廣西實用性村莊規劃快速編制關鍵技術研究與應用示范*

郎榮慶 黎仕玉 雷征 王睿 LANG Rongqing LI Shiyu LEI Zheng WANG Rui

在鄉村振興戰略背景下，目前廣西全區村莊規劃面臨一系列難點，亟需尋求創新方式破解當前困局。結合村莊規劃業務全流程，提出“一個調研APP、一個規劃編制系統、一個支撐環境”的技術創新方式，基于Harmony OS系統研發調研APP，基于Arc GIS軟件研發規劃編制系統，基于相關數據平臺搭建“支撐環境”，構建全流程信息化作業模式并應用于試點地區，通過技術應用示范效果分析，分別從大眾參與度、規劃編制效率兩方面驗證其可行性。

鄉村振興；村莊規劃；快速編制；應用示范

1 研究背景

村莊規劃是鄉村振興的第一步，高質量編制村莊規劃，優化鄉村生產、生活及生態空間，統籌安排各類資源，補齊鄉村發展短板，是滿足村民對美好生活追求的根本路徑。隨著各地區村莊規劃試點工作開展，我國村莊規劃全面進入“以生態文明為引領、以鄉村振興為目標、以空間規劃為載體”的新階段。目前，有規劃編制需求的村莊數量及規模不可低估，行政主管部門的工作面臨極大挑戰。由于編制經費不足，導致村莊規劃編制進度緩慢。在缺乏編制經費且規劃任務不斷更新的情況下，實用性村莊規劃編制工作舉步維艱，大部分方案皆因資金不到位而無法落地，最終導致規劃完成度較差。

當前，廣西逐漸加快推進“多規合一”的實用性村莊規劃編制，相繼出臺《全面推進廣西村莊規劃編制的工作方案》（桂自然資辦〔2019〕216號）、《廣西壯族自治區村莊規劃編制技術導則（試行）》（桂自然資辦〔2019〕293號）、《廣西壯族自治區簡易型實用性村莊規劃審查要點（試行）》（桂自然資辦〔2020〕550號）、《廣西壯族自治區村莊規劃數據庫標準（試行）》（桂自然資辦〔2021〕86號）等技術規范標準文件，構建全要素全覆蓋的村莊規劃體系。在一系列文件指導下，截至目前全區已累計完成2000多個行政村的村莊規劃編制。按照國家鄉村振興戰略要求，各地區村莊規劃需“應編盡編”，以盡快實現全覆蓋指導村莊建設發展的目標。結合廣西現狀，全區目前仍有約12000個村莊未編制規劃，各級政府財政緊缺、村莊規劃編制周期長、村民規劃意識淡薄等一系列問題導致后續全區村莊規劃工作面臨巨大挑戰。

2 現存問題

2.1 規劃參與程度不高

鄉村地區的規劃主體包括上級政府、基層干部、村民組織、自治機構、社會企業、投資企業、合作社以及本村外出人員、返鄉個人、專業人員、志愿者、市民等。村莊規劃在國土空間規劃體系中強調“多規合一”的實用性，村民參與是實現其對村莊美好訴求的重要途徑，是保障規劃實用性的核心基礎。規劃主體缺位導致村莊規劃脫離實際、各方利益得不到有效保障等問題普遍存在。其原因在于規劃參與途徑過于單一，僅有部分村民參與前期的問卷調查及意見征集階段，覆蓋面不夠廣，缺少有效的途徑讓更多村民持續參與。

2.2 編制新技術融合度低

從數據收集整理方面來看，村莊規劃作為五級三類的“底層規劃”，需要“承上”銜接各類上位規劃。上位規劃大多按照傳統編制手段進行，技術融合不夠，規劃成果單從數據層面上來看存在較多問題，如數據格式不統一、數據非矢量化等。從規劃調研方面來看，傳統的調研方法需攜帶各類問卷資料、圖紙，使用不便利，調研結束后需進行轉錄及矢量化處理。從規劃編制方面來看，涉及多種軟件切換使用，數據格式不統一，編制效率較低。從成果評審方面來看，以往的規劃評審均采取單一的現場評審方式進行。綜上所述，村莊規劃編制新技術融合度不高。

2.3 村莊類型不明確

目前，廣西實用性村莊規劃編制導則將村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護、固邊興邊和搬遷撤并5類，但對于村莊分類缺乏明確的判別標準或分類說明，分類目的是幫助管理部門根據村莊類型進行科學管理，但在實施過程中存在困難如下：各分類結果是基于不同層面的要素反映的，集聚提升類反映在產業經濟發展和人口規模要素，城郊融合類反映在交通區位要素，特色保護類反映在特色自然與人文景觀要素，搬遷撤并類則反映在自然災害與生態環境保護要素，由于各分類結果反映的要素來源于不同層面，且村莊現狀復雜，同一村莊會集聚不同的要素，且同一村莊或同一地域內村莊間的要素會相互疊加，最終造成單一的分類結果無法完全反映村莊類型特征。

