發揮協商民主在鄉村治理中的優勢

[摘 要]全面發展協商民主和全面推進鄉村振興是黨的二十大作出的重要發展舉措和戰略任務。鄉村振興離不開良好的社會秩序和治理環境，提升鄉村治理效能是全面推進鄉村振興戰略的題中之義。社會主義協商民主內生于中國共產黨領導中國人民革命、建設和發展的理論探索與歷史實踐，具有顯著的制度優勢、系統優勢、實踐優勢和民意優勢，是鄉村治理的時代之需。發揮協商民主在鄉村治理中的優勢，進一步探索完善鄉村協商民主工作的體制和機制建設，把城鄉社區協商民主工作落到實處，全面提升鄉村治理體系和治理能力現代化，具有理論探索和實踐指導意義。

[關鍵詞]協商民主；鄉村振興；鄉村善治；鄉村治理

[中圖分類號]中圖分類號D081；F323 [文獻標志碼]文獻標志碼 A [文章編號]1672-4917（2024）02-0080-09

習近平總書記強調：“鄉村振興離不開和諧穩定的社會環境。要加強和創新鄉村治理，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，讓農村社會既充滿活力又和諧有序。”^[1]在國家民主政治建設層面，社會主義協商民主廣泛多層制度化發展，深度實踐了全過程人民民主，為營造充滿活力、和諧有序的鄉村社會治理環境提供了重要建設思路。發揮協商民主優勢、提升鄉村治理效能具有十分重要的實踐指導意義和理論研究價值。

一、在鄉村治理中開展協商民主的重要依據

社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，是深化政治體制改革的重要內容。具體而言，它是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商、努力形成共識的重要民主形式。習近平總書記非常重視發揮協商民主在健全新時代鄉村治理體系、實現鄉村善治中的作用，指出：“要豐富基層民主協商的實現形式，發揮村民監督的作用，讓農民自己‘說事、議事、主事’，做到村里的事村民商量著辦。” ^[2]真實、有效、管用地保證人民當家作主是推進新時代鄉村治理工作的重要著力點，協商民主是黨領導人民有效治理國家、保證人民當家作主的重要制度設計，開展協商民主是實現鄉村善治之需、時代發展之需。對于鄉村來說，“城鄉社區協商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式”^[3]。協商民主具有獨特、獨有、獨到的顯著優勢，是新階段我國民主發展和社會治理的必然結果，也是新發展階段不斷推進民主政治實踐探索的經驗總結，在新時代完善鄉村治理體系和推進治理能力現代化建設中具有重要地位和獨特作用。社會主義協商民主參與鄉村治理具有得天獨厚的重要基礎和實踐經驗。

（一）協商民主參與鄉村治理基礎堅實

黨的十八大以來，社會主義協商民主廣泛多層制度化發展不斷深入，以鄉村為代表的基層也不斷探索實踐發展協商民主的有效途徑，制度的不斷完善、群眾路線的深刻體現、文化基因的傳承都是協商民主得以在鄉村治理中發揮重要作用的堅實基礎。

一是制度基礎穩固。我國協商民主以根本政治制度和基本政治制度為支撐，這是協商民主得以蓬勃發展的重要保障。黨的十八大以來，社會主義協商民主廣泛多層制度化發展蹄疾而步穩，社會主義協商民主建設進入制度化發展快車道。從基層建設層面看，中共中央相繼印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》等制度文件，對如何穩步推進行政村、社區的協商民主建設提供了政策和工作依據，為鄉村開展協商民主、完善和提升鄉村治理體系和治理能力現代化做了指導和安排。2019年，中共中央印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，充分肯定了廣大農村開展的靈活多樣的協商議事實踐探索，并對“豐富村民議事協商形式”作出專門部署，這是中央關于在鄉村健全完善協商民主制度、在鄉村治理中發揮協商民主制度優勢的指導性、規范性文件。2020年，根據民政部辦公廳印發的《關于開展村級議事協商創新實驗的通知》要求，在各地申報和省級遴選推薦基礎上，確認了497個單位為全國村級議事協商創新實驗試點單位，統籌運用村級綜合服務設施和綜合信息平臺開展村級議事協商相關法律法規和政策宣傳，推動把村級議事協商作為村干部任職培訓、基層民政干部培訓和新時代基層干部主題培訓行動計劃重要內容。這些制度、決策和政策的出臺，為鄉村協商民主建設指明了方向，也提供了廣泛而堅實的制度保障。

