鄉村振興戰略下的鄉鎮賦權執法問題與應對

摘要：鄉村振興戰略下鄉村產業發展迅速，隨之而來的法律糾紛、規范治理需求也在逐步增加。在國家治理體系和治理能力現代化的總體目標下，鄉村法治建設亟需進一步完善。為應對鄉村權小責大的治理窘境、回應鄉村社會治理轉型的內在需求、滿足鄉村治理能力提升的改革要求，中央提出了對鄉鎮賦權執法的治理改進路徑。在當前實踐中，賦權執法問題體現在鄉鎮承接執法的能力與準備不足、上級機關賦權配置不適宜以及執法職能在鄉鎮的融入困難。究其原因，一是鄉鎮政府組織法定位與改革中所賦予的治理功能不符；二是賦權配置過程中的科學性與體系性欠缺；三是忽略了縣級與鄉級治理機制差異，未考慮鄉鎮黨政一體化治理運作模式的自身秉性。為實現鄉村賦權執法下的良法善治，首先應當重新定位鄉鎮政府，從執行型政府定位轉變為向上負責、向下兼容的整體政府；其次應當引入權力配置決策與評估機制，將執法權力評估納入地方重大決策范圍，提高權力配置的科學性；最后以黨政協同作為消解縣級與鄉級治理體制差異的方法，以黨承擔基層執法組織角色，對下沉執法力量進行結構性適應重組，以促進執法職能融入鄉村治理，為鄉村振興提供制度保障。

關鍵詞：鄉村振興；鄉鎮政府；賦權執法；組織法

中圖分類號：F320.3" 文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2024）05-0260-05

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署。治理是鄉村振興的重點領域，中共中央、國務院頒布的《關于實施鄉村振興的意見》（以下簡稱《振興意見》）提出鄉村治理體系與治理能力提升的總體要求，并將構建新鄉村治理體系作為目標。中共中央、國務院2023年頒布的《全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出了提升鄉村治理效能、進一步健全鄉村治理體系意見。鄉村治理作為鄉村振興的重要一環，發揮制度供給、資源整合、政策支持等作用。隨著鄉村振興戰略的推進，法治環境建設日益成為改革重點。所謂賦權執法，即上級政府以委托、授權或其他方式將審批執法等權力下沉鄉鎮，實現權力賦能。2019年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（以下簡稱《兩辦執法權下沉意見》），在全國推開了執法權下沉到底的改革。簡單地說，執法權下沉到底是指將縣級行政主管部門的部分行政審批權、行政處罰權和行政強制權交由鄉級政府機關行使［1］。權力下沉的賦權執法，擴充了鄉村治理措施手段，提升了鄉村政府權威，提高了鄉村治理效果。但是在下沉過程中，亦出現基層承接困難、執法權力錯配以及組織難以兼容等問題。追本溯源，從賦權執法的產生緣由、實踐問題的制度根源出發，進行針對性糾偏，實現基層治理規范化。

1 賦權執法的產生緣由

1.1 權小責大的政策回應

權小事多、人少責大是基層政府治理困局的制度性特征。“上面千條線，下面一根針”是該現象最恰當的比喻。所謂權小，表現在法定權力小、機構職能少、配套資金缺。所謂責大則指考評壓力大、承接事項多、執行壓力大。在責任上，從政府的條塊結構而言，鄉級和村級政府既對口條線部門又對口塊塊部門，縱向事項與橫向事項皆匯集到鄉鎮，造成不同類別責任聚集。在上下級政府關系上，鄉鎮政府作為五級政府的基座，是政策實現的兜底機構。由于層級之間自上往下地加壓趨勢，落在鄉鎮的執行責任層層加碼，導致鄉鎮政府“不堪重負”。在權力上，組織法上對鄉鎮政府執行為主的定位以及行政類法律規范對執法部門縣級以上的限制，導致鄉鎮權力稀薄。權小責大一方面透支了鄉村的行政治理能力，消耗了鄉村治理的內生創新動力，另一方面催生了基層形式主義。對此，《兩辦執法權下沉意見》賦予鄉鎮執法權，以擴權賦能的形式應對基層權責不對等的問題。

