國土空間規劃體系下縣域詳細規劃編制新路徑探索與實踐
——以杭州市桐廬縣為例

羅瑩 顧子暉 藍祧彪 拱雨晴 付士磊 LUO Ying GU Zihui LAN Chaobiao GONG Yuqing FU Shilei

新時代國土空間規劃體系重構，詳細規劃作為“全域統籌與共享共治”的重要載體，面臨著全域覆蓋難、實用性不足、剛性與彈性約束不協調等問題，以杭州市桐廬縣詳細規劃編制為切入點，通過“一張底圖”平臺構建、厘清“3+X”底數、合理劃分規劃編制層級、規劃彈性與剛性管控結合等方式，增強縣域詳細規劃的全域性、傳導性、有效性、實用性，以促進城鄉融合，為國土空間規劃體系下縣域詳細規劃的完善發展提供新思路。

國土空間；規劃體系；詳細規劃；規劃編制

0 引言

國土空間詳細規劃是國土空間規劃體系的重要組成部分，在優化城鄉空間結構、完善功能配置、激發發展活力等方面具有重大意義。隨著國土空間規劃體系日益完善，詳細規劃編制被提上重要議程，隨著杭州市推進詳細規劃編制全覆蓋，桐廬縣共有15個詳細規劃單元啟動編制，圍繞規劃編制過程中出現的全域覆蓋實現較為困難、規劃實用性不強以及詳細規劃剛性與彈性約束不明確等問題，深入探索詳細規劃編制新路徑，加強詳細規劃在縣域規劃層級中的傳導與落實，強化“剛彈結合”，推動詳細規劃全域全要素覆蓋。

1 桐廬縣詳細規劃編制難點

桐廬縣位于浙江省西北部，是浙江高質量發展建設共同富裕示范區第二批試點地區之一，自2014年起陸續完成中心城區及鄉集鎮詳細規劃編制和全縣181個行政村村莊規劃編制，規劃有效指導項目落地，但針對生態空間和農業空間等非建設空間存在管控手段、規劃目標單一且內容簡單等問題。村莊整治規劃主要圍繞村莊風貌整治編制，鄉村旅游重點村規劃主要圍繞鄉村旅游編制，傳統村落保護規劃則偏重歷史文化元素保護。由于城鎮空間與鄉村空間在規劃方式上存在差異，運用城市規劃理論及技術方法難以對非建設空間進行科學規劃與管理，針對生態空間、農業空間的規劃不盡完善，難以實施和管理，規劃“實用性”不強。特別是以剛性為基礎的詳細規劃中，平衡“剛性”與“彈性”較為困難，把握過嚴會導致規劃僵化滯后、應變能力下降，把握過寬易引發自由裁量空間變大，損害規劃的權威性、嚴肅性。

2 桐廬縣詳細規劃編制實踐

2.1 劃定詳細規劃編制單元

為加快構建桐廬縣國土空間規劃體系，有效傳導上位國土空間規劃，桐廬縣探索構建“1+2+3+X”規劃編制體系，按照詳細規劃全覆蓋的推進要求，統籌不同功能需求，針對原有規劃多規沖突、底圖不一、底數難清、覆蓋不全面、實用性不強等問題，提出編制實用性規劃的要求，統籌全縣規劃實施，做到分區分類劃分單元，在統一地圖底數的基礎上做到詳細規劃全域全覆蓋，科學劃定全縣詳細規劃編制單元共30個，其中城鎮單元11個，鄉村單元19個（見圖1）。為落實規劃要求，做到實用性管控，應加快詳細規劃編制進度，促進城鄉融合發展。