二是群眾基礎扎實。在革命、建設和發展的各個時期，中國共產黨始終高度重視鄉村的群眾基礎工作，農業、農村、農民問題始終是全黨工作的重中之重。中國共產黨的領導和影響力深深扎根鄉村社會，鄉村群眾始終將黨組織作為解決問題、困難和前進發展的主心骨、頂梁柱，人民群眾始終是黨的路線、方針、政策在鄉村的堅定擁護者和執行者、監督者。鄉村一直以來是落實黨的群眾路線的重要場域，不論過去、現在和將來，還是國家政治、經濟、社會發展的各個層面，都要求貫徹落實黨的群眾路線，始終堅持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。黨歷來重視與群眾協商議事、商量辦事，在鄉村治理中把解決鄉村群眾期盼的熱點難點問題作為衡量基層社會治理水平的硬性標準。鄉村基層黨組織和黨員干部被要求要時刻心系群眾安危冷暖，并將實現“民得實惠、黨得民心”作為任務目標。協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，習近平總書記高度重視在以鄉村為代表的基層開展協商民主，強調“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”。大力發展基層協商民主，并重點在基層群眾中開展協商是貫徹落實黨的重大方針、政策、路線的要求，也是一直以來黨推進鄉村實現善治、推進民主政治發展、提升廣大鄉村群眾獲得感的重要舉措。

三是文化基礎深厚。社會主義協商民主源自中華民族長期形成的優秀政治文化，中國廣大農村至今仍保留了優秀傳統文化的元素。廣大鄉村是我國傳統文化的重要承載主體，“和為貴”“有事好商量”“有事多商量”一直是農村解決糾紛、謀事處事的傳統習慣，富含“與人為善”“和氣商量”元素的傳統文化、村規民俗至今深刻影響著廣大鄉村的治理理念和行為方式。協商民主參與鄉村治理，得益于傳統文化的深厚底蘊，協商民主的過程、機制和做法不僅體現傳統道德文化，更融入了社會主義核心價值觀。充分協商，符合我國鄉村民眾傳統處事文化習慣，符合大多數人的意愿。在黨組織領導下，和合與共、有事多商量、有事好商量的傳統文化深深扎根鄉村土地，對探索協商民主參與鄉村治理的有效途徑、發揮協商民主優勢、提升鄉村治理效能提供了重要文化支撐。

（二）協商民主參與鄉村治理實踐穩步推進

開展協商民主，既有完整的制度程序，又有完整的參與實踐，凸顯了全鏈條、全方位、全覆蓋的全過程人民民主特點，是人民當家作主的重要制度機制保障。目前，各層面關于協商民主的實踐逐漸展開，在鄉村治理過程中，注重借鑒推廣“楓橋經驗”，強調“以人為本”，堅持“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”，注重把矛盾解決在萌芽狀態、化解在基層。協商民主活動呈現黨組織牽頭搭臺，各方發揮優勢、各顯神通的局面，積極通過“有事好商量”的協商民主平臺建設，著重在解民憂、聽民意、納民智等方面開展多種形式、務實有序的協商民主實踐。

一是注重平臺建設，著眼解決急難愁盼問題。城鄉民憂多是身邊具體事，為防止矛盾疊加，有的地區，如北京市延慶區在鄉村治理中，發揮協商民主平臺的協同優勢，以“即接”為要求完善人民群眾訴求快速響應機制，做到24小時群眾訴求有人響應；以“即辦”為標準完善群眾訴求快速解決機制，增加專題調度頻次，強化轄區協調聯動，推動訴求快速處理；以“滿意”為目標完善考核評價機制，實行“感謝來電、說明舉措、反饋進度、征求意見、交心交友”的“五步”回訪工作法，與群眾真誠溝通，定期開展“三率”排名考核，激發干部工作動能，全力為居民排憂解難②③ 資料均為作者實地調研所得。】。

二是注重機制建設，重點疏導輿情社情。現代傳播技術發達，為防止錯報漏報以訛傳訛，有的地區，如濟南市槐蔭區，重視協商民主平臺建設，發揮新聞輿論引導作用，建立“收集—匯總—辦理—反饋”緊密銜接的民情疏導機制，優化信訪工作處理方式，暢通民情表達渠道，堅持制度建設，強化領導責任，建立信息網絡和電話熱線的民情征集疏導機制，定期匯總社情民意，分析研判形勢，積極開展協商議事，反饋辦理情況，確保小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交，取得了良好的協商處理效果^②。

三是注重統籌協同，重點強化共建共享。以共同富裕為目標的核心價值觀是鄉村治理的最大追求。有的地方，如河南省鄭州市，深入探索“有事好商量”的有效實現方式，基層黨組織牽頭，注重聯合人大、政府、政協等機構，積極開展調查研究，將協商民主平臺點建立在村里，不僅有效發揮各類人才專業優勢，積極為鄉村治理建言獻策，也充分利用鄉鎮村級組織生活會、主題教育談心談話等活動定期征集村民意見建議，在鄉鎮干部、村“兩委”成員及各村發展帶頭人中組織開展智慧協商，廣泛聽取對地區發展和集體經濟的建議對策，使基層黨組織的決策和服務更加契合村民意愿，帶領村民在治理過程中共同致富^③。