1.2 鄉村治理的內在需求

一方面，自《振興意見》提出農村高質量發展以來，鄉村成為新興投資熱土，農村一二三產業融合發展體系逐漸建成。在“長三角”“珠三角”一些發達鄉鎮，經濟總量規模已過百億，有的甚至達到幾百億。而鄉鎮現有的權力譜系顯然無法應對治理任務，擴權賦能具有必要性。例如，城市管理權以往被認為屬于縣級的職能部門，而隨著鄉鎮建成區擴大，城市管理權限需求就隨之而來。實施“賦權執法”，就是要著力解決制約鄉鎮經濟社會發展的體制性障礙，促進鄉鎮經濟社會的可持續發展［2］。另一方面，隨著二三產業的入駐，鄉村支柱產業逐漸向工商業轉移，鄉村社會亦經歷從農業社會向市民社會的過渡，法律逐漸成為止定糾紛的主渠道。此外，部分鄉鎮黑惡勢力抬頭，導致社會環境惡化，亟需用法律手段應對。改開以來，部分基層宗族逐漸積累財富，壯大勢力，不斷擴大宗族在本地的影響力，擴大勢力范圍。在一些地方，家族宗族拉幫結派、拉票賄選，長期把控村級政權，依靠村集體資源瘋狂斂財，對基層政治生態造成惡劣影響［3］。賦權鄉鎮，即賦予鄉鎮強硬手段，革除社會不穩定因素，為鄉村振興提供良好的基層環境。

1.3 治理能力提升的改革要求

作為基層政府，鄉鎮政府事多責重，但在職能設置上，鄉鎮政府卻存在不完備、不完整的局面：在職能機構設置上，鄉鎮政府不同于縣級以上政府具有完整的職能架構。實踐中往往是一個鄉鎮辦公室對接幾個條線部門。在權力設置上，鄉鎮以協調、匯報、管理等權力為主，對于違法或犯罪缺乏執法等硬性措施。《推進國家治理體系與治理能力現代化》提出優化政府職責體系。完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能。從治理能力提升上，賦權執法補齊鄉鎮治理的短板，將促進治理能力與治理體系現代化。

2 鄉鎮賦權執法的問題

2.1 鄉鎮承接執法困難

第一，鄉鎮自主空間收縮導致執法展開困難。壓力型體制下鄉鎮執法的展開受到上級政府指派任務的影響，壓縮了鄉鎮自主展開執法的空間。鄉鎮作為五級政府機制的最基層，構成了壓力型體制的基座。所謂壓力型體制，是指行政體制和行政權力運轉的“隱形邏輯”，即借助“層層傳導壓力” 的“權力鏈條”，自上而下傳遞的各項壓力［4］。縣級政府為了完成目標，運用任務分解的方式和量化考核指標體系，將這些任務和指標層層量化分解到鄉鎮政府。縣級政府的任務具有優先級，鄉鎮政府不得不首先考慮上級的安排，優先派遣執法資源。此外，當前鄉鎮治理存在過程形式化、結果指標化趨勢，鄉鎮完成任務的選擇方式減少，進一步擠壓了鄉鎮自主能動空間。在缺乏自主能動空間的情況下，對鄉鎮賦權實際上并非是擴權而是課以責任與負擔。第二，鄉鎮機構精簡改革削弱承接能力。根據2009年中共中央辦公廳發布的《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的意見》（簡稱《意見》），鄉鎮政府內部組織進一步精簡化。該《意見》第三條明確了鄉鎮政府內部機構設置以綜合辦公室、綜合性崗位為主要單位。機構精簡改革所要求的機構設置綜合化與執法要求的專業性、精確化之間存在張力，不利于執法展開。此外，上述《意見》第四條規定鄉鎮不再興辦自收自支的事業單位。由此，鄉鎮政府與傳統的七站八所脫離組織關系，進一步弱化鄉鎮政府承接執法的能力。第三，鎮村脫鉤導致下沉執法困難。鄉鎮政府主要執法場域在行政村，鎮與村管理關系的脫離造成鄉鎮在村域執法困難。隨著村民自治的推行，我國鄉村治理體制由人民公社轉變為“鄉政村治”體制［5］。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村域實行自治，村民通過村民委員會實現自我管理。鄉鎮執法包含多項村域執法任務，例如土地林地所有權與使用權爭議處理、村鎮違規建筑處罰、基本農田保護監督、土地承包經營權證核發審核、規模化畜禽養殖審核備案等。村莊在社會關系上具有較強的封閉性和排他性，在物理維度上較為廣闊，鄉鎮層級的執法者要進入村莊行使執法權，就會面臨許多困難［6］。行政關系脫鉤則加重了鄉鎮在村域執法的困難。