1 桐廬縣詳細規劃編制單元劃分

2.2 做好詳細規劃單元評估

2.2.1 城鎮單元評估

本次城鎮開發邊界內詳細規劃單元共15個，需從傳導性、適應性、實施性等多個角度綜合考慮，進一步明確評估任務，具體要求如下：①強化總規落地落細，按照市縣鄉國土空間規劃傳導要求，對在編和擬編詳細規劃提出編制建議；②剖析規劃實施現存問題，提出優化城鎮單元管理、加強實施監管等建議。目前，桐廬縣城鎮單元詳細規劃經評估后存在難點如下：①城鎮單元詳細規劃分層編制存在技術難點，需進一步優化城鎮單元空間層級分類，針對不同城鎮功能和規模制定編制要求；②總體規劃對詳細規劃的傳導要求有待落實，存在剛性管控不足的風險，故需進一步明確鄉鎮總體規劃對詳細規劃的具體傳導內容和深度要求，在此基礎上優化詳細規劃編制方案，從而真正實現各級各類規劃落地落細，同時為詳細規劃留有一定彈性；③詳細規劃動態實施管理政策機制有待建立，可從優化規劃修改分類管理、強化存量規劃政策工具、探索實施層面規劃編制等角度切入解決。

2.2.2 鄉村單元評估

桐廬縣開展村莊規劃“一評估兩覆蓋三提升”專項行動，全面開展鄉村單元詳細規劃評估，推進鄉村地區規劃全覆蓋和鄉村數字空間治理全覆蓋，系統提升村莊規劃的實用性、鄉村地區景觀風貌和鄉村空間治理水平。鄉村單元詳細規劃評估技術路線可概況為村莊規劃梳理、規劃適應性評價、詳規覆蓋分析及村規編制潛力評價等流程（見圖2）。通過上述流程得出鄉村單元詳細規劃存在目標單一、空間未全覆蓋、設計手法實用性不強，數據標準不一、信息化管控缺失等問題，以期在新一輪規劃編制中解決此類問題，保障規劃有效實施。

2 桐廬縣鄉村單元詳細規劃評估技術路線

2.3 有序推進詳細規劃編制

以2023年規劃編制“攻堅年”為契機，加強“規劃編制主體、規劃設計單位、規劃管理部門”三方協作，通過建立工作聯系群，開展技術培訓、座談、掛圖作戰及逐個督促等方式推進桐廬縣“5+8”共13個單元的規劃編制。目前，桐君街道梅蓉村單元已完成編制，其他單元已完成專家及部門評審會，規劃草案正在公示中。

2.4 探索詳細規劃編制新路徑

2.4.1 統籌性：構建“一張底圖”平臺，厘清“3+X”底圖底數

國土空間現狀“一張底圖”統一空間資源現狀數據，保障國土空間開發和監督等工作有效實施，具有承前啟后、承上啟下的作用。摸清各類資源的現狀，統籌協調各部門之間的事權、標準沖突，是國土空間規劃“多規合一”編制及“一張藍圖”實施的重要基礎工作。桐廬縣為做好空間信息平臺建設，提高規劃編制成果質量，提出精致空間“一張底圖”規劃編制協同應用場景，該應用場景上聯省域空間治理平臺，下達鄉鎮基層管理平臺，形成“省-市-縣-鄉”四級貫通體系，實現多元主體共同參與、多源數據共享集成、多業務高效協同，助力規劃科學編制、項目精準落地（見圖3）。

為進一步落實“一張底圖”編規劃、“一個平臺”審規劃的要求，提高規劃編制質量，提升審查審批效率，在現有市空間智治平臺建立以“三區三線”為主框架，紫線、黃線、藍線、綠線、橙線規劃控制線為支撐的規劃“一張圖”復合性審查底圖，數字賦能規劃編制，提高規劃編制質效。以桐廬縣城南街道北單元為例，城南街道北單元“3+X”底線要素傳導主要涉及三線傳導和其他相關空間控制線傳導，圖中顯示該單元“三區三線”空間范圍，其他空間控制線主要為紫線、藍線，對地質災害易發程度進行分區，分為地質災害易發區、重點防治區和地質災害風險防范區，對后續用地規劃布局、開發建設強度、生態環境建設進行動態化、精細化、合理化的監管與實施（見圖4）。

4 城南街道北單元“3+X”底圖

2.4.2 傳導性：落實規劃傳導任務，合理劃分規劃編制層級

為有效傳導上位規劃要求，提高詳細規劃編制效率，本輪詳細規劃圍繞規劃核心問題與發展需求，與縣級國土空間總體規劃進行有效的傳導與反饋，銜接專項規劃，完成上傳下導的任務，通過分層控制，將管控要求和指標有序傳導。傳統控規體系難以應對新形勢與新需求，需強化傳導并加強構建新型管控體系。在詳細規劃編制中劃分“單元-街區-街坊-地塊”4個層面，每個層面的管控各有側重（見圖5）。