各地在鄉村治理中開展的協商民主實踐，不僅為社會主義協商民主理論研究提供了豐富的一手材料，有利于協商民主理論的縱深研究和思考，也為鄉村治理落實全過程人民民主積累了經驗，是協商民主參與鄉村治理的有益探索。

二、協商民主參與鄉村治理存在的主要問題與主要優勢

發揮協商民主的優勢對于推進鄉村治理體系和治理能力現代化，具有十分重要的意義，在實踐中也確實有很大的提升空間。從實踐看，廣大鄉村尚未形成協商議事、民主決策的統一平臺和成熟機制，作為協商民主參與基層治理模式典范的“楓橋經驗”尚未完全推廣開來，簡單的行政通知和形式主義會議等鄉村治理方式依然存在，廣大干部群眾對協商民主參與鄉村治理的認識尚不深入、全面。在鄉村治理中如何具體落實、推進協商民主的思想、政策的思路還不開闊、內容還不豐富、形式還不多樣，缺乏對協商民主系統化、整體性把握，導致協商民主在鄉村治理過程中的作用發揮尚不普遍、全面，發揮協商民主制度優勢提升鄉村治理效能在實踐推進過程中仍存在一些困惑和問題，需要引起注意和思考。

一是在思想認識方面，存在認識不全面、發展不平衡、探索不深入的問題。社會主義協商民主是社會主義民主理論和實踐的最新概括和重大理念，是中國共產黨領導中國人民在長期的革命、建設和改革偉大實踐中對民主政治工作的經驗總結與精神升華。它與選舉民主相互補充，是社會主義民主的重要形式，不僅豐富發展了社會主義民主政治的內涵，更對馬克思主義民主政治理論作出了原創性貢獻。新時代新發展階段，我們不僅要對發展社會主義協商民主有全面、準確、深入的認識，更要提高對發揮協商民主制度在鄉村治理過程中優勢和作用的認識。思想認識不深入、不透徹、不到位、不全面就會造成發展動力不足，貫徹落實中央決策就會滯后，就容易在發展協商民主問題上出現“上熱”“中溫”“下冷”的不平衡現象，不利于中央重要決策和部署的有效落實。這不僅無助于鄉村治理問題和難題的解決、無助于民心民智的凝聚，也不符合新時代鄉村振興發展大局和民主政治發展要求。

二是在關于社會主義協商民主思想學習和宣傳方面，存在照本宣科、不求甚解、浮在面上的工作做得多，真正以理服人、以情動人、入腦入心的工作做得少的現象。

通過調研發現，不僅一些鄉村干部對協商民主尚不了解，一些基層干部甚至更上一級干部中對中央和國家發展協商民主的戰略部署、內涵本質、主要內容等的認識也存在概念模糊、本質不明、目的不清的問題，有的甚至將協商民主看作是人民政協一家的工作。一提協商民主，就認為那是政協部門和政協委員的事，認識上與黨和國家的要求存在一些差距。

三是在實踐探索、制度落實方面，存在制度落實不靈活、不規范、不深入、不廣泛、不知所以、未形成普遍性的問題。主要體現在基層組織職能缺位，指導不足；鄉村黨組織主動作為意識不足，創新不夠，方式方法不多，領導核心作用的發揮效果不明顯；鄉村自治組織職能主動提升、主動完善不夠，未有效引入協商民主制度治理思維和治理思想。

四是協商民主參與鄉村治理的效果未能有效顯現。從筆者調研部分地區在社區或街道、鄉鎮層面開展的協商民主活動看，突出表現在：協商議題的確定程序環節有待完善，存在避實就虛、回避矛盾的現象；對群眾反映強烈的問題未能及時有效地發起協商，協商對象選擇不夠公開透明；廣大群眾協商參與熱情不高，協商形式較為單一，以現場開會協商為主，對線上協商、網上協商的認知度不高；對協商結果的反饋和利用缺乏有效監督和強有力落實機制。

隨著經濟社會發展，社會分工日趨復雜，人們利益需求的多樣化以及社會力量之間日趨頻繁的相互作用，在鄉村治理過程中，原有以血緣、宗族、簡單合作為紐帶進行治理的模式已難以發揮更大作用。在此背景下，加強農村黨組織建設，鞏固全面從嚴治黨成果，特別是在新發展階段鄉村振興背景下，引入剛性制度和柔性方式相結合的協商民主的治理理念，保障市場經濟、現代化農業發展，鞏固脫貧成果，成為提升鄉村治理體系和治理能力現代化的一項重要途徑。結合對脫貧攻堅地區和部分中心城市鄉村治理情況的調研，在鄉村治理中，筆者認為，協商民主的優勢主要體現在以下幾個方面：