2.4 規劃實用性不強

在以往的村莊規劃調研中，由于缺乏信息化技術支撐或受調研時空限制，編制人員普遍缺少對村莊現狀布局和具體功能分區的深入了解，未能及時發掘村莊的特點并深度開發，導致規劃成果千篇一律。根據當前村莊規劃編制技術導則要求，規劃編制內容繁雜，編制質量難以保證，導致村莊規劃成果實用性不強。村莊規劃成果意見征集過程中多聽取專家意見，未充分吸納村民的意見和建議，導致編制的規劃方案不接地氣，不契合村莊發展實際，規劃成果的實用性和可行性較差。

2.5 規劃編制成本偏高

村莊規劃前期數據資料種類繁多，涉及眾多相關部門，且格式不統一，使用起來極為不便。數據涵蓋國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、文物保護規劃、環境保護規劃，林地與耕地保護規劃、綜合交通規劃、水資源利用規劃、文化與生態旅游資源規劃、社會事業規劃等，對于技術人員來說，數據收集工作相當繁瑣，不同規劃單位重復性收集數據對同一轄區的各個相關部門也造成一定負擔。收集數據后，為便于后續數據使用，需對不同種類、格式的數據進行標準化處理，無形之中提高編制成本。在信息化大數據時代，由于數據敏感性問題，鮮有各類基礎數據、規劃專題數據的共享渠道，造成數據收集使用極不便利。在“多規合一”背景下，需進行規劃數據建庫，與空間規劃“一張圖”銜接，而編制過程缺少系統工具，涉及規劃調整，會產生大量重復的工作量，間接增加編制成本。

3 關鍵技術

3.1 技術思路

關鍵技術研究主要基于Harmony OS系統研發調研APP，基于Arc GIS研發規劃編制系統，基于天地圖、大數據中心、調查監測業務等相關數據平臺搭建“支撐環境”，構建集前期規劃資料收集預處理、規劃調研、規劃編制、規劃意見征集等村莊規劃全流程信息化作業模式的技術創新方式，即“一個調研APP、一個規劃編制系統、一個支撐環境”，提供大眾全程參與村莊規劃的有效途徑，提供專業規范、高效便捷的村莊規劃編制輔助工具，打通各類基礎及專題數據互通共享的渠道。

3.2 技術創新

3.2.1 研發調研APP

調研APP主要為移動端，用于政策引導、現狀調查、規劃需求、意見征集、規劃展示。軟件架構基于Harmony OS系統平臺、JAVA編程語言開發，可兼容Harmony OS和Android系統的移動設備使用。

1）增加規劃參與途徑 增加村莊規劃公共參與的渠道，讓村民真正參與村莊規劃編制全過程，在規劃編制階段積極獻言獻策，在規劃實施階段及時了解政策規定，避免出現違規建設的情況，只有規劃符合村民意見，村民真正了解規劃意圖，在全過程公共參與的推動下，村莊規劃才具有可操作性。調研APP充分考慮以往村民參與規劃的眾多局限性，從公告通知、自主規劃、意見建議等方面進行創新，讓不同人群特別是村民全程參與規劃，形成與規劃全過程的銜接，避免規劃主體缺位。

2）拓展規劃參與“雙度” “雙度”即規劃參與覆蓋度、深度。實用性村莊規劃編制中的村民參與強調主體參與的廣泛性、客體選擇的多樣性。參與主體涵蓋外出務工人員、留守老人、兒童婦女等不同類型的群體，調動不同類型村民參加調研和訪談的積極性，引導參與主體交流表達規劃訴求和發展愿景。在方案生成階段，客體選擇的多樣性指村莊規劃中涉及的發展方向、環境治理、文化彰顯、設施改善、服務配套、實施計劃等方面均應積極征詢村民意愿，而不僅是方案總體布局。成果報批程序正義性指明確規劃編制、公示、審議、公告等過程的標準化規定，做到規劃編制全程監督、有效反饋、及時落實，真正實現“實權參與”。

3.2.2 研發規劃編制系統

規劃編制系統基于Arc GIS軟件研發，面向用戶主要為規劃編制人員、規劃審核管理人員，用于規劃定位、數據處理、優劣分析、規劃設計、入庫檢查、成果輸出（見圖1）。

1 規劃編制系統

1）輔助分析村莊類型 結合村莊分類研究、規劃編制模板制定，規劃編制功能性從規劃設計、規劃預測分析等方面著手，對村莊整體情況進行優劣分析，按分析結果明確村莊類型，并開展針對性規劃設計。

2）提升規劃編制效率 規劃編制系統應滿足村莊規劃編制技術的要求，從數據使用便捷性、規劃編制功能性、成果輸出有效性等方面進行創新，相較于傳統的編制手段更加專業規范、科學合理。數據使用便捷性從調研數據、基礎數據、規劃專題數據等不同數據的使用進行考慮，設置村莊規劃編制標準數據圖層列表，使數據使用更加便捷高效。成果輸出有效性從成果檢查、成果歸總、成果管理等方面與現行標準銜接，可快速進行成果數據的檢查并輸出整套村莊規劃成果，包括“圖、文、表、庫”。

