個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策何以可為？

摘 要：發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金是健全養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的重要舉措，而靈活高效的稅收優(yōu)惠政策則是推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金制度高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素。雖然近年來我國制定了個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策，但是仍存在諸多問題，嚴(yán)重掣肘個(gè)人養(yǎng)老金制度的高質(zhì)量發(fā)展。基于文獻(xiàn)研究法、比較分析法對美國、德國和澳大利亞等典型國家個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的主要實(shí)踐、基本特征、實(shí)施效果以及對中國的啟示等重要問題進(jìn)行深入探討。研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過數(shù)十年的積極探索，美國、德國和澳大利亞逐步建立了靈活高效的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策，主要體現(xiàn)在激勵(lì)方式靈活多樣、政策制定立法先行、政策調(diào)整循序漸進(jìn)、關(guān)注低收入群體的需求以及鼓勵(lì)以家庭為參保對象等五個(gè)方面，有效推動(dòng)了其個(gè)人養(yǎng)老金制度的發(fā)展與成熟。不過，這些典型國家個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策在取得矚目成就的同時(shí)，仍然面臨對低收入群體的吸引力不足等現(xiàn)實(shí)困境。結(jié)合典型國家的有益經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)，對我國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策存在的主要問題進(jìn)行剖析，并提出更具針對性的見解，認(rèn)為我國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)從四個(gè)方面作出改進(jìn)：一是引入多種稅收優(yōu)惠模式，增強(qiáng)政策的吸引力；二是凸顯稅收優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)性，助推優(yōu)惠資源向低收入群體傾斜；三是提升稅收優(yōu)惠政策的靈活性，鼓勵(lì)個(gè)人合理配置稅收優(yōu)惠額度；四是稅收優(yōu)惠政策應(yīng)支持以家庭形式參保。

關(guān)鍵詞：個(gè)人養(yǎng)老金；稅收優(yōu)惠政策；多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-4149（2024）01-0016-18

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2023.00.063

一、引言

正如穆迪（Moody）和薩瑟（Sassar）在《老齡化》一書中所言：“我們的社會(huì)應(yīng)對老齡化的策略，就像將軍們根據(jù)以往的作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)來謀劃下一場戰(zhàn)爭［1］。”作為全球唯一一個(gè)老年人口數(shù)以億計(jì)且老齡化速度最快的國家，我國如何有效應(yīng)對來勢洶洶的人口老齡化給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)無異于一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。“七普”數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口占比達(dá)到18.7%，距離中度老齡化社會(huì)只有一步之遙。面對日趨嚴(yán)峻的人口老齡化問題帶來的養(yǎng)老金財(cái)政壓力，國際上通用的做法是建立多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。然而，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系一直存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)不平衡問題，主要體現(xiàn)在第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一家獨(dú)大，第二支柱企業(yè)年金舉步維艱，第三支柱商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展滯后。為了發(fā)展多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，人力資源和社會(huì)保障部及財(cái)政部等五部門于2018年4月開始在上海市、福建省和蘇州工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但效果并不理想，截至2020年末，參保人數(shù)僅為4.9萬人，保費(fèi)收入僅4.3億元［2］，幾乎處于“偃旗息鼓”的狀態(tài)，重要原因之一是配套的稅收優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)不夠合理［3-5］，激勵(lì)作用較為有限。

在此背景下，為了完善多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和回應(yīng)國民日益增長且多樣化的養(yǎng)老保障需求，國務(wù)院辦公廳于2022年4月21日正式發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，并明確提出由財(cái)政部等部門制定具體的稅收優(yōu)惠政策，9月26日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定國民參加個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃可以享受個(gè)人所得稅優(yōu)惠，參與者按照每年最高1.2萬元的額度享受稅前扣除，對其投資收益暫不征稅，待遇領(lǐng)取階段的實(shí)際稅率由7.5%降至3%，以期鼓勵(lì)和吸引更多國民參加個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)個(gè)人養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展。

事實(shí)上，利用具有激勵(lì)性的稅收優(yōu)惠政策吸引公民參與個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃是眾多發(fā)達(dá)國家應(yīng)對日益凸顯的人口老齡化挑戰(zhàn)和發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要經(jīng)驗(yàn)。政府通過讓渡一定的稅收資源，激勵(lì)公民自愿為退休進(jìn)行額外儲(chǔ)蓄，可以有效緩解第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付壓力，進(jìn)而提高公民的老年生活質(zhì)量。自美國1974年最早利用稅收優(yōu)惠政策撬動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金制度以來，愈來愈多的發(fā)達(dá)國家逐步建立起具有稅收優(yōu)惠的個(gè)人養(yǎng)老金制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的大多數(shù)成員國都出臺(tái)了與個(gè)人養(yǎng)老金制度相配套的稅收優(yōu)惠政策，其中美國、德國和澳大利亞等典型國家的政策日臻成熟。那么，與典型國家相比，我國剛剛起步的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策是否科學(xué)合理？典型國家在制定與完善個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的過程中有哪些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我國學(xué)習(xí)與借鑒？本文將對這些重要問題進(jìn)行觀照與探討，以期對促進(jìn)我國個(gè)人養(yǎng)老金制度的高質(zhì)量發(fā)展有所裨益。

二、文獻(xiàn)回顧

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，已有部分學(xué)者對個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行探討，主要側(cè)重于個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施成本、個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的公平性問題、對個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施效果和真假儲(chǔ)蓄問題的爭論以及對我國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的構(gòu)想等四個(gè)方面。

1. 個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施成本

實(shí)施成本既是影響一項(xiàng)公共政策能否可持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)，也是學(xué)者們關(guān)注的重要話題。現(xiàn)有研究顯示，個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施成本相對高昂，這是一些學(xué)者對其頗有微詞的重要原因。柯林斯（Collins）在全面分析愛爾蘭的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策后發(fā)現(xiàn)，其實(shí)施成本比較高昂，2013年由個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策減免的稅收金額達(dá)到23.9億歐元，約占愛爾蘭當(dāng)年征繳的稅收和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用總額的4.8%［6］。與此類似，英國稅務(wù)海關(guān)總署發(fā)布的報(bào)告顯示，與個(gè)人養(yǎng)老金相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施成本在各種稅收優(yōu)惠政策中名列前茅，僅在2020—2021財(cái)政年度，英國用于雇員稅前繳費(fèi)這一項(xiàng)稅收優(yōu)惠的減免費(fèi)用就達(dá)到47億英鎊，遠(yuǎn)超其他稅收優(yōu)惠政策［7］。

2. 個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的公平性問題

由于個(gè)人養(yǎng)老金制度面向大多數(shù)勞動(dòng)者群體，其稅收優(yōu)惠政策是否公平，即能否真正惠及各類收入群體就顯得尤為重要。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行過程中存在不公平問題，高收入群體更有可能從中獲益。溫迪（Venti）的研究指出，與低收入群體相比，美國高收入群體向個(gè)人退休賬戶（Individual Retirement Account， IRAs）供款的可能性更大，更有可能享受相應(yīng)的稅收減免紅利［8］。博施-蘇潘（Borsch-Supan）和普法爾（Pfarr）等學(xué)者在分析德國里斯特養(yǎng)老金的稅收減免和補(bǔ)貼政策后發(fā)現(xiàn)，這一稅收優(yōu)惠政策并沒有明顯促進(jìn)低收入者參保，其主要獲益者是中高收入群體［9-10］。柯林斯和休斯（Hughes）對愛爾蘭的研究也得出了類似的結(jié)論，其個(gè)人養(yǎng)老金稅收減免主要集中在高收入群體，低收入群體能夠享受到的稅收減免或者補(bǔ)貼非常有限［6］。