一是顯著的制度優勢。

從黨的十八大提出健全社會主義協商民主制度，到十九大強調推動協商民主廣泛多層制度化發展，再到二十大提出全面發展協商民主，社會主義協商民主作為黨和國家發展始終堅持的重要決策部署，不斷取得理論探索和實踐發展的重要成就，凸顯了發展協商民主的制度優勢。從這一制度的領導力量看，在鄉村中，基層黨組織，即黨的村支部委員會全面領導本村的各類組織和各項工作，是鄉村振興的領導者、調控者和服務者。黨的基層組織在長期的革命、建設和改革各個時期，表現出優異的政黨組織力和民心凝聚力，是帶領和團結所在鄉村民眾確保黨中央各項大政方針和戰略部署落實落地的堅實保障。從這一制度的內涵本質看，作為中國共產黨治國理政、發展人民民主的重要制度，社會主義協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，是實現黨的領導的重要方式，是黨在民主政治領域的重要主張，體現的是黨的意志和國家制度的全面推行、全國規范，是全方位的而不是局限在某個方面的，“應該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的”^[4]，具有高度權威性。從這一制度在鄉村的適用范圍看，根據黨的《關于加強城鄉社區協商的意見》《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》，以及民政部起草的《中華人民共和國村民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》，向社會各界征求意見。在自治方式上，在原有的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”基礎上增加了“民主協商”的內容。這些制度性文件的制定和頒布，要求鄉村黨組織必須擔起發展基層民主、暢通民主渠道，開展形式多樣的基層議事協商活動，推進鄉村社區協商制度化、規范化和程序化的任務，這有利于激發城鄉發展活力、調動人民群眾生產積極性。

二是突出的系統優勢。

社會主義協商民主是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合，以根本政治制度、基本政治制度及各層次的協商民主活動為支撐，形成了多層的中國特色的協商民主體系。其中既有針對某一層面的基本規定和指導，又有整體全面的考慮和設計，各層面融會貫通，形成一個有機整體，協同發力推動發展。推進社會主義民主協商廣泛多層制度化發展是我國民主政治建設的一項戰略任務，是發展全過程人民民主的重要途徑，涉及從中央到地方再到城鄉社區各個渠道、各種方式全面展開的系統性、科學性、規范化的制度設計。這個體系不僅有中國共產黨、人民代表大會、人民政府、人民政協、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業單位、社會組織、各類智庫等各種協商渠道的設計，也有綜合運用提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網絡等多種協商方式的設計，在政治、立法、行政、社會、基層等各個角度全面展開協商。各個渠道、各種方式、各個主題的協商既相對獨立，又密切聯系，共同構成中國特色社會主義協商民主體系的有機整體。尤其是人民政協作為協商民主專門機構，在協商民主的規范化、程序化、制度化建設方面擁有豐富經驗和成績，對其他渠道的協商民主工作的開展發揮了示范效應。目前，在鄉村開展的協商民主活動，呈現黨組織牽頭負責、鄉鎮街道指導落實、人大代表和政協委員積極參與的協同推進態勢，有的地方也充分發揮網絡媒體全程參與、實時宣傳報道、監督作用，從實際成效看，這些都具有突出的系統性優勢。

三是長期的實踐優勢。

鄉村治理體系和治理能力的現代化，既需要穩定政策、制度、法規的保障，更需要與傳統文化、歷史傳承融為一體。一項好的制度必須是得到廣大民眾的認同，歷經考驗而穩定持續的，具有實踐長期性和理論成熟性，協商民主參與鄉村治理的重要優勢不僅在于其體系化特征，更在于其具有深刻的歷史邏輯、實踐邏輯。協商是我國自古以來治理國家、管理社會的一種政治文化思維，是中華民族長久以來形成的一種文化性格和處世哲學，本身就帶有民主特征。中國共產黨從成立之初到領導中國人民進行斗爭、革命、建設、改革的過程中，堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合，積累了豐富的協商民主經驗，成為我們黨領導人民不斷取得勝利的重要法寶。

縱觀中國共產黨百年歷史，自成立之初，中國共產黨就運用協商民主方式開展革命、建設和改革工作，并逐漸在實踐中摸索提煉出一套協商民主的理論體系，從商討建黨到國共合作、三三制政權設計，再到協商建國、改革開放、進入新時代，始終將協商民主作為解決問題的重要方式，是一個先有實踐，不斷形成完善理論，再逐步建立制度的過程。中國共產黨將協商民主作為中國特色社會主義民主的重要形式，是對世界民主政治制度發展的重要貢獻。這一民主形式的優勢體現在既能保持穩定性與連續性，又能不斷改革創新，從而保證我們既不走封閉僵化的老路也不走改旗易幟的邪路，而是一以貫之地堅持和發展中國特色社會主義民主政治。協商民主理念契合鄉村治理傳統，是新時代中國共產黨治國理政的重要思路，協商民主參與鄉村治理，既有歷史的沉淀，又有實踐的經驗。同時，從鄉村發展實際看，實行家庭聯產承包責任制改革的40多年以來，農村以家庭為單位的經濟自主有序發展方式催生了廣大鄉村群眾多元化、平等化、民主化的價值觀念和需求特征，在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化、推進鄉村振興戰略的大背景下，發揮協商民主優勢參與鄉村治理恰逢其時。