3）無縫銜接“一張圖” 地理信息系統就狹義層面來說，是具有空間屬性的綜合數據庫管理系統，具有強大的空間分析和簡便迅速的數據查詢等功能，可融合于村莊規劃中，使其更加科學合理。基于Arc GIS軟件研發的規劃編制系統，將空間分析處理、數據查詢、建庫與各類規劃要素融合，將規劃設計與空間位置準確鏈接，規范處理各類數據并建立標準數據庫，無縫銜接“一張圖”。

3.2.3 搭建“支撐環境”

基于相關數據平臺共同搭建具有數據接口服務、業務功能服務、空間大數據計算服務等功能，且集成大量基礎地理信息的數據庫，主要包括原始影像數據、4D產品數據、數字城市（縣域）業務數據、自然資源調查普查類數據、不動產確權類業務數據、規劃業務數據及各級基礎控制數據。

1）統一數據規范標準 村莊規劃涵蓋土地利用規劃、生態保護規劃等多個相關規劃內容，但不可理解為將各類規劃的數據進行簡單的拼湊和疊加。村莊規劃作為五級三類的“底層規劃”，需要“承上”銜接各類上位規劃。上位規劃大多按照傳統手段編制，信息化程度不高，規劃成果單從數據層面看存在較多問題，如數據格式不統一、數據非矢量化等。搭建“支撐環境”可有效解決上述問題，讓各類數據在空間位置上銜接，形成標準的數據以供技術人員使用。

2）構建數據互聯互通 除了銜接上位規劃，村莊規劃需利用各類基礎數據、專題數據成果，包括且不限于第三次全國土地調查成果、“三區三線”成果、生產功能區數據成果、風景名勝區數據成果、交通道路網數據成果、飲用水源保護區成果等。面對種類繁多的數據，規劃技術人員在數據收集、處理方面“無從下手”。從數據使用層面來講，打通數據互聯互通渠道，有效實現數據整合，創新村莊規劃編制工作機制，有效節約規劃編制成本，可提高村莊規劃的科學性、實用性、規范性和準確性。

3.3 技術應用

3.3.1 試點應用概況

2022年8月，廣西自然資源廳正式印發《廣西低成本實用性村莊規劃試點工作方案的通知》(桂自然資報〔2022〕327號)，進一步落實全區村莊規劃試點工作，旨在盡快形成村莊規劃編制試點經驗，更好地指導后續全區村莊規劃工作的開展。廣西低成本實用性村莊規劃試點工作篩選全區14個縣市共57個村莊，將其作為試點村進行新技術應用示范，試點村的分布基本涵蓋全區不同地域范圍，具有一定代表性。

3.3.2 示范效果分析

技術應用示范效果分析主要從大眾參與度、規劃編制效率兩方面進行。大眾參與度通過統計不同人群包括鄉鎮政府人員、規劃技術人員、村委人員及村民參與規劃人數并通過調研APP形成的記錄數量進行分析，涉及參與覆蓋度、深度。57個試點村參與規劃人數達563人，平均10人/村，其中鄉鎮政府人員、規劃技術人員、村委人員及村民占比為1:3:6；調研記錄總量為6544條，平均115條/村。從統計結果可看出，調研APP可讓不同人群，特別是村委人員及村民持續參與規劃，并與規劃技術人員形成有效聯系，持續性輸出規劃意見。

規劃編制效率從資料收集整理、實地調研、規劃編制、意見征集、數據建庫等方面進行分析比對，覆蓋規劃編制全過程。從比對結果可得，相較于傳統手段，新技術應用能大幅提升規劃編制效率。隨著編制效率提升，編制費用呈階梯式降低，主要原因在于新技術的應用使得資料收集整理、實地調研及規劃編制等階段需投入的成本大幅減少（見表1）。

表1 規劃編制效率比對

4 結語

廣西實用性村莊規劃快速編制關鍵技術為村莊規劃編制路徑帶來了技術手段方面的創新，相較于以往的村莊規劃編制手段，為大眾提供全過程參與村莊規劃的途徑，在較大程度上提升了村民的“主角”地位，將規劃“話語權”還給村民，充分尊重村民意愿并將其融入規劃。同時，提供專業規范、高效便捷的村莊規劃編制輔助工具，提高村莊規劃編制效率，解決規劃人員處理數據方面的難題，縮短村莊規劃編制周期，讓村莊規劃編制更加高效便捷。通過由不同數據平臺共同搭建“支撐環境”，對各類規劃前期數據進行整合，針對數據進行統一的標準化處理，打通數據交互共享渠道，使村莊規劃前期數據資料收集整理更加便捷，極大降低工作成本。結合技術應用示范效果分析發現，“一個調研APP、一個規劃編制系統、一個支撐環境”的關鍵技術研究形成村莊規劃全流程信息化的作業模式，有效提升大眾參與度及規劃編制效率，為未來廣西全域村莊規劃提供助力。