普惠性托育服務體系發展初探*

【摘" 要】 隨著三孩政策的全面實施，3歲以下嬰幼兒“托育難”的問題日益凸顯。做好3歲以下嬰幼兒照護管理工作，事關嬰幼兒健康成長，是實現“幼有所育”保障和改善民生的重要內容。目前，在0～3歲托育服務領域普惠性托育服務有效供給不足、托育費用總體偏高、公立托育財政支持不足、托育人才緊缺、綜合素質亟待提高等問題顯著。為了更好地滿足更多家庭的需要，我國有必要加快建立一個以0～3歲嬰幼兒為主體的普惠型、多樣化的照護體系。

【關鍵詞】 托育服務;普惠性;嬰幼兒照護

2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，表示有必要進一步對我國的生育政策進行完善，實行“三孩”政策及其相應的支持措施，有利于改善我國的人口結構，維持人力資源的稟賦，減緩出生率的下滑。其中，普惠性托育服務是我國“三孩”政策的一項重要支撐舉措被前所未有地關注。普惠性托育服務體系是指面向3歲以下嬰幼兒家庭提供的，可承受的費用，有保障的質量，可便捷易得的嬰幼兒照護服務機構體系。截至2022年底，我國每千人口托位數約為2.5個。“十四五”計劃中明確指出，“十四五”末要實現人均托位提高到4.5個。這一目標能夠實現全民可持續發展。根據這項研究，三歲以下的嬰幼兒數量已超過3200萬，并且以每年約1000萬的數量增長。在城市中，有1/3以上的家庭需要托育服務，在發達地區和一線城市這種需求就更加強烈，“孩子出生沒人看”成為育齡青年不敢生的重要原因。

目前許多城市開展了托育服務體系的實踐探索，廈門市在2023年3月入選全國首批嬰幼兒照護服務示范城市，文章對廈門市目前托育服務建設面臨的機遇和問題進行了剖析，并對構建普惠性托育服務體系進行了有益的探討，以期為進一步健全廈門市托育服務體系構建一個能夠施行的方法，并為其他城市托育服務建設起到一定借鑒作用。

一、廈門市發展托育服務的現實基礎

（一）政策支持

自2019年起，3歲以下嬰幼兒照護服務在我國開始實施，各地省市也相繼出臺了符合當地特點的托育政策。整個托育行業也正在邁向規范化和標準化。廈門市在福建省衛健委的指引下，對普惠托育服務體系也有條理、有次序地進行建設，直至目前已經收獲一些成果，并針對一些側重點開展具體細化工作。2020年8月廈門市在全省率先出臺《促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施方案》。并相繼印發一系列配套文件，構建全方位推動托育發展的政策體系。2021年，廈門成立市、區兩級家庭發展事務中心，承擔嬰幼兒照護服務事務。還將托育服務納入“十四五”規劃、市委、市政府為民辦實事項目、市委政策研究重點課題和市政協重點提案，形成多方協同、合力推動的工作局面。

（二）規范管理

在優化托育服務的同時，廈門市為了規范化管轄內托育機構管理采取了一系列積極措施，先后探索出臺《廈門市托育機構衛生評價標準》《社區托育點管理辦法》《托育機構質量評估細則》。從機構設置、機構管理和服務規范上進行明確，并對托育機構的質量進行評價。與此同時，廈門市為了加強整體監管，建立了四級聯合監管工作機制，其主要工作內容為對市級抽查、區級定期查、鎮街常態查、村居包干查，對消防安全進行日常巡視檢查。在科技、信息時代，廈門市利用大數據技術，建立一套具有采集機構和嬰幼兒健康數據信息、可監控可回顧、能評估等功能的嬰幼兒照護基礎管理系統，提高以滿足公眾方便、快捷、安全為需求的服務水平。

（三）多部門協調

為提升嬰幼兒照護工作規范化、科學化水平，廈門市大力推進“醫育結合”，在市、區婦幼保健院建立了標準化的嬰幼兒指導中心，建立了“醫院—社區—托育”的“三位一體”管理模式。為了提高科學育兒的質量，廈門市建立了8個產前診斷基地，24個向日葵家庭親子小屋，6個家庭科學育兒指導站;編輯出版了10多萬冊《0～3歲嬰幼兒照護指南》和《科學育兒指導手冊》。托育行業協會充分利用其自身的特點推動產業發展，通過在廈門連續2年組織全國性托育高峰論壇活動，積極推進我國托育產業的發展，為其提供一個良好的環境。另外，廈門市還積極加大宣傳與引導，利用“廈門健康人家”等微信公眾平臺，舉辦了“托育機構人氣寶寶評選”“托育探店”等一系列的活動，開辦了“嬰幼兒健康成長線上課堂”“育兒講堂”等欄目，為孩子們做好心理準備。在公共場所廣泛發布普惠托育公益廣告，提升政策知曉率。