四是深厚的民意優勢。

人心向背、力量對比是決定黨和人民事業成敗的關鍵，一項好制度的生命力就在于其是否照顧了人民的根本利益，是否有利于人民根本利益的實現，在于此項制度所蘊含的人民性特征彰顯與否。人民性是社會主義協商民主的本質屬性，更是優勢所在。2022年5月，中辦、國辦印發的《鄉村建設行動實施方案》提出到2025年鄉村現代化建設要取得實質性進展的要求，重點是普惠性、基礎性、兜底性的民生建設，必然要建設自下而上、村民自治、農民參與的制度和機制。習近平總書記指出：“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。”^[5]中國特色社會主義協商民主制度能為充分發揮村民參與治理的主動性和積極性創造有利條件，通過協商民主的體制機制，能廣泛聽取村民群眾意見、建議，接受批評監督，達成決策共識；在鄉村治理中嵌入協商民主制度機制，更加關注利益不平衡和訴求不充分的問題，有效聽取、最大范圍吸納群眾意見建議，加之權威性、公開化、透明化的制度特性，更能有效克服國家和社會治理中的官僚主義、形式主義、利己主義、家長作風等弊端，形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制，使村民的意見建議和農民訴求得到充分表達，從而廣泛凝聚群眾的智慧和力量，達成共識，有效推動農村治理體系和鄉村治理能力現代化，促進鄉村振興戰略落實。

三、發揮協商民主在鄉村治理中優勢的建議

鄉村民主協商是基層協商的重要組成。習近平總書記要求：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。” ^[6]以期更好地解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。

在我國，基層群眾自治是鄉村社會的政治組織形式，具有明顯的自治性、微觀務實性、實際利益性和廣泛群眾性的特點^[7]。根據我國協商民主廣泛多層制度化發展現狀，鄉村的基層協商存在黨政群一體化、統戰部門牽頭協調、人大基層協商、政協協商基層延伸、民政部門牽頭組織實施、企事業勞動關系集體協商等不同的運作模式，開展了一些關于進一步搭建科學的協商平臺，完善協商體系，提升治理效能的探索性試點工作，并取得了一定經驗。黨的二十大對今后一段時間發展協商民主進一步明確了目標和方向。一些地區積極搭建完善協商民主平臺建設，探索推進協商民主的有效實現形式，持續在精準協商內容、豐富協商形式、增強協商實效上下足功夫，尤其在基層協商民主層面開展的一系列形式多樣、內容豐富的協商民主實踐活動，取得了一些獲得群眾認可的成績，這對于豐富和發展協商民主制度具有重要現實意義和理論研究價值。如北京市通州區在宋莊鎮開展“你說我聽 我說你聽”協商議事廳活動，當地政協、委辦局、鄉鎮相關負責人，以及政協委員工作站委員代表和村民代表等參加協商，圍繞區域存在基礎設施不完善、缺少公共空間、停車亂象、缺乏必要的景觀設施等村民關心的實際問題展開討論，充分協商，制定改造方案，取得了良好協商效果。同時，北京市也重視利用線上媒介開展多渠道的創新協商議政模式，完善“接訴即辦”政務熱線系統，整合報紙、廣播、電視、網絡等傳播工具，搭建全媒體協商民主平臺等，這都為社會主義協商民主的發展提供了新趨向。河南省鄭州市堅持“黨委領導、政府支持、政協搭臺、各方參與、服務群眾”的總體思路，全面推進“有事好商量”協商議事工作，在各區、各街道建立起了較為成熟的制度體系，積極探索鄉村協商民主上下銜接的有效路徑，對將協商民主的制度優勢轉化為治理效能進行了有益實踐探索。綜合這些實踐經驗，在鄉村治理過程中，如何進一步發揮協商民主的優勢，提升鄉村治理現代化水平，筆者有如下建議。

（一）堅持黨的領導，加強協商民主參與鄉村治理的體制機制建設

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是社會主義協商民主健康有序發展的根本保證。加強黨的領導是中國式民主的鮮明特色，也是推進協商民主的關鍵所在^[8]。加快鄉村治理體系現代化，發揮鄉村協商民主優勢，必須突出鄉村黨組織的領導核心作用，加強協商民主體制參與鄉村治理的機制建設，在建設基層黨組織、提高黨員干部認識、完善運行機制、加強監測評價與宣傳培訓上下功夫。