3. 對個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的爭議

個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠作為一項(xiàng)由政府主導(dǎo)制定的公共政策，實(shí)施成本和公平性問題固然重要，但由于涉及多個(gè)責(zé)任主體，難免會(huì)產(chǎn)生一些爭議。首先是關(guān)于實(shí)施效果的爭論。許多學(xué)者認(rèn)為各國通過出臺(tái)配套的稅收優(yōu)惠政策，不僅提高了個(gè)人養(yǎng)老金制度的覆蓋面，而且增加了其繳費(fèi)額。波特巴（Poterba）和溫迪等學(xué)者在考察美國個(gè)人退休賬戶的稅收優(yōu)惠政策后發(fā)現(xiàn)，它在有效提升個(gè)人退休賬戶覆蓋面的同時(shí)促進(jìn)了個(gè)人繳費(fèi)的增加［11-12］。約翰（John）和羅斯（Ross）在分析澳大利亞的自愿型超級年金計(jì)劃后指出其稅收優(yōu)惠政策帶來了更高的覆蓋面和更多的經(jīng)濟(jì)福利［13］。與此同時(shí)，這些政策效果在阿塔納西奧（Attanasio）和迪索（Disney）對英國的研究以及恩格爾哈特（Engelhardt）和米利根（Milligan）對加拿大的研究中也得到了印證［14-17］。然而，即便是基于同一個(gè)國家的研究，也有學(xué)者得出了與前述截然相反的觀點(diǎn)。例如，柯林斯（Collins）和伊頓（Eaton）的研究顯示美國個(gè)人退休賬戶稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)效果幾乎為零，這是一項(xiàng)失敗的公共政策［18-19］；而有學(xué)者則毫不客氣地指出，如果在排除經(jīng)濟(jì)增長和工資增加等因素的影響后，澳大利亞政府針對自愿型超級年金計(jì)劃出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策幾乎沒有帶來個(gè)人繳費(fèi)的增加，其實(shí)際效果聊勝于無［20］。

其次是關(guān)于真假儲(chǔ)蓄的爭論。有一些學(xué)者質(zhì)疑個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策是否真正推動(dòng)了公民將一部分收入由消費(fèi)轉(zhuǎn)為養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，還是只是各種儲(chǔ)蓄賬戶之間的騰挪轉(zhuǎn)移。巴里（Barry）和加里（Gary）認(rèn)為與個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃相適應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策有助于增加國民的總體儲(chǔ)蓄，而不是各種儲(chǔ)蓄賬戶之間的互相替代［21］。溫迪和波特巴的研究也表明，美國在引入個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃后，絕大多數(shù)個(gè)人退休賬戶的儲(chǔ)蓄是新增加的儲(chǔ)蓄，且沒有導(dǎo)致其他金融賬戶資產(chǎn)的減少［8， 11］。然而，有學(xué)者卻得出了與之相反的結(jié)論，阿塔納森（Attanasion）的研究顯示美國個(gè)人退休賬戶的儲(chǔ)蓄中最多只有9%是國民儲(chǔ)蓄的凈增加，超過90%的繳費(fèi)只是其他儲(chǔ)蓄形式的轉(zhuǎn)移或替代［22］，格雷維爾（Gravelle）和齊傳鈞等人的研究也佐證了這一結(jié)論［23-24］。

4. 對我國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的構(gòu)想

與西方國家政策實(shí)踐的逐步增多和我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展不平衡問題的日益凸顯相伴隨，一些學(xué)者開始關(guān)注我國的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠問題，主要聚焦于對稅收優(yōu)惠的方式和模式提出構(gòu)想。在個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠的方式上，杰弗里（Jeffery）和鄭秉文等學(xué)者認(rèn)為，考慮到不同社會(huì)階層和不同收入群體等復(fù)雜情況，應(yīng)當(dāng)對不同人群實(shí)行差異化的稅收優(yōu)惠政策［25-26］。針對個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠的模式問題，王瑩認(rèn)為延稅型的EET 模式最適合我國的基本國情［27］，但是也有學(xué)者提出了不同的看法，他們建議我國應(yīng)當(dāng)實(shí)行EET和非延稅型的TEE并行的稅收優(yōu)惠模式，這樣才能有效提高個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)性和吸引力［28-31］。

綜上所述，學(xué)者們對個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了諸多探討，然而現(xiàn)有研究尚存兩大缺陷：一是學(xué)者們聚焦于剖析單個(gè)國家的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策，缺少對多國政策實(shí)踐的綜合分析。由于各國的具體國情不盡相同，其個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策也存在較大差異，因此單個(gè)國家的政策實(shí)踐往往具有較大的局限性。二是學(xué)者們主要關(guān)注各國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的正面效果，鮮有學(xué)者問津其負(fù)面效果。事實(shí)上，相較于正面效果，政策發(fā)展過程中出現(xiàn)的負(fù)面效果可能更具參考價(jià)值。鑒于此，本文將對美國、德國和澳大利亞等典型國家的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行深入探討，全面總結(jié)其共性特征和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期為我國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的發(fā)展與完善提供有益啟示。

三、美、德和澳三國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的主要實(shí)踐

艾斯平-安德森在《福利資本主義的三個(gè)世界》一書中將西方資本主義國家福利體制劃分為自由主義、保守主義和社會(huì)民主主義三種類型，從目前的情況來看，其中的大多數(shù)國家都建立了個(gè)人養(yǎng)老金制度并制定了配套的稅收優(yōu)惠政策。但OECD發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示，丹麥、芬蘭等一些社會(huì)民主主義國家的個(gè)人養(yǎng)老金覆蓋率不僅顯著低于美國和德國等自由主義國家與保守主義國家，而且近年來更是呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢［32-33］，這也從側(cè)面映射出其稅收優(yōu)惠政策吸引力不足，對于持續(xù)激勵(lì)公民參保個(gè)人養(yǎng)老金力不能支，也就難以成為值得借鑒的研究案例。結(jié)合研究資料的可獲得性，本文選取了代表自由主義福利體制的美國和澳大利亞以及代表保守主義福利體制的德國這三個(gè)國家的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行研究。在這三個(gè)國家中，美國作為全球較早建立個(gè)人養(yǎng)老金制度的國家之一，其稅收優(yōu)惠政策經(jīng)過多次打磨和修訂已日趨成熟；德國既是全球首創(chuàng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國家，在個(gè)人養(yǎng)老金領(lǐng)域同樣走在了世界前列，其頗具創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠措施和補(bǔ)貼機(jī)制已被多國效仿；澳大利亞被稱為多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的“重要范本”，其自愿型超級年金靈活精準(zhǔn)的稅收優(yōu)惠模式和補(bǔ)貼機(jī)制也積累了諸多有益經(jīng)驗(yàn)。綜合分析這些典型國家的政策實(shí)踐有助于勾勒西方國家個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的基本輪廓。

1. 美國個(gè)人退休賬戶制度：兩種稅收優(yōu)惠模式并行，增加制度靈活性

一直以來，美國政府和社會(huì)極力提倡和奉行自力更生價(jià)值觀，面對日益加深的人口老齡化趨勢，為了充分發(fā)揮民眾個(gè)人和家庭的力量應(yīng)對這一嚴(yán)峻問題，美國在全球較早地引入個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。1974年美國政府頒布《雇員退休收入保障法案》，首先推出了實(shí)行有限制稅務(wù)扣除繳費(fèi)的個(gè)人退休賬戶，即傳統(tǒng)IRAs，并于1997年通過《納稅人減免法案》建立了采用不同稅收激勵(lì)模式的羅斯IRAs（Roth IRAs）。