二、廈門市普惠性托育服務建設的挑戰

（一）公立托育服務財政支撐不足

相比于3～6歲普惠性幼兒園和公立幼兒園，0～3歲托育基本上以市場化托育為主，公辦性質的托育機構數量較少，財政對公立托育機構的支持還不夠。家長們更傾向于公辦托育機構，因其有優秀的師資，有安全衛生的環境，以及更實惠的價格和更高品質的照護。作為全國首批嬰幼兒照護服務示范城市之一，廈門市現已建設嬰幼兒照護服務托位1.57萬個，全市托育機構共有307家，每千人口托位數2.96個。通過備案的托育機構達130家，其中一半以上是普惠性托育園，民辦機構仍是托育服務的主體。關于普惠托育的定價并沒有國家統一標準，各地也沒有明確文件。如2023年9月廈門市湖里區衛生健康局委托第三方對轄區托育機構運營成本進行了調查，結合建設補助、托育機構運營補助、往年普惠價格，考慮托育企業合理利潤及轄區嬰幼兒福利，普惠托育機構最高限價標準如下：托大班2500/月、托小班3500/月、乳兒班4500/月，以上限價均不含餐點費。經訪談得知，對本地中低收入家庭而言，普惠性托育機構的收費對他們而言還是有一定壓力。有二孩及以上家庭托育服務需求加大，但是費用負擔也隨之加大。青年父母及多孩家庭更加呼吁能有家門口的更加普惠公益性質的公立托育服務。

（二）托育人才儲備不足

1. 托育服務人員數量短缺

由于我國雙職工人數不斷增多，以及勞動者退休年齡的延遲，嬰幼兒撫養問題日益突出，不少家長將目光投向了托育服務機構。0～3歲是“最柔軟的群體”，以往對這一年齡段的照護被默認為是家庭的責任。只有家庭經濟條件較好的父母能夠支付家庭保姆來為其減輕照護的壓力，廣大普通收入的家庭很少尋求家庭以外的區域進行照護。目前市場上對0～3歲托育關注度不及3～6歲幼兒園，托育群體的服務意識也還較薄弱。這也導致0～3歲服務人員隊伍的嚴重短缺。

2. 托育人員專業素質不高

托育機構從業人員隊伍專業化的構建，是應對家長需要，促進托育產業發展的一個重要的對策。目前，高校開設早期教育專業及畢業生較少，近幾年高校為適應市場需要而培育出來的畢業生，遠不能適應托育市場的需要。據了解，目前我國大部分托育機構的工作者都是由家政服務領域轉變而來。她們有照顧嬰幼兒的實踐經驗，但年齡偏大且學歷較低，缺乏嬰幼兒教育學心理學等相關教育理論知識，難以保障托育服務的質量。還有部分托育從業人員是具有幼兒園工作背景的學前教育專業畢業生，她們大多持有幼兒園教師資格證，更能理解嬰幼兒的身心發展規律和特點。托育機構其保教需求有別于幼兒園。托育園里0～3歲的寶寶，她們需要教師更多的是給予身體和生活上的照護，在教育的過程中需要教師重復地引導。面對家長時能夠給予科學育兒指導，醫療護理指導等。0～3歲的嬰兒和3～6歲的幼兒在身心發育水平方面存在較大差異，這就導致托育教師與幼兒教師在培養方向上也有所差別。總體看來，專業化的托育服務供給還正處于起步階段，目前，擁有豐富經驗和良好技能的托育工作者數量遠遠無法滿足市場需求。

三、完善廈門市普惠性托育服務體系的思考

廈門位于沿海區域，是四大經濟特區之一，環境優美氣候適宜。每年都會有大批優秀的青年才俊來到這里工作、生活。廈門市統計局公布的資料顯示，截至2022年末，廈門市共有常住人口530.8萬，人口自然增長率4.16‰。但人口數量的增長卻沒使得新生兒出生率增長，2017年開始直至2022年，新生兒出生率從24.33‰降到了7.56‰，一方面是因為國家提倡“三孩”政策，一方面是因為降低了生育率。我國托育保障體系是否健全是直接影響生育意向的重要影響條件之一。在此背景下，這就要求國家從頂層設計的形式對托育機構的服務進行扶持。構建嬰幼兒托育服務體系，各部門協調配合，全社會共同參與，為家庭生育三孩提供保障。