一是把強健基層組織作為首要任務。習近平總書記強調：“無論農村社會結構如何變化，無論各類經濟社會組織如何發育成長，農村基層黨組織的領導地位不能動搖、戰斗堡壘作用不能削弱。”^[9]提升基層黨組織建設水平，強化黨的領導核心作用，是加強基層社會治理，維護社會和諧穩定的決定性因素。堅持和加強黨的全面領導，有利于將協商民主要求貫穿黨和國家建設各領域各方面。要牢固樹立“抓黨建是最大政績”的理念，在社會治理過程中樹立“大黨建”意識，黨的農村基層組織應當加強對包括協商民主平臺在內各類組織的統一領導，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，將基層黨組織的政治功能與社會治理的服務、引領職能結合起來，以強化黨建引領功能，提高基層社會治理水平。注重把黨員的人生目標與基層黨組織在社會治理中的政治引領、服務群眾的組織目標結合起來，為基層黨組織整體功能的發揮提供動力來源。同時，要逐步在基層黨組織統一領導下，建立健全管理有力、運行順暢的協商民主運行機制，促進黨的領導作用持續增強。

二是提高廣大基層干部對協商民主的認識。推進協商民主參與鄉村治理，必須提高廣大干部群眾對發展協商民主的認識，針對一些地區和干部群眾對協商民主的認識不足、不深、不到位的狀況，鄉村黨組織要結合工作實際，積極運用協商民主制度思維開展工作。國家“善治”的實現在很大程度上有賴于一大批高素質執政骨干。“隨著社會主義現代化建設事業不斷向前推進，必然要求中國共產黨擁有越來越高超的治國理政能力和規模宏大的高水平干部隊伍，來更好駕馭前進道路上的各類風險挑戰。”^[10]最近幾年全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部，同近200萬名鄉鎮干部和數百萬名村干部一道學習落實協商民主制度，在鞏固脫貧成果、提升小康生活水平的同時提高鄉村政治文明建設水平^[11]。選好配強村黨支部班子，針對當前有的鄉村黨支部領導弱化，支部成員素質參差不齊，學歷結構和年齡結構不科學、不合理，黨員資源匱乏等情況，各級黨委應高度重視，這關乎黨的領導根基的穩固與否。提高廣大基層干部和群眾的認識，需要加強培訓，要真正根據全面發展協商民主的新要求，優化教學設計，注意結合工作案例和現場實踐，增強教育培訓的針對性、實效性，以理服人、以情動人，真正讓協商民主思想入腦入心。

三是不斷探索完善鄉村協商民主機制程序。區縣級黨委要按照中央要求，統籌設計鄉村開展協商民主規范化、程序化、制度化建設工作，定規矩、定標準、定范圍，大膽實踐，敢于探索。鄉鎮級黨委應結合農村具體情況，對照上級協商民主要求、原則，找準工作核心所在，在統一標準規范下，確定好協商主體、協商程序、協商內容和協商反饋等環節，把握城鄉特點，指導各村制定協商民主辦法，并做好督導檢查工作。農村和社區黨支部應深入研究協商工作，把協商事宜納入黨支部和村民委員會的決策程序，要協商于決策之前和決策之中，豐富有事好商量、眾人的事由眾人商量的制度化實踐。

四是加強鄉村協商民主效果監測評價與宣傳培訓。要強化全周期閉環管理，推動多元主體共同治理，深化大數據分析應用，擴大“協商民主”溢出效應，積極推動協商民主制度在鄉村治理中的貫徹落實。要進學校、進課堂，深入民心，推動民主政治發展。要按照全面發展協商民主的新要求，注重首善示范，加強協商民主思想宣傳和干部培訓工作，優化教學布局，增強教育培訓的針對性、實效性，以理服人、以情動人、入腦入心，切實提高黨員干部政治素質、理論素養、黨性修養和履職本領，為新時代全面發展協商民主培養大批優秀干部，推動協商民主工作在鄉村治理中廣泛應用、發揮作用。

（二）堅持守正創新，增強協商民主參與鄉村治理的可操作性

協商民主參與鄉村治理，沒有成熟的模式可循，需要按照黨和國家的發展要求，充分利用協商民主特色優勢，立足鄉村實情，堅持人民主體地位，探索操作性強、切實解決鄉村群眾實際問題的模式與路徑。協商民主參與鄉村治理，應充分發揮整體性、系統性的優勢，科學設計、系統布局。

一是注重創新，因地制宜。把改革創新作為關鍵招數，確保持久煥發生機。改革創新既是基層黨建工作的應有之義，也是基層黨建工作的活力之源，更是新形勢下提升社會治理水平的必然要求。基層黨組織工作機制之所以能夠有序運轉、發揮作用，關鍵在于其始終圍繞基層黨建工作面臨的新要求和地區發展面臨的新機遇開展工作。要堅持村（居）民會議、村（居）民代表會議制度，規范議事規程，積極探索村（居）民議事會、村（居）民理事會、懇談會等協商形式，通過不斷創新基層組織黨建工作的手段和措施來促進社會治理范圍及內容的拓展延伸，持續為地區發展營造良好環境、注入生機活力。