（1）傳統(tǒng)IRAs的稅收優(yōu)惠政策。出于吸引勞動(dòng)者在年輕時(shí)為未來年老退休進(jìn)行繳費(fèi)的考慮，傳統(tǒng)IRAs在諸種稅收優(yōu)惠模式中選擇了延稅型的EET模式，即個(gè)人利用稅前收入?yún)⒈＠U費(fèi)，資金收益無需繳納資本利得稅和股利稅，僅需在最后的待遇領(lǐng)取階段繳納一定的個(gè)稅。考慮到稅收優(yōu)惠在體現(xiàn)激勵(lì)作用的同時(shí)也要兼顧公平，尤其是要避免IRAs成為富人的專屬避稅工具，因此傳統(tǒng)IRAs設(shè)置了繳費(fèi)上限且實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。根據(jù)美國國稅局官網(wǎng)（IRS）數(shù)據(jù)，2021年度傳統(tǒng)IRAs的最高繳費(fèi)限額為6000美元（如果年滿50周歲以上則為7000美元）和個(gè)人年應(yīng)稅工資二者較小的金額。此外，傳統(tǒng)IRAs的稅收優(yōu)惠額度并非等量齊觀，而是依據(jù)個(gè)人調(diào)整后的總收入、個(gè)人及其配偶是否參與雇主發(fā)起的養(yǎng)老金計(jì)劃等因素來綜合確定不同收入人群能夠享有的稅收優(yōu)惠額度，也可理解為一種階梯稅率優(yōu)惠。總體來看，收入較高、參保雇主養(yǎng)老金計(jì)劃情況較好的家庭能享受的稅收優(yōu)惠額度更低，反之收入較低、未參保雇主養(yǎng)老金計(jì)劃的家庭以及合規(guī)的喪偶者則可以享受更高優(yōu)惠額度（見表1和表2）［34］。顯然，這有助于將寶貴的稅收優(yōu)惠資源惠及需求更迫切的參保群體，激勵(lì)更多的中低收入人群參加傳統(tǒng)IRAs。

為了防止參保人將賬戶里的養(yǎng)老金資產(chǎn)挪作其他用途，傳統(tǒng)IRAs與許多法定退休金一樣規(guī)定了最低領(lǐng)取年齡，參保人必須年滿59.5周歲后才能領(lǐng)取養(yǎng)老金，否則需要支付10%的額外稅款。同時(shí)，為了有效發(fā)揮傳統(tǒng)IRAs的儲(chǔ)蓄養(yǎng)老功能，參保人最晚要在年滿70.5周歲之前開始定期領(lǐng)取規(guī)定的最低金額養(yǎng)老金，領(lǐng)取的金額會(huì)隨著其年齡的增長而逐步增加，否則個(gè)人需要為未按要求提取的養(yǎng)老金支付高達(dá)50%的稅費(fèi)［35］。

（2）羅斯IRAs的稅收優(yōu)惠政策。由于傳統(tǒng)IRAs的稅收優(yōu)惠模式是延稅而非免稅，激勵(lì)效果相對有限。為了吸引更多的公民在年輕時(shí)為未來養(yǎng)老提前儲(chǔ)蓄，美國政府1997年頒布《納稅人減免法案》引入羅斯個(gè)人退休賬戶（羅斯IRAs），該計(jì)劃在參保資格、稅優(yōu)模式以及待遇領(lǐng)取年齡等方面與傳統(tǒng)IRAs存在諸多差異。一方面，羅斯IRAs采取非延稅的TEE稅收優(yōu)惠模式，更加適合非正規(guī)就業(yè)者［36］，公民直接以稅后收入?yún)⒈＠U費(fèi)，2022年的繳費(fèi)上限同樣為6000美元（年滿50周歲以上為7000美元），但需要和傳統(tǒng)IRAs賬戶共享這一繳費(fèi)額度。另一方面，羅斯IRAs在投資收益和待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)完全免稅，并且提款限制和要求較少。然而，相較于傳統(tǒng)IRAs，羅斯IRAs的參保要求更為嚴(yán)格，它嚴(yán)格限制高收入人群參保，年收入超過一定數(shù)額的個(gè)人或家庭將不能參保（見表3）。需要指出的是，羅斯IRAs的參保者在年滿70.5周歲以后仍可選擇繼續(xù)繳費(fèi)且不提取養(yǎng)老金，其死亡后可由法定或指定繼承人繼承且免繳遺產(chǎn)稅［34］。

從理論上講，由于羅斯IRAs采取的是非延稅型的TEE稅收優(yōu)惠模式，與傳統(tǒng)IRAs相比其節(jié)稅能力更強(qiáng)，即使二者的繳費(fèi)金額相同，它也能讓參保者獲得更豐厚的稅收減免紅利［37］。在羅斯IRAs推出后，美國政府不僅允許參保人在不同稅收優(yōu)惠模式之間自由轉(zhuǎn)換，而且可以將傳統(tǒng)IRAs或雇主養(yǎng)老金計(jì)劃中的資產(chǎn)轉(zhuǎn)存至羅斯IRAs，使得其更具吸引力。值得關(guān)注的是，雖然參保人提前支取羅斯IRAs養(yǎng)老金需要額外支付10%的附加稅，但是為了照顧參保人的一些基本需求或特殊情況，美國政府允許其將羅斯IRAs內(nèi)的部分資金用于支付大額醫(yī)療費(fèi)用、高等教育費(fèi)用或購買首套住房等重要事項(xiàng)，且免征附加稅。

2. 德國里斯特養(yǎng)老金：稅收優(yōu)惠以直接補(bǔ)貼為主，注重政策公平性

（1）里斯特養(yǎng)老金建立的背景。相比于美國，德國的養(yǎng)老金財(cái)政問題更為嚴(yán)峻，截至1999年，德國退休人員總收入中有85%來自第一支柱法定養(yǎng)老保險(xiǎn)，遠(yuǎn)高于美國的45%［38］。出于應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)快速老化帶來的嚴(yán)重財(cái)政困境，德國政府開始進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，希望一方面降低第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)支付水平，另一方面大力推進(jìn)第二、三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，其中最核心的措施是2001年建立了以時(shí)任勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部部長里斯特命名的私人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（2）里斯特養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策。雖然德國里斯特養(yǎng)老金與美國IRAs同為個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，但是里斯特養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策更加復(fù)雜，相當(dāng)一部分的稅收優(yōu)惠是以直接財(cái)政補(bǔ)貼的形式讓渡給參保人。這些補(bǔ)貼主要包括基礎(chǔ)補(bǔ)貼、子女補(bǔ)貼和特別補(bǔ)貼三個(gè)方面。

三種補(bǔ)貼的目標(biāo)人群各不相同，基礎(chǔ)補(bǔ)貼是普惠性的，面向所有參保人。在2021年度，個(gè)人只要將上一年總收入的4%存入里斯特養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶就能獲得175歐元的全額基礎(chǔ)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額隨著繳費(fèi)的減少而降低，補(bǔ)貼至參保人年滿67周歲為止［39］。同時(shí)，考慮到有孩家庭和青年人可能經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重且生活壓力較大，無暇也無錢為二三十年后的個(gè)人養(yǎng)老事宜進(jìn)行提前儲(chǔ)蓄，為了激勵(lì)這些群體積極參保，里斯特養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃引入專門的子女補(bǔ)貼和青年群體特別補(bǔ)貼。從子女補(bǔ)貼來看，如果參保人有2008年以前出生的孩子，那么每年可以獲得185歐元的補(bǔ)貼，2008年及以后出生的孩子的補(bǔ)貼則為每年300歐元，此項(xiàng)補(bǔ)貼一直持續(xù)到孩子可以獨(dú)立取得收入或25周歲為止。從青年群體特別補(bǔ)貼來看，對于25周歲以下的青年人，只要他參保里斯特養(yǎng)老金，那么就可以額外獲得最高200歐元的一次性特別補(bǔ)貼［40-41］。