2.2 下沉執法權力錯配

下沉執法權的目的是促進鄉鎮規范治理，不同鄉鎮的內在需求不同，錯配下沉執法權不僅無助于治理提升，甚至成為治理負擔。當前鄉鎮執法權配置根據《實施意見》表現為省縣雙階配置，即由省委編辦、省司法廳、省政務辦等機構印制《賦權目錄》，再由縣級政府確定具體下沉鄉鎮職權。例如，安徽省人民政府發布的《安徽省人民政府關于賦予鄉鎮街道部分縣級審批執法權限的決定》規定縣級按照“基本盤+自選”的方式，在《安徽省賦予鄉鎮街道部分縣級審批執法權限指導目錄》中確定賦權承接事項。而所謂自選，實際上由縣級政府自行決定。例如，安徽省宣城市宣州區根據省人民政府決定，以區政府名義發布的《鄉鎮承接部分區級審批執法事項清單》中包含來自15個縣級部門的行政處罰283項目。由此執法權力完成基層配置。在執法權配置下沉過程中，雖然遵循了權力自上而下賦予的邏輯，卻忽視了自下而上的需求回饋。這種通過行政命令的配置方式，并未考慮鄉鎮的具體情況。不同鄉鎮執法環境、執法重點、資源條件千差萬別，統一配置方式不僅造成資源浪費，也成為鄉鎮負擔。

2.3 執法職能難以融入

賦權執法主要依據中央發布的《兩辦執法權下沉意見》，它提出了執法權力下沉的指導意見，但與之對應的三定方案卻尚未確定。對于執法職能如何融入鄉鎮，各地展開實踐探索，但都沒有達到預期。當前執法融入實踐，主要有3種類型：第一是聯動型執法，即村鎮街道發現1個違法行為后，利用召集權、指揮調度權，通知責任部門處置，由主責部門牽頭聯合執法，執法后部門部署后續管理任務，再由村鎮繼續行使日常管理與監管。該方案的問題在于，聯動并非正式組織機制，而是執法的工作機制。這種松散的組織結構不適合長期執法。第二是派駐式執法。所謂派駐式執法，即將縣級執法隊伍派駐到村鎮，將村鎮建設為能獨立處置的綜合執法部門，縣級執法部門空心化，執法組織架構扁平化，以達到執法重心下沉的目的。派駐式執法規避了組織融入問題，實際上仍是縣直部門執法，不符合《兩辦執法權下沉意見》所提出的整體下沉的設立目的，也無助于加強基層法治建設。第三是網格式執法，即依托網格化治理的現有架構執法。但是從層級上來看，網格單元行政級別過低，無法承擔執法職能。因此，上述幾種典型模式皆不能實現執法職能的基層融入。