二是注重實踐，積極探索。鄉村開展協商民主建設，可根據客觀條件和自身需求，充分借鑒既有經驗，摸索出適合鄉村治理現代化發展目標的協商民主之路。一方面，改革開放以來基層興起大量協商民主實踐，我國探索和建立了村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、懇談會等基層協商民主形式。這些基層協商是人民群眾直接參與協商、直接行使民主權利，依法進行自我管理、自我服務和自我發展的主要形式，是實行民主監督的重要途徑^[12]，為鄉村開展協商民主提供了豐富的實踐資源。另一方面，人民政協作為開展協商民主的重要渠道，開展了長期的經驗總結和理論探索工作，積累了豐富的協商民主工作實踐和制度資源，為其他渠道開展協商民主制度化、程序化建設，起到了可供借鑒的示范作用。

三是注重規范，暢通渠道。應著眼標本兼治，以規范為基礎，梳理條條、條塊辦理流程，推進難題辦理的業務流程系統性再造，針對難題破解的裉節和堵點，健全完善治本政策措施，避免和減少“增量”；針對存在條條、條塊職責不清及職責交叉問題，進一步深化“賦權明責”，調整并明晰權責關系，進而推動條塊在“權責法定”框架內知責明責、依法履責。在上情下達、下情上傳的環節整合各個渠道的行政管理資源，黨委、政府、人大、政協、人民團體、社會組織各司其職，各渠道的協商民主互相貫通，每個渠道的協商民主上下通暢，使村里的協商議題能得到高效處理，有效破解農村發展難題，快速化解群眾身邊的矛盾，贏得人民群眾對鄉村協商民主制度的高度認同和滿意。

（三）堅持系統觀念，處理好協商民主參與鄉村治理過程中的幾個關系

協商民主參與鄉村治理是一項系統工程，要按照系統的觀念、發展的觀點發揮好基層協商民主的優勢，推動提高鄉村治理體系和治理能力現代化水平。按照保障人民當家作主，助力鄉村振興戰略，協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主參與鄉村治理，需要處理好幾個關系。

一是要處理好民意的廣泛性和治理的高效性的關系。協商民主是在農村實現黨的領導的重要方式，開展協商民主要體現民主集中制的領導原則和組織原則。一方面要對涉及重大的發展問題和民生問題廣泛征求意見，充分協商；另一方面行政運營要科學高效。鄉村協商民主要堅持精英協商與大眾協商相結合，在村黨支部的領導主持下，既要重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部，黨代表、人大代表、政協委員、致富能手、新鄉賢，以及基層群團組織負責人、社會工作者、專家學者等精英人士參與，又要通過入戶談心、家族聚會、信箱設置、網絡留言等方式與普通農戶進行廣泛協商，通過兩種群體的協商，達成普遍的問題共識，最大限度地提高決策的科學化、民主化水平，有力推進問題的處理進程，提升鄉村治理效能。

二是處理好選舉民主與協商民主的關系。選舉民主與協商民主是一種互補的關系。選舉民主是解決“授權”，屬權力產生的問題；協商民主是解決“限權”，屬權力的使用問題。這是民主政治的兩個關鍵環節，是相輔相成而不是相互沖突的^[13]。一方面，選舉民主離不開協商民主。在廣大農村，無論是作為本村各種組織、各項工作領導核心的村黨支部委員會成員的產生，還是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織的村民委員會成員的產生，均是通過票決的方式選舉而來，這是鄉村治理決策層的合法性保障。協商民主的方式彌補了選舉民主的不足，有助于糾正在選舉中容易出現的“清一色”的問題^[14]。選舉前對候選人的醞釀、提名均需要充分協商、廣泛監督，有效防范出現通過拉票賄選、威逼迫選，讓一些劣跡分子進入鄉村治理的決策層的情況，以民主的方式防止出現既得利益者對鄉村治理權長期占有和固化，破壞鄉村治理結構的平衡，防止出現村霸團伙對整個鄉村治理系統的侵蝕，破壞黨的基層組織的穩定大局和鄉村群眾的普遍利益。另一方面，協商民主也離不開選舉民主。協商民主符合鄉村治理中歷來重視商量、舉薦、咨詢等的政治傳統，在鄉村推行協商民主制度，具有深厚的文化、制度和實踐基礎，協商的廣泛性、經常性保證了民意的不間斷表達。在鄉村，協商民主的主要形式是商量、議論、咨詢，商量的結果、共識的達成需要以選舉民主票決或舉手表決的方式予以確認，防止出現議而不決、效率不高、拖延民生的情形出現，確保協商民主的有效性。