值得一提的是，即便稅收優(yōu)惠模式同樣是稅前扣除，但相比于美國傳統(tǒng)IRAs，里斯特養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠模式頗具創(chuàng)新，這主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠的形式及其與財(cái)政補(bǔ)貼的關(guān)系上。具體說來，目前里斯特養(yǎng)老金的最高免稅繳費(fèi)額為每年2100歐元，這包含個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼兩個(gè)部分。在稅收優(yōu)惠的實(shí)現(xiàn)流程上，稅務(wù)部門會(huì)自動(dòng)計(jì)算直接補(bǔ)貼和稅收減免何種方式對個(gè)人最有利，只有當(dāng)個(gè)人繳費(fèi)的應(yīng)減稅金額超過了直接補(bǔ)貼的金額，才會(huì)給予額外退稅，相當(dāng)于直接補(bǔ)貼金額實(shí)際上是稅收優(yōu)惠額度的一部分且充當(dāng)了預(yù)付款。雖然這種稅收優(yōu)惠機(jī)制較為復(fù)雜，但是實(shí)際上更有利于吸納低收入人群和靈活就業(yè)人群參保。不過，由于里斯特養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策本質(zhì)上仍是延稅模式，參保人在投資收益和待遇領(lǐng)取階段仍需納稅。

3. 澳大利亞自愿型超級年金：兼具靈活與公平的稅收優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼機(jī)制

（1）澳大利亞自愿型超級年金的建立。為了應(yīng)對日益加速的人口老齡化趨勢和緩解舊養(yǎng)老金體制造成的巨額財(cái)政赤字，澳大利亞政府緊跟國際潮流對其養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，主要著力點(diǎn)是充分發(fā)揮個(gè)人和家庭在提高民眾養(yǎng)老保障水平與減輕政府財(cái)政壓力中的重要作用，并于1992年6月頒布《超級年金保證費(fèi)法案》，引入第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃——自愿型超級年金。這一超級年金的應(yīng)運(yùn)而生標(biāo)志著澳大利亞正式建立了多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，另外兩大支柱分別為覆蓋全體國民的基本養(yǎng)老金（第一支柱）和強(qiáng)制繳費(fèi)的保障型超級年金（第二支柱）。

（2）自愿型超級年金的稅收優(yōu)惠政策。靈活與公平兼顧是自愿型超級年金稅收優(yōu)惠政策的重要考量。從繳費(fèi)環(huán)節(jié)來看，雇員可以在稅前繳費(fèi)和稅后繳費(fèi)兩種方式中任選其一。稅前繳費(fèi)也被稱為“薪金犧牲”（salary sacrifice），即雇員可以主動(dòng)向雇主提出將一定比例的工資收入以稅前繳費(fèi)的形式放入自愿型超級年金賬戶，這部分繳款可以享受15%的稅率優(yōu)惠。從2021年7月1日開始，稅前繳費(fèi)的年最高限額為2.75萬澳元（含雇主承擔(dān)的保障型超級年金繳費(fèi)）［42］。同時(shí)，為了體現(xiàn)制度的公平性，對于參保的高收入群體，如果其調(diào)整后的應(yīng)稅收入和優(yōu)惠繳款之和超過25萬澳元，那么就要對其超過部分征收高達(dá)30%的稅費(fèi)［43］。

除了“薪金犧牲”外，雇員也可以選擇以稅后收入方式繳費(fèi)，主要包括雇員稅后個(gè)人繳費(fèi)和配偶繳費(fèi)。倘若雇員的自愿型超級年金賬戶的資金總額不超過170萬澳元，那么就可以選擇稅后繳費(fèi)，每年的繳費(fèi)上限為11萬澳元或3年內(nèi)不超過33萬澳元。在達(dá)到此上限之前，參保人的這部分繳費(fèi)在待遇領(lǐng)取時(shí)可以享受免稅優(yōu)惠；不過一旦超過這一上限，那么超過部分的稅率將高達(dá)46.5%［44］。同時(shí)，為了加強(qiáng)對雇員家庭的保障力度，尤其是考慮到一些雇員的配偶可能囿于照顧家庭而無法就業(yè)或者無收入而無法向自愿型超級年金計(jì)劃繳費(fèi)，澳大利亞政府鼓勵(lì)和支持雇員在為自己繳費(fèi)的同時(shí)兼顧配偶：如果配偶的年收入在4萬澳元以內(nèi)，那么雇員可以在自己的自愿型超級年金賬戶內(nèi)為其繳費(fèi)，對于年收入在3.7萬澳元以下的配偶，其繳費(fèi)還可享受18%的稅收抵免優(yōu)惠；雇員每年為配偶繳費(fèi)的上限是3000澳元，最高稅收優(yōu)惠金額為540澳元，這一優(yōu)惠金額隨配偶收入的增加而減少［45］。自愿型超級年金的稅收優(yōu)惠情況如表4所示。

需要指出的是，澳大利亞自愿型超級年金同樣引入財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，但不同于德國的里斯特計(jì)劃，澳大利亞政府的財(cái)政補(bǔ)貼僅限于低收入群體。澳大利亞的稅收政策決定了如果參保者的收入較低，那么其選擇“薪金犧牲”將無法享受稅收優(yōu)惠 澳大利亞政府對收入較低的個(gè)人免征個(gè)人所得稅，這一收入數(shù)額在2021財(cái)政年度為18200澳元。。故而，為了鼓勵(lì)和吸引低收入群體為未來的退休進(jìn)行儲(chǔ)蓄，澳大利亞政府推出了“共同供款計(jì)劃”，在2022—2023年度，如果年收入低于57016澳元的雇員自愿加入自愿型超級年金計(jì)劃并繳費(fèi)，那么政府將會(huì)根據(jù)繳費(fèi)金額向其提供不超過500澳元的補(bǔ)貼［46］。

此外，由“薪金犧牲”而來的自愿型超級年金在投資收益和待遇領(lǐng)取階段均需納稅。一方面，在投資收益階段，自愿型超級年金賬戶投資收益的最高稅率為15%，持有期限在一年以上的賬戶資金可減免1/3的資本利得稅；另一方面，在待遇領(lǐng)取階段，自愿型超級年金賬戶資金的納稅金額取決于領(lǐng)取者的退休年齡和提取類型。總體來看，參保者選擇在60周歲以后領(lǐng)取賬戶養(yǎng)老金所需要繳納的稅費(fèi)相對較低［47］。

四、美、德、澳三國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的基本特征與實(shí)施效果

1. 美、德、澳三國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的基本特征

雖然美國、德國和澳大利亞的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策在形式和內(nèi)容等方面存在一定的甚至是較大的差異，然而仔細(xì)分析后不難發(fā)現(xiàn)，它們在激勵(lì)方式、政策制定、政策調(diào)整、照顧特殊人群以及重視家庭參保等方面具有類似的特征或理念。

（1）激勵(lì)方式靈活多樣。由于個(gè)人養(yǎng)老金制度主要面對全體勞動(dòng)者及其家屬，與之相配套的稅收優(yōu)惠政策受眾較廣，三國政府在政策設(shè)計(jì)和激勵(lì)方式上都注重靈活性和多樣性，從而可以適應(yīng)和兼顧不同群體復(fù)雜多樣的需求。如表5所示，美國傳統(tǒng)IRAs和羅斯IRAs的稅收優(yōu)惠分別采取了延稅型的EET模式和非延稅型的TEE模式，不僅可以覆蓋中高收入群體，而且可以覆蓋靈活就業(yè)人員等低收入群體；雖然德國里斯特養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠也是延稅型模式，但它選擇的是EET模式疊加財(cái)政補(bǔ)貼的雙重激勵(lì)方式，既有針對有子女家庭和青年人群體的優(yōu)惠與補(bǔ)貼，也有面向所有參保人的優(yōu)惠與補(bǔ)貼；不同于美國和德國，澳大利亞自愿型超級年金則是允許參保人自愿選擇延稅或非延稅的稅收優(yōu)惠模式，政府在給予參保人更多自主性的同時(shí)，也對無法享受稅收優(yōu)惠紅利的低收入群體提供直接補(bǔ)貼。顯然，這種政策理念的優(yōu)勢在于能夠激勵(lì)和吸引更多勞動(dòng)者參保繳費(fèi)，避免個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠成為某些特定群體的專屬福利。