5 桐廬縣詳細規劃分級傳導

在單元層面，重點明確發展目標，加強空間剛性管控，合理配置空間資源；在街區層面，銜接行政區劃，統籌考慮內在功能關聯性、土地使用兼容性和各類空間要素，并結合10～15min社區生活圈劃分街區，強化空間聯系，明確各街區發展重點；在街坊層面，在落實街區層面詳細規劃管控的基礎上，進一步明確街坊的規模容量，街坊劃分可結合5min社區生活圈，從土地整備、土地出讓、建設管理等方面進行全方位管控，指導項目建設，保障項目快速落地；在地塊層面，創新原有劃定方法，采用“實位控制-虛位控制-點位控制-指標控制”四位控制方法，在考慮用地控制強制性的同時為地塊位置變更留有余地。在點位控制時體現土地利用復合性，集約利用土地，提高土地利用彈性。指標控制具體體現在地塊規模控制，可對其布局賦予靈活性，并通過下位規劃或規劃管理具體指標落實確定位置，層層傳導以加強規劃有限性與落地性（見圖6）。

6 桐廬縣詳細規劃單元地塊用地控制方式

2.4.3 有效性：注重規劃有效實施，彈性管控與剛性管控相結合

桐廬縣本輪詳細規劃編制注重規劃的實施性，順應城市發展階段變化，“剛彈結合”具體體現在以下方面。

1）剛性管控保障剛性內容“有與無”的問題，需落實單元范圍內國土空間控制線，包括城鎮開發邊界生態保護紅線，永久基本農田、村莊建設邊界，糧食安全控制線，災害防治控制線，生態環境控制線，歷史文化保護線，重要基礎設施控制線等，并制定嚴格的剛性管制要求。

2）村莊建設邊界是村莊規劃中的剛性管控線，按照“避讓底線、引導集聚、單元統籌、預留彈性、界限清晰”原則，綜合考慮村莊分級分類與建設用地指標安排，引導鄉村空間適度集聚，除上位規劃明確的產業用地、基礎設施用地及零星機動指標落地外，不得在村莊建設邊界外新增建設用地。而在彈性方面，應把握好政府與市場的關系，對于公共服務設施、交通設施、市政公用設施、城市安全設施等涉及公共利益的空間管制出臺更細化的剛性要求，對于由市場配置的內容，針對公益性用地、產業用地、其他經營性用地通過預控總量和規則調節等方式預留彈性。

2.4.4 實用性：補齊鄉村短板，促進城鄉融合發展

鄉村地區內存在較多的特殊管控區域，其規劃管控要求和建設空間存在顯著差異。規劃主體缺乏對城鄉肌理的深度認識，針對村莊原有的區位、經濟、資源等方面缺乏深入研究,不注重對地方特色的深入挖掘，使得村莊規劃千篇一律，無法發揮實用性村莊規劃的特點。針對上述問題，桐廬縣鄉村單元詳細規劃編制綜合考慮土地利用、產業發展、耕地保護、居民點布局、人居環境整治、生態保護、歷史文化傳承和基層治理等要素融合，圍繞全要素加強對非建設空間的有效管控，實現從鄉村建設空間管控向統籌全域空間管控的轉變。堅持村民主體地位，采取自上而下、上下結合的方式，開門編制規劃，建立村莊規劃互動機制，多途徑、多方式擴大公眾參與度，發揮規劃實用性特點，促進城鄉融合發展。

3 結語

隨著國土空間規劃體系不斷完善，應與時俱進優化詳細規劃，其中縣級國土空間詳細規劃既是數量最多和治理事權最密切的層級單位，又是城鄉連接的紐帶。針對桐廬縣詳細規劃編制路徑進行嘗試，以期在新時代背景下為國土空間體系優化提供相關參考。未來應著力于全流程管控，在規劃編制傳導、分區分類推進等方面進行細化完善，強調編制的差異性和針對性，推動其逐級深化，實現治理能力的現代化發展。