（一）加強政府管理，完善頂層設計

過程中，政府應該在0～3歲嬰幼兒公共托育服務提供中起到主導作用，制訂相關的發展藍圖，調控托育服務的財政投入，并對該行業進行監管。2020年《廈門市促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施方案》出臺，力爭到2025年，在市區及所有鄉鎮中（3歲以下嬰幼兒數量達到1000人以上），建設至少一所具備示范作用的嬰幼兒照護服務機構，顯著提高嬰幼兒護理的質量，更好地滿足公眾對嬰幼兒照護服務需求。該計劃明確了各區人民政府、市教育局、市衛健委、市市場監管局等有關工作部門的職責，沒有制訂出一個明確各部門的工作規則和完整的監管體系。廈門市應根據本地的情況，抓緊制訂相關的規劃和行動計劃，建立健全托育服務體系的工作目標、主要任務、保障措施以及執行措施等進行深入研究，把各個方面的工作任務都列出來，細化責任，完成時間節點。

（二）利用現有資源，拓展多元化托育形式

在公共托育起步的初期，應以政府為主導，在經濟和政策等方面大力推進托育服務的供給。積極開展公立托育機構的創建工作，并在此基礎上，逐漸摸索出一種可供選擇的、可操作的運作管理模式作為托育行業標準和規范。采取政府購買服務等形式，對社會開展普惠性托育予以支持，對企事業單位開辦托班、社區辦托育予以鼓勵等，滿足人民基本托育需求，構建主體多元化的嬰幼兒照護服務體系。

眾所周知，公立性質的幼兒園多數是普惠性質，收費較低，符合絕大多數普通家庭的支付能力。另一方面，出于政府公信力民眾普遍認為，公辦的幼兒園更正規，家長更放心。目前廈門市公辦幼兒園還未有接受3歲以下幼兒的相關政策。因此，可以學習上海市發展托育服務的經驗，創建托幼一體化試點，公辦幼兒園基于3～6歲幼兒的入學需要，并在保障場地、師資等方面進行試點開班。企事業單位可以將開辦幼兒園看作是一種單位福利，除了國家的財政補助以外，基于單位自身經營情況與各大專業教育部門共同開設托育機構，這樣可以讓雙職工家庭得到就近照顧嬰幼兒，是一項最有效、最直接的措施。

社區托育的最大優勢在于地緣因素，政府要引導社區以自身領域為基礎進行托育服務，大力發展“家門口托養”。社區辦托可以作為家庭教育的重要補充形式，兒童托養的主要力量始終是家庭，而家庭托育服務功能缺失時，社區托育服務便是對其進行有效的補充。

（三）探索學科建設，提高托育人才素質

托育服務事業的發展必須依靠高層次技能型人才，托育作為教育的一部分，師資依舊是其發展的核心競爭力。目前行業內人才還是非常緊缺，其整體素質也有待提高。第一，要嚴格按照國家職業技能標準，規范托育從業人員的資質和準入制度。必須持有育嬰師證、保育員證、幼兒園教師資格證等，目前托育行業的資格認定尚不明確，從業人員所持證件難以統一。建議從教師專業標準體系建設出發，將托育機構師資納入其中，應對明確托育人員的專業背景、資格證書等作出規定，依法實行該行業工作人員職業資格準入和持證上崗制度并完善考核制度。第二，探索高等院校學科建設，促進已經開辦嬰幼兒托育有關專業的高校進一步教學材料標準、完善課程設置、明確人才培養目標。培育并壯大高素養人才隊伍。學校可結合嬰幼兒照護行業發展需要，對接嬰幼兒照護行業對專業人才培養的新要求，積極應對市場挑戰，創新培養托育專業人才。從學歷提升和專業成長考慮，拓寬專業人員發展路徑。

參考文獻：

[1] 路娟. “三孩政策”背景下0～3歲嬰幼兒托育現狀調查研究：以西安市為例[J]. 新西部，2022（10）：74-76.

[2] 聶秋月. 城市社區托育服務建設的契機、挑戰及思考：以上海市為例[J]. 經濟研究導刊，2023（13）：58-61.

[3] 蘇雅彤. 托育服務情況及發展探析：基于福建省的數據分析[J]. 發展研究，2022，39（09）：21-26.