（2）政策制定立法先行。立法先行是美國、德國和澳大利亞三國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的重要特征，其個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的制定與調(diào)整皆有相應(yīng)的法律背書。美國傳統(tǒng)IRAs和羅斯IRAs及其稅收優(yōu)惠政策的建立分別以《雇員退休收入保障法案》和《納稅人減免法案》為標(biāo)志，且后續(xù)多次修訂分別涉及退休、賦稅、小企業(yè)保護(hù)等多部法律，每次修訂都有相關(guān)立法背書。德國里斯特養(yǎng)老金及其稅收優(yōu)惠政策的建立以《老年財(cái)產(chǎn)法》及其修正案為依據(jù)，澳大利亞自愿型超級年金及其稅收優(yōu)惠政策則由《超級年金保證費(fèi)法案》背書，且其監(jiān)管和個(gè)稅抵扣需要遵循《1993年超級年金業(yè)（監(jiān)管）法》、《退休儲(chǔ)蓄賬戶法》以及《2009年公平工作法》等相應(yīng)法律的規(guī)定。毫無疑問，由于法律的位階和效力明顯高于政策文件或行政法規(guī)，通過具體的立法明確規(guī)定個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠的主要內(nèi)容和實(shí)施細(xì)則，不僅可以有效規(guī)范和約束政府、參保者以及金融機(jī)構(gòu)等責(zé)任主體的行為，而且能夠?yàn)檫@一稅收優(yōu)惠政策的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

（3）政策調(diào)整循序漸進(jìn)。個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策與居民養(yǎng)老保障和政府財(cái)政收支密切相關(guān)，具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特點(diǎn)，這就要求政策制定者將其嵌入更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境之中，適時(shí)調(diào)整政策理念和實(shí)施細(xì)則，以適應(yīng)波詭云譎的外部世界。正是認(rèn)識到了這一點(diǎn)，美國、德國和澳大利亞三國政府及時(shí)調(diào)整了個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)和實(shí)施細(xì)則中與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境不相適應(yīng)或相互齟齬的部分。美國的傳統(tǒng)IRAs在創(chuàng)建伊始主要針對未被納入雇主養(yǎng)老金計(jì)劃的勞動(dòng)者，隨后美國政府在1981年通過的《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇稅收法案》取消了這一規(guī)定，凡是70.5周歲以下的勞動(dòng)者均可參保和繳費(fèi)，有效提升了其制度覆蓋面和繳費(fèi)規(guī)模，后來美國政府又對傳統(tǒng)IRAs的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了多次調(diào)整。從德國的情況來看，初創(chuàng)時(shí)期里斯特養(yǎng)老金復(fù)雜難懂的認(rèn)證規(guī)則和補(bǔ)貼機(jī)制導(dǎo)致該計(jì)劃增長乏力，于是2005年德國政府對其進(jìn)行優(yōu)化升級，包括大幅度減少認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量和高度簡化申請程序等，有效提高了民眾對于里斯特養(yǎng)老金的興趣與需求，僅2005年最后一個(gè)季度就新增了90萬份左右的新保單，遠(yuǎn)超2004年全年的保單數(shù)量［48］。

（4）關(guān)注低收入群體的需求。個(gè)人養(yǎng)老金作為第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要組成部分，往往遵循自愿參保原則，強(qiáng)調(diào)自我負(fù)責(zé)、多繳多得，如果不關(guān)注和照顧特殊群體的情況與需求，那么相對慷慨的稅收優(yōu)惠不可避免地會(huì)對高收入群體更有利，甚至淪為“富人俱樂部”。為了克服這種令人詬病且嚴(yán)重威脅制度高質(zhì)量發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)，美國、德國和澳大利亞三國的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策都特別關(guān)注低收入群體的需求，對其參保繳費(fèi)提供額外的優(yōu)惠政策。美國傳統(tǒng)IRAs的稅收優(yōu)惠政策通過科學(xué)規(guī)劃和精心設(shè)計(jì)，使收入較低的人群參保可以享受更大的優(yōu)惠額度，而羅斯IRAs則直接對高收入人群參保進(jìn)行嚴(yán)格限制，德國里斯特養(yǎng)老金和澳大利亞自愿型超級年金則不約而同地選擇了對青年人群、有子女家庭或收入低于一定額度的勞動(dòng)者等低收入群體參保繳費(fèi)提供一定比例的特別優(yōu)惠或匹配補(bǔ)貼。顯然，三國政府都試圖將有限的稅收優(yōu)惠資源向未來養(yǎng)老問題更嚴(yán)峻的低收入群體傾斜，力圖在實(shí)現(xiàn)資源分配的帕累托最優(yōu)的同時(shí)促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展。

（5）鼓勵(lì)以家庭為參保對象。兼顧家庭經(jīng)濟(jì)狀況、鼓勵(lì)夫妻雙方共同參保是美國、德國和澳大利亞三國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的又一重要特征。美國傳統(tǒng)IRAs賬戶和羅斯IRAs賬戶都允許已婚者聯(lián)合申報(bào)，且享受的稅收優(yōu)惠額度依據(jù)夫妻雙方調(diào)整后的總收入來確定。在德國，參保人的配偶可以作為間接受益人參與里斯特計(jì)劃，而且政府引入專門針對有孩家庭的特殊補(bǔ)貼。澳大利亞政府的考慮則更加周到，鑒于部分配偶可能囿于照顧家庭等原因使得夫妻雙方在工資收入方面存在較大的差距，自愿型超級年金規(guī)定如果配偶的收入較低，那么參保者可以在其超級年金賬戶內(nèi)為配偶自愿繳費(fèi)且享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。毫無疑問，個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)以家庭為參保對象具有重要意義。一方面是這種制度設(shè)計(jì)使得參保的夫妻雙方只需建立一個(gè)賬戶，有效增強(qiáng)了政策的可及性和便利性，也可以降低參保成本；另一方面且更重要的是，鼓勵(lì)以家庭為參保單位、以夫妻雙方的總收入而非個(gè)人收入水平來確定稅收優(yōu)惠額度，更能真實(shí)全面地反映參保家庭的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，既有助于增強(qiáng)政策的公平性，也有利于家庭為未來養(yǎng)老進(jìn)行合理儲(chǔ)蓄。

2. 美、德、澳三國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施效果

對于公民而言，個(gè)人養(yǎng)老金制度最大的吸引力就在于其稅收優(yōu)惠政策，稅優(yōu)政策的吸引力極大地影響著個(gè)人養(yǎng)老金制度的發(fā)展前景。總體來看，在稅收優(yōu)惠政策的加持下，美國IRAs計(jì)劃和澳大利亞自愿型超級年金計(jì)劃在繳費(fèi)規(guī)模和覆蓋人群方面取得了明顯的成就，有效增強(qiáng)了參保者的未來養(yǎng)老保障力度。根據(jù)美國國稅局（IRS）及相關(guān)機(jī)構(gòu)測算，2017—2020年度，美國聯(lián)邦政府以240億—280億美元的稅收優(yōu)惠成本撬動(dòng)了多達(dá)1120萬—1420萬人向傳統(tǒng)IRAs和羅斯IRAs計(jì)劃繳費(fèi)，繳費(fèi)總額達(dá)到420億—560億美元，稅收支出與其帶來的公眾繳費(fèi)額的比例大致為1∶2，大約35%—38%的美國家庭擁有IRAs（見表6）。換言之，隨著傳統(tǒng)IRAs和羅斯IRAs稅收優(yōu)惠力度的加大，其繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)總額以及擁有IRAs計(jì)劃的家庭比例都在持續(xù)上升。由于除稅收優(yōu)惠政策外，IRAs計(jì)劃中幾乎不存在其他任何激勵(lì)參保繳費(fèi)的政策，因此可以認(rèn)為稅收優(yōu)惠政策在很大程度上以一己之力將接近四成的美國家庭納入了個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。盡管美國聯(lián)邦政府每年用于IRAs的稅收優(yōu)惠支出超過百億美元（見表6），但其效果十分可觀，時(shí)至今日，IRAs計(jì)劃的資產(chǎn)總額已達(dá)到13.2萬億美元，占美國三支柱養(yǎng)老金總資產(chǎn)的比例高達(dá)35%［49］。