三是處理好經濟發展與鄉村治理的關系。“倉廩實而知禮節”，鄉村經濟發展水平決定著鄉村治理的現代化程度，鄉村治理水平又影響著鄉村經濟發展的質量，兩者相互作用，共同構成鄉村振興戰略的重要任務。當前農業經濟向集約化、規模化發展的趨勢越來越迫切，由此產生了一系列農業、農村和農民的問題，解決不好會制約農村經濟持續快速發展，也影響農村治理的現代化水平。這就需要在農村集體經濟體制和家庭聯產承包責任制條件下，在黨的領導下，穩步推進深化改革，拿起協商和民主的法寶。一方面多方式、多渠道進行溝通與商量，引導民意聚集民智；另一方面依法行政秉公推進，打破基層保守觀念，逐漸取得改革的共識，調動農民積極性，帶動創新浪潮，統籌推進農村經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

四是處理好協商民主與增進民生福祉的關系。江山就是人民，人民就是江山。發揮協商民主制度優勢、推動鄉村治理體系和治理能力現代化，要牢牢把握人民至上這一根本原則。在鄉村治理中，完善制度、搭建平臺，落實好、發揮好協商民主制度優勢的重要目的就是要賦權于民，與民眾直接協商、充分協商、廣泛協商涉及民眾自身切身利益的相關事項，真正讓民眾感到黨領導人民推動鄉村振興、完善鄉村治理體系就是為了維護民眾根本利益，增進民生福祉，不斷實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。民生經濟的發展和良好有序社會生活秩序氛圍的營造，也為更好地在鄉村治理中發揮協商民主制度優勢夯實民主基礎。鄉村經濟增長了，民生得到有效保障和長足發展，才能有效凝聚民心，有效化解民生矛盾，協商民主的制度優勢才能更好得到發揮，才能有效激發民眾有序參與鄉村治理的積極性、主動性和創造性。

社會主義協商民主制度是提升鄉村治理現代化水平的重要推動力，順應了城鄉居民對美好生活的追求，順應了城鄉居民對良好就業、良好教育、良好醫療條件的追求。協商民主制度建設必將助力鄉村振興戰略和共同富裕，必將助推平安美麗鄉村建設和中華民族偉大復興。

[參考文獻]

[1][2]中共中央黨史和文獻研究院編：《十九大以來重要文獻選編》上，中央文獻出版社2019年版，第152、153頁。

[3]中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于加強城鄉社區協商的意見》，中華人民共和國中央人民政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/2015-07/22/content_2900883.htm。

[4]習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65 周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。

[5]習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第95頁。

[6]中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》中，中央文獻出版社2016年版，第78頁。

[7]張峰：《推進協商民主廣泛多層制度化發展研究》，人民出版社2021年版，第339—347頁。

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[9]中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第125頁。

[10]陸衛明、郭佳鑫：《跳出歷史周期率：中國共產黨的現實考驗、邏輯依據及破解路徑》，《北京聯合大學學報（人文社會科學版） 》2022年第3期，第16—30頁。

[11]本書編寫組：《脫貧——中國為什么能》，人民出版社2022年版，第95頁。

[12]孫存良：《協商民主：人類政治文明的中國智慧》，《人民日報》2019年9月20日，第9版。

[13]俞可平、勝寒：《偏愛學問》，上海交通大學出版社2016年版，第100頁。

[14]張峰：《全過程人民民主理念是中國共產黨百年民主自信之魂》，《北京聯合大學學報（人文社會科學版） 》2022年第1期，第1—10頁。

On the Institutional Advantages of Consultative Democracy

in Improving the Efficiency of Rural Governance

LIU" Weiguang^1，2，XU" Yongli²

（1.School of Marxism， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， Shaanxi， China;

2.Beijing Political Civilization Research Base， Beijing Union University， Beijing 100101， China）

Abstract： The comprehensive development of consultative democracy and the overall promotion of rural revitalization are important development measures and strategic tasks at the 20th National Congress of the Communist Party of China. Rural revitalization cannot be attained without a sound social order and a favorable governance environment. Enhancing the efficiency of rural governance lies at the heart of the overall promotion of revitalization strategy. Socialistic consultative democracy is born from the CPC’s theoretical exploration and historical practice in leading the people’s revolution， construction and development. It has significant institutional， systematic， cultural， and popular support advantages， which are needed at the time for rural governance. By leveraging the advantages of consultative democracy in rural governance， we will further explore and improve the system and mechanism construction of rural consultative democracy work， implement the work of consultative democracy in urban and rural communities， comprehensively enhance the modernization of rural governance system and governance capacity， and promote the strategic task of consultative democracy and rural revitalization. This pursuit holds significance for both theoretical exploration and practical guidance.

Key words：consultative democracy;rural governance; rural revitalization; good rural governance

（責任編輯 編輯孫俊青；責任校對 朱香敏）