3 賦權執法困境的原因

3.1 鄉鎮政府組織定位不匹配

鄉鎮政府承接執法困難源于組織定位與職能不匹配。對上組織關系上，鄉鎮政府組織法上執行的角色定位與現實中能動執法需求存在矛盾。首先，執行須對上負責，限制了自主展開任務的選擇空間。其次，執行不參與決策，削弱了鄉鎮政府統籌規劃能力。再次，縣級以上與鄉鎮及以下信息不對稱，無法落實有效治理。對下組織關系上，鎮村關系定位影響執法展開。自1983年中共中央、國務院發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》以來，鄉鎮政府不再擁有公社體制的超強的行政控制手段和能力［7］。執法需要多方協同配合，在鎮村脫鉤獨立的情形下，僅憑鄉鎮自身資源難以實現全域執法。

3.2 執法權配置缺乏科學性

要取得良好的治理效果，執法權配置要做到有的放矢、因需放權。當下執法權配置缺乏科學性，導致資源錯配。第一，從權力配置范圍缺乏科學劃定標準。何種權力應當賦權沒有明確標準。當前各省份在賦權過程中主要以省級、縣級雙階賦權模式為主，對下沉權力既缺乏前期合理性論證，亦缺乏后期下沉執法效果評估與動態調整。這導致下沉的權力與鄉鎮的需求相去甚遠。一些省份不加以區分地將大部分處罰權下沉，不僅增加下級政府行政壓力，也存在避責脫責的可能。第二，不同鄉鎮權力配置雷同，缺乏針對鄉鎮的配置適配。實踐中，縣級通過政府發文決定域內鄉鎮執法權，而鄉鎮作為權力需求主體卻被排除在配置主體之外，這導致不同鄉鎮賦予的權力沒有區別。現實當中，不同鄉鎮的執法需求不同，例如對有水域的鄉鎮，水上執法權、漁業類執法權的需求更多，而對于經濟發達的鄉鎮，市場監管、城市管理類執法權的需求更為迫切。如果不與鄉鎮中心工作結合，那么下沉執法權的效率與效果將大打折扣。

3.3 縣級與鄉鎮機制的差別

執法職能融入問題，實際上是縣級與鄉鎮機制差別所導致。縣級行政機制以條塊關系為主要特征，而鄉鎮以黨政一體為內部機制。以往實踐的不足，其實在于忽視了2種體制的差異。從縣級行政機制而言，執法屬于條線部門，受上級條線與同級政府雙重管轄。而在轉隸鄉鎮后，執法既處于行政一端，又屬于黨委管轄，如何組織鄉鎮執法，需要集合鄉鎮自身體制屬性進行再構造。

4 鄉鎮賦權執法的應對之策

4.1 重新定位鄉鎮政府地位

為使得賦權執法真正賦能鄉鎮，首先需要改變鄉鎮政府的組織法律定位，從執行政府定位轉變為向上負責、向下兼容的整體政府。具體而言，在縣（市、區）鄉（鎮）關系上，從命令服從關系轉向監督指導關系。第一，縣級及以上政府適用的科層制，在縣鄉以及鄉級以下政府間不適用。縣級、鄉級間異質性決定縣級、鄉級政府間不應受科層制約束。行政國家的公共部門使用龐大的社會資源，國家通過行政行為來解決問題以達成目標，社會越來越多地依賴政府［8］。與行政國家龐大體量相適應的科層制，利用層級分明的官僚系統、規范的文書系統、分工配合的組織合作，完成了行政國家的治理任務。在縣級以上政府之間，科層制在資源整合、目標分配等方面效果顯著。在鄉級以下政府，科層治理的文化基礎、組織基礎與社會基礎都不存在［9］，因此遭遇“水土不服”。縣級是科層制末端，鄉級是國家與基層之間的連結點，縣級、鄉級之間依據科層制治理，既無法達到縣級政府的要求，又難以解決基層的迫切需求。無視縣級、鄉級兩