在澳大利亞，稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼機(jī)制也在助力自愿型超級年金繳費(fèi)總額的增加，自2018年以來該繳費(fèi)總額一直處于增長態(tài)勢（見表7）。更為關(guān)鍵的是，澳大利亞極具針對性的稅收優(yōu)惠政策更能吸引低收入和中低收入群體，“薪金犧牲”和“共同供款計(jì)劃”兩種優(yōu)惠模式都為這些群體提供了參保繳費(fèi)的巨大動(dòng)力。澳大利亞財(cái)政部的年報(bào)顯示，2021財(cái)政年度，在自愿型超級年金的稅收優(yōu)惠支出當(dāng)中，澳大利亞政府通過面向低收入者的“共同供款計(jì)劃”，僅以1.1億澳元的財(cái)政支出就撬動(dòng)了廣大低收入群體向自愿型超級年金共計(jì)繳費(fèi)6.39億澳元［50］，稅收補(bǔ)貼投入與其帶來的自愿繳款的比例高達(dá)1∶5.8。同樣值得關(guān)注的是，超級年金基金協(xié)會(huì)的研究報(bào)告顯示，相比于高收入群體，實(shí)際上中等和中低收入群體更愿意通過享受“薪金犧牲”的稅收優(yōu)惠向自愿型超級年金賬戶繳費(fèi)［51］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年度澳大利亞政府用于第二支柱雇主養(yǎng)老金和第三支柱自愿型超級年金的稅收優(yōu)惠支出約為360億澳元，共籌集養(yǎng)老金繳款約1270.4億澳元［50，52］。總體來看，澳大利亞自愿型超級年金稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)效應(yīng)明顯高于美國的IRAs計(jì)劃。

然而，美國IRAs計(jì)劃和澳大利亞自愿型超級年金的稅收優(yōu)惠政策只是在一定程度上實(shí)現(xiàn)了其政策目標(biāo)。美國IRAs稅收優(yōu)惠政策的一個(gè)重要目標(biāo)是鼓勵(lì)和吸引無法參加雇主養(yǎng)老金計(jì)劃的勞動(dòng)者參保繳費(fèi)，但實(shí)際情況卻是高收入者對IRAs的稅收優(yōu)惠政策更為敏感，在1981年取消對參加了雇主養(yǎng)老金計(jì)劃的高收入者的稅收優(yōu)惠限制后，其繳費(fèi)規(guī)模迅速上升。顯然，相比于IRAs計(jì)劃創(chuàng)立伊始的目標(biāo)群體，被納入雇主養(yǎng)老金計(jì)劃的高收入群體更有可能參保繳費(fèi)且享受稅收優(yōu)惠紅利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，來自中高收入群體的雇主養(yǎng)老金計(jì)劃騰挪轉(zhuǎn)移而非個(gè)人繳費(fèi)的資金占據(jù)了傳統(tǒng)IRAs總資產(chǎn)的絕大部分，這可能消耗了聯(lián)邦政府龐大的稅收優(yōu)惠支出。與之相反，稅收優(yōu)惠對于低收入群體的激勵(lì)效應(yīng)并不明顯，在2020年度總收入低于2.5萬美元的納稅人當(dāng)中，僅有不足5%的群體向IRAs繳費(fèi)并享受稅收優(yōu)惠［53］。由此可見，鑒于稅收優(yōu)惠政策對低收入人群的吸引力非常有限，美國IRAs計(jì)劃試圖向包括無法參加雇主養(yǎng)老金計(jì)劃的勞動(dòng)者在內(nèi)的低收入人群提供退休儲(chǔ)蓄保障的制度目標(biāo)仍是一紙空談。

從澳大利亞自愿型超級年金的情況來看，即便其稅收優(yōu)惠政策更為靈活且針對性較強(qiáng)，但是近年來也出現(xiàn)了稅收優(yōu)惠吸引力不足而導(dǎo)致中低收入群體繳費(fèi)額下降的趨勢。這與其稅收優(yōu)惠政策密切相關(guān)，尤其是“薪金犧牲”和“共同供款計(jì)劃”兩種稅收優(yōu)惠政策頹勢初現(xiàn)，二者的主要受眾為普通工薪階層和低收入人群。盡管澳大利亞國民收入水平持續(xù)上漲，僅在2017—2020年間國民收入的中位數(shù)就增長了8.2%左右［54］，但如表7所示，從2017年開始，澳大利亞的工薪階層選擇通過“薪金犧牲”稅收優(yōu)惠模式向自愿型超級年金繳費(fèi)的總額幾乎在逐年下降，與此同時(shí)低收入者通過“共同供款計(jì)劃”所作出的繳費(fèi)總額也有所減少。盡管從表面上看個(gè)人自主繳費(fèi)額有所上升，但事實(shí)上這一額度的上升主要來源于高收入群體出于投資收益避稅目的的繳費(fèi)。由此可見，自愿型超級年金稅收優(yōu)惠政策的累退效應(yīng)有愈發(fā)凸顯之勢。此外，還有一些學(xué)者對其稅收優(yōu)惠政策是否真正增加了參保者的自愿繳費(fèi)持懷疑態(tài)度，保羅（Paul）等的研究均指出由于諸多外在因素的干擾，有限的稅收減免優(yōu)惠對于民眾在較長的周期內(nèi)自愿拿出一定比例的工資存入自愿型超級年金賬戶的影響非常有限［55-56］。因此，如果澳大利亞政府希望自愿型超級年金能夠真正起到補(bǔ)充國民養(yǎng)老的作用，那么其稅收優(yōu)惠政策亟須針對工薪階層和低收入群體作出進(jìn)一步優(yōu)化與完善。

與上述兩國相比，德國里斯特養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策所面臨的處境更為嚴(yán)峻，其有效性和公平性都飽受質(zhì)疑。極具特色的稅收優(yōu)惠政策作為里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃最主要的“賣點(diǎn)”和激勵(lì)公民參保繳費(fèi)的關(guān)鍵工具，在最近十年間僅將25%的德國勞動(dòng)人口納入了里斯特計(jì)劃。換言之，其稅收優(yōu)惠政策對大多數(shù)德國勞動(dòng)者而言并無多大吸引力。這也導(dǎo)致里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃無法為德國民眾的退休生活提供重要保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，里斯特養(yǎng)老金資產(chǎn)占德國公民總體退休收入的比例僅為5%［57］，盡管尚未有研究表明其每年數(shù)十億歐元的稅收優(yōu)惠支出帶來了多少自愿儲(chǔ)蓄，但很明顯，這一數(shù)據(jù)并不樂觀。更為糟糕的是，里斯特養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策引發(fā)了嚴(yán)重的不平等問題，巨額的稅收優(yōu)惠支出幾乎僅服務(wù)于中高收入群體，并未如期帶來低收入人群的踴躍參保，全國僅有13%的最低收入人群擁有里斯特養(yǎng)老金，絕大多數(shù)低收入人群并未享受到其稅收優(yōu)惠紅利［57］。因此，為了在應(yīng)對未來的老年貧困問題上未雨綢繆，德國政府針對里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃稅收優(yōu)惠政策的改革不得不再次提上日程。

