導的單一資金來源，立足于我國國情及社會實際情況，廣泛從社會渠道吸納資金，緩解政府財政資金不足的壓力，同時也能夠增強社會各界對低保人群的關心及幫助。其一，從個人所得稅中開辟最低生活保障制度的專項資金。由于現階段我國尚未全面實施社會保障費改稅，但是國家稅收現狀及分稅制的安排，各級政府可以結合地方發展實際，將個人所得稅作為城鎮居民最低生活保障制度的專項資金來源，按照城鎮居民收入設置起征線、貧困線，按照收入確定個人所得稅比例。收入在貧困線以下居民，即可從個人所得稅中獲得相應補償。這一舉措能夠對我國社會貧富差距較大問題，起到一定調節作用，同時也能夠為城鎮居民最低生活保障制度的實施提供持續資金來源。其二，利用我國福利彩票進行資金籌集，將社會福利彩票納入城鎮居民最低生活保障的專項資金。福利彩票最顯著的特點是資金來源的持續性和穩定性，按照比例作為城鎮低保居民的救助資金，能夠最大化發揮福利彩票發行的價值，同時也能夠充實資金來源。其三，鼓勵社會及個人捐贈，面向全社會宣傳城鎮居民最低生活保障的重要價值和意義，增強其幫扶救助意識，通過社會捐贈資金及物資的形式，幫助各地區的困難群眾。總而言之，應積極發揮國家力量和社會力量，廣泛籌措資金，構建相互幫扶和救助的良好社會風氣，解決城鎮貧困居民的生活現實問題，促進和諧社會建設和發展。

（三）基于應保盡保，實施分類救助

在實施城鎮居民最低生活保障制度的過程中，對貧困群體進行細化分類，能夠更好地將低保政策落到實處，對于致貧原因不同的城鎮居民采取差異化的救助項目和措施，切實提高城鎮居民最低生活保障制度的實施成效。

第一，面向農民工群體構建救助制度。其資助對象指的是長期在城市中生活的農民工群體，為城市的建設和發展作出過突出貢獻，但因工作變故而短暫陷入貧困的外地農民工。該制度的實施不僅要保證農民工的正常生活得到幫扶，同時要有效預防潛在的道德風險。由于農民工進城務工的主要目的是通過在城市中就業來獲取經濟收入。所以，最低生活保障制度的實施，不能將救助放在經濟補償方面，而是為廣大農民工提供專項技能培訓、相關工作崗位介紹等。通過這種幫扶救助措施來緩解外地農民工的經濟困難，使最低生活保障制度發揮最大價值。

第二，面向低保邊緣群體構建救助制度。在我國社會主義轉型發展的道路中，市場經濟體制不斷深化改革，城鎮低保邊緣群體數量大幅度增加，構建與之相匹配的最低生活保障制度具有重要價值。這部分群體普遍具備勞動能力，但是并未接受過高層次教育，所掌握的技術技能等級較低，無法通過社會勞動獲取充足收入而導致的貧困。對于低保邊緣群體的救助，必須清晰認識到資金救助無法從根本上解決貧困問題，想要真正擺脫貧困必須完善相關救助制度。通過對低保邊緣群體的發展性幫扶和救助，避免其成為低保戶。

第三，面向流浪乞討人員構建救助制度。維護社會成員的基本尊嚴，是實現社會和諧穩定發展的基礎前提，同時也是維系社會公平公正的基本要求。城鎮流浪乞討人員作為最需要幫助的弱勢群體，對該群體的救助應充分尊重。應轉變傳統的救助理念，體現救助的人文關懷，并對其實施專業心理輔導，幫助其充實生活尊嚴與自信心。同時應做好救助人員的監督管理工作，禁止無故虐待流浪乞討人員，多鼓勵社會及個人參與流浪乞討人員的救助工作，對于存在違規行為的救助人員需追究責任，繼而維護社會的公正秩序［5］。

（四）完善法律法規，強化法律監督

法律法規是我國城鎮居民最低生活保障制度落到實處的有力保障，應積極加快立法進程，不斷完善相關的法律法規體系，繼而充分發揮法律監督作用。一是提高立法層次。當前實施城鎮居民最低生活保障制度的過程中，通常以地方性法規為主導。在我國社會保障體系日益完善的過程中，應不斷加快社會保障的基本法建設，將地方實施的各項政策逐步納入法律條款之中，通過中央立法的形式，對各級政府實施城鎮居民最低生活保障制度提供法律規范，實現有法可依、有章可循，增強該制度執行的有效性。二是加大法律監督力度。對于城鎮居民最低生活保障救助資金并未專款專用或私自挪用的人員，需要結合事件情節嚴重性，追究其刑事或民事責任，將專款專用作為紅色底線，嚴格查處低保救助金挪用的違法犯罪行為。同時應建立面向低保人群的投訴渠道，設置專門部門處理相關投訴建議和問題，針對受到非法侵害的低保用戶，可以及時給予法律援助，保障低保用戶群體的合法權益。

結語

綜上所述，在我國經濟社會發展的過程中，城鎮居民最低生活保障制度發揮著重要的作用，有效解決了貧困居民的最低生活問題，維系著社會的和諧與穩定。但由于城鎮居民最低生活保障制度的實施受到諸多現實因素的掣肘，仍然存在一些不足。因此，應結合我國國情、社情、民情，構建完善的城鎮居民最低生活保障制度與運行機制，保障社會的公平和穩定，幫助家庭貧困人群走出貧困，實現物質與精神的雙重脫貧，形成更加和諧的社會發展環境。

參考文獻：

［1］佟蒙飛．全面實施城鎮居民最低生活保障制度——關于赤峰市實施城鎮居民最低生活保障制度的調查［J］．經濟研究參考，2001（11）：46-48．

［2］楊茂，王瑋．論居民最低生活保障城鄉統籌發展的制度完善［J］．商業文化，2021（6）：114-116．

［3］趙明學，鄒微．論科學發展觀背景下社會主義和諧社會的構建［J］．理論月刊，2008（5）：18-20．

［4］孫睿．農村最低生活保障問題研究［D］．山東農業大學博士學位論文，2012．

［5］韓旭．敦化市城市最低生活保障存在的問題及對策研究［D］．長春工業大學碩士學位論文，2021．