由此觀之，對于個(gè)人養(yǎng)老金制度而言，無論是精心設(shè)計(jì)的稅收優(yōu)惠，還是疊加靈活多樣的財(cái)政補(bǔ)貼，都不一定能夠達(dá)到預(yù)期效果，其稅收優(yōu)惠政策能否真正起作用不僅取決于政策本身，而且與其嵌入的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境高度相關(guān)。

五、美、德、澳三國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及政策啟示

1. 美、德、澳三國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

由前述分析可知，雖然美國、德國和澳大利亞三國的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策存在一定的局限性，但是瑕不掩瑜，經(jīng)過幾十年的披荊斬棘，它們在這一領(lǐng)域都取得了可圈可點(diǎn)的成就，在逐步構(gòu)筑起日益成熟的個(gè)人養(yǎng)老金制度的同時(shí)，也在政策實(shí)踐中積累了諸多有益經(jīng)驗(yàn)。具體而言，一是多種稅收優(yōu)惠政策并行滿足不同群體的需求，美、澳兩國公民均可選擇通過遞延納稅或以稅后收入繳費(fèi)而領(lǐng)取階段免稅的優(yōu)惠模式進(jìn)行儲(chǔ)蓄，德國里斯特計(jì)劃則采取了退稅疊加補(bǔ)貼的優(yōu)惠模式，這些靈活多樣的政策設(shè)計(jì)更有利于讓不同職業(yè)、不同收入水平的公民都能享受稅收優(yōu)惠紅利；二是對不同群體精準(zhǔn)施策，美、澳兩國規(guī)定不同收入群體參保個(gè)人養(yǎng)老金需適用差異化的免稅額度，高收入群體或參保雇主養(yǎng)老金計(jì)劃的群體適用的免稅額更低，這極大地維護(hù)了稅收優(yōu)惠政策的公平性，也能將有限的稅收優(yōu)惠支出讓渡于需求更迫切且效用更大的中低收入人群；三是稅收優(yōu)惠政策的靈活性，尤其是對未使用的優(yōu)惠額度的靈活規(guī)定成為這些國家個(gè)人養(yǎng)老金制度發(fā)展的重要助推器，其中澳大利亞自愿型超級年金的稅收優(yōu)惠政策尤為明顯，其允許個(gè)人將本年度未使用的稅收優(yōu)惠額度結(jié)轉(zhuǎn)至次年繼續(xù)使用，鼓勵(lì)收入不穩(wěn)定的群體在其生命周期內(nèi)優(yōu)化抵稅、合理配置養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，顯著提升了其對中低收入群體的吸引力；四是兼顧家庭經(jīng)濟(jì)狀況、鼓勵(lì)夫妻共同參保的稅收優(yōu)惠政策，有效增強(qiáng)了美、德、澳三國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的吸引力和便捷性，便于將更多群體納入個(gè)人養(yǎng)老金制度之中；五是在美、德、澳三國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的創(chuàng)建與調(diào)整過程中，相關(guān)法律法規(guī)從未缺位，為這一政策的有效運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

2. 對完善我國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的重要啟示

相較于上述三個(gè)國家，我國個(gè)人養(yǎng)老金制度不僅姍姍來遲，而且初創(chuàng)伊始的稅收優(yōu)惠政策難免存在一些不足。概而言之，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：首先，稅收優(yōu)惠模式相對單一，目前我國對個(gè)人養(yǎng)老金參保繳費(fèi)僅采取了EET的遞延納稅優(yōu)惠政策，優(yōu)惠力度較低，對于吸引不同職業(yè)、不同收入人群參保繳費(fèi)力不從心。其次，稅收優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)性和公平性難以保證，不同收入群體適用同一優(yōu)惠額度的缺陷顯而易見，一些高收入群體由于參保企業(yè)年金或職業(yè)年金時(shí)已經(jīng)享受了稅收優(yōu)惠，其繼續(xù)參保個(gè)人養(yǎng)老金享受稅收優(yōu)惠待遇不僅會(huì)增加政府財(cái)政成本，還將帶來嚴(yán)重的不平等問題。再次，政策靈活性欠缺、稅收優(yōu)惠額度無法結(jié)轉(zhuǎn)使用，同樣是我國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策難以忽視的瑕疵，因而其可能成為收入不穩(wěn)定群體利用稅收優(yōu)惠政策為未來養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的重要阻礙。最后，我國個(gè)人養(yǎng)老金制度缺乏家庭視角，針對以家庭形式參保的稅收優(yōu)惠政策缺位，不僅使其難以惠及更廣大公眾，也無法充分發(fā)揮家庭的養(yǎng)老保障功能。

從美、德、澳三國發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我國的政策現(xiàn)實(shí)來看，豐富的稅收優(yōu)惠模式、較強(qiáng)的政策精準(zhǔn)性和靈活性、鼓勵(lì)以家庭為單位參保的政策理念都可能是影響個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策實(shí)際效果的重要因素。據(jù)此，可從如下幾個(gè)方面對我國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策作出優(yōu)化和調(diào)整。

（1）實(shí)行多種稅收優(yōu)惠模式，增強(qiáng)政策吸引力。個(gè)人養(yǎng)老金制度面對的數(shù)以千萬計(jì)的勞動(dòng)者在職業(yè)技能、就業(yè)領(lǐng)域和薪酬待遇等方面存在明顯的異質(zhì)性，正是認(rèn)識到了這一點(diǎn)，美國、德國和澳大利亞三國的個(gè)人養(yǎng)老金制度不謀而合地實(shí)行了多種稅收優(yōu)惠模式，不僅有延稅型的EET模式，而且有非延稅型的TEE模式或疊加財(cái)政補(bǔ)貼，有效地滿足了不同參保群體的多樣化需求。然而，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，我國個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠只有單一的延稅型EET模式。事實(shí)上，這一稅收優(yōu)惠模式主要適合工作比較穩(wěn)定、收入相對可觀的就業(yè)群體，對于其他就業(yè)群體而言吸引力有限。為了克服這種弊端，參照典型國家的做法，我國個(gè)人養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行多種稅收優(yōu)惠模式，除延稅型EET模式外，還可以引入非延稅型的TEE模式或其他模式，以適應(yīng)數(shù)以億計(jì)勞動(dòng)者復(fù)雜多樣的參保需求。同時(shí)，鑒于大多數(shù)勞動(dòng)者的收入尚未達(dá)到個(gè)稅起征點(diǎn)，可以考慮對這部分低收入群體實(shí)行參保繳費(fèi)、投資收益和待遇領(lǐng)取全程免稅的EEE模式，即對低收入群體在待遇領(lǐng)取階段免除3%的稅率。長遠(yuǎn)來看，如果全程免稅的優(yōu)惠政策仍難以吸引廣大中低收入群體，可在一定程度上借鑒在吸引低收入群體參保方面饒有成效的澳大利亞“共同供款計(jì)劃”，對于年收入較低的群體參保繳費(fèi)，首先按照繳費(fèi)額度給予其一定的匹配補(bǔ)貼，讓其能直觀感受到優(yōu)惠紅利，然后在待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)適當(dāng)征稅，也就是說，將匹配補(bǔ)貼機(jī)制嵌入個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策，從而提高個(gè)人養(yǎng)老金制度的吸引力。

（2）凸顯政策精準(zhǔn)性，助推稅收優(yōu)惠資源向中低收入群體傾斜。雖然從我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的定位來看，個(gè)人養(yǎng)老金在勞動(dòng)者的未來養(yǎng)老保障中主要起補(bǔ)充作用，但是從不同收入群體的情況來看其作用卻存在顯著差異。如果說個(gè)人養(yǎng)老金對于高收入群體的未來養(yǎng)老是錦上添花，那么對于中低收入群體來說就可能是雪中送炭。事實(shí)上，我國的大多數(shù)勞動(dòng)者仍然屬于中低收入群體 北京師范大學(xué)收入分配研究院的最新研究報(bào)告顯示，我國有9.64億人的月薪收入低于2000元，占總?cè)丝诘谋壤哌_(dá)68.85%。，提升稅收優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)性、讓中低收入群體成為稅收優(yōu)惠福利的最主要受益者是個(gè)人養(yǎng)老金制度高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在［58］。然而，我國個(gè)人養(yǎng)老金制度對不同收入群體實(shí)行的是同一比例的稅收優(yōu)惠，并未推出瞄準(zhǔn)中低收入群體的優(yōu)惠政策。值得警醒的是，德國里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃因?yàn)槲匆罁?jù)個(gè)人收入而采取階梯稅率優(yōu)惠，最終導(dǎo)致其實(shí)際稅收優(yōu)惠支出主要流向高收入群體而飽受詬病。要避免重蹈德國里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃的覆轍，可適當(dāng)考慮借鑒美、澳兩國的做法，對于收入達(dá)到個(gè)稅起征點(diǎn)但仍處于中等或中低收入水平的參保人適用較高的稅收優(yōu)惠額度，且優(yōu)惠額度隨著個(gè)人收入的提高而減少。同時(shí)，對于已經(jīng)參保了企業(yè)年金或職業(yè)年金計(jì)劃的個(gè)人，稅務(wù)部門還應(yīng)考慮合并計(jì)算個(gè)人企業(yè)年金（職業(yè)年金）和個(gè)人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠額度，以防個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策向高收入群體偏移。

（3）提升稅收優(yōu)惠政策的靈活性，鼓勵(lì)個(gè)人合理配置稅收優(yōu)惠額度。靈活設(shè)定年度稅收優(yōu)惠限額，允許個(gè)人將本年度未使用的稅收優(yōu)惠額度結(jié)轉(zhuǎn)使用是澳大利亞自愿型超級年金能夠吸引不同職業(yè)、不同收入群體參保的關(guān)鍵誘因，這種靈活的政策設(shè)定也同澳大利亞臨時(shí)就業(yè)、靈活就業(yè)人口較多的國情協(xié)同匹配。無獨(dú)有偶，我國的靈活就業(yè)人員超過2億人，超大規(guī)模的靈活就業(yè)群體對個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策提出了更高的要求。可以預(yù)見的是，我國靈活就業(yè)人口比重大、部分勞動(dòng)人口收入較低且不穩(wěn)定的現(xiàn)狀決定了只有少數(shù)高收入群體每年能夠充分利用稅收優(yōu)惠政策向個(gè)人養(yǎng)老金足額繳費(fèi)。大部分參保人無法在每個(gè)參保年度都全額繳費(fèi)，而現(xiàn)行個(gè)人養(yǎng)老金制度稅收優(yōu)惠額度無法結(jié)轉(zhuǎn)使用的規(guī)定無疑會(huì)嚴(yán)重削弱廣大低收入和收入不穩(wěn)定群體利用稅收優(yōu)惠進(jìn)行儲(chǔ)蓄的動(dòng)力。因此，澳大利亞的成功經(jīng)驗(yàn)為我國提供了良好的政策范本，為了讓個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策真正成為公共福利而不是富人的專屬避稅工具，我國也應(yīng)當(dāng)提升稅收優(yōu)惠政策的靈活性，鼓勵(lì)個(gè)人在生命周期內(nèi)優(yōu)化抵稅。在參保人開設(shè)個(gè)人養(yǎng)老金賬戶后，按照年度自動(dòng)積累并結(jié)轉(zhuǎn)每年未使用的稅收優(yōu)惠額度，鼓勵(lì)個(gè)人依據(jù)其實(shí)際收入狀況在整個(gè)生命周期內(nèi)作出合理的儲(chǔ)蓄決策。

（4）稅收優(yōu)惠政策應(yīng)支持以家庭形式參保。盡管在個(gè)體化和原子化等多種思潮的強(qiáng)烈沖擊下，越來越多的學(xué)者斷言家庭的養(yǎng)老功能不斷弱化乃至式微，然而不可否認(rèn)的是家庭仍然為大多數(shù)民眾提供了最直接且最基本的養(yǎng)老保障。事實(shí)上，隨著“去家庭化”的弊端日益凸顯，越來越多西方國家開始反思并發(fā)起“再家庭化”運(yùn)動(dòng)，重新認(rèn)識和重視家庭在個(gè)人養(yǎng)老保障中的重要作用。與此相適應(yīng)，典型國家個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策都鼓勵(lì)以家庭為參保單元，無論是美國的傳統(tǒng)IRAs和羅斯IRAs，還是澳大利亞的自愿型超級年金，都有針對參保家庭的特別稅收優(yōu)惠措施。參照典型國家的經(jīng)驗(yàn)，加之我國逐步形成了以夫妻關(guān)系為主的核心家庭結(jié)構(gòu)，夫妻之間的相互支持是非正式保障的重要組成部分，因此我國個(gè)人養(yǎng)老金制度也應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)以家庭形式參保，在稅收優(yōu)惠政策方面為共同繳費(fèi)的夫妻提供更慷慨的優(yōu)惠額度，或者為低收入家庭提供參保繳費(fèi)、投資收益和待遇領(lǐng)取全程免稅等優(yōu)惠待遇，以更人性化、精細(xì)化的稅收優(yōu)惠政策助力更多家庭積累退休儲(chǔ)蓄。需要指出的是，這一優(yōu)惠事項(xiàng)的有效實(shí)施，不僅要與前述啟示有機(jī)結(jié)合，而且有賴于對我國現(xiàn)行的個(gè)稅制度進(jìn)行優(yōu)化。

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Why Can Tax Incentive Policy of Private Pension Be？：

Experience and Inspiration from the United States， Germany and Australia XIE" Yongcai， FAN" Ao

Abstract： The development of private pension is an important measure to improve the pension insurance system and actively respond to the challenges of population aging， and flexible and efficient tax incentive policies are the key elements to promote the high-quality development of private pension systems. Although China has formulated the tax incentive policy of private pension in recent years， there are still many problems， which seriously hamper the high-quality development of the private pension system. This article delves into important issues such as the main practices， basic characteristics， implementation effects， and implications for China of tax incentive policies of private pension in typical countries such as the United States， Germany and Australia， based on literature research and comparative analysis. Research has found that after decades of active exploration， the United States， Germany and Australia have gradually established flexible and efficient tax incentive policies of private pension， which are mainly reflected in five aspects： flexible and diverse incentive methods， policy formulation and legislation taking the lead， gradual policy adjustment， paying attention to the needs of low-income groups， and encouraging families as insured objects， effectively promoting the development and maturity of their private pension systems. However， while these typical countries have achieved remarkable results in private pension tax incentive policies， they still face practical difficulties such as insufficient attractiveness to low-income groups. This paper analyzed the main problems in China’s private pension tax incentive policies based on the beneficial experiences and profound lessons learned from typical countries， and proposed more targeted insights. It is suggested that China’s tax incentive policies of private pension should be improved in four aspects： The first is to introduce multiple tax incentive models to enhance the attractiveness of the policies. The second is to highlight the accuracy of tax incentive policies and promote the tilt of incentive resources towards low-income groups. The third is to enhance the flexibility of tax incentive policies and encourage individuals to reasonably allocate tax incentive amounts. The fourth is that tax incentive policies should support family participation in insurance.

Keywords：private pension；tax incentive policy；multi-pillar pension system

［責(zé)任編輯 崔子涵，方 志］

收稿日期：2023-05-09；修訂日期：2023-09-07

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“中國跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)及其化解機(jī)制研究”（20CSH084）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助重點(diǎn)項(xiàng)目（2023WKYXZD012）。

作者簡介：謝勇才，管理學(xué)博士，華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授；范傲，華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院碩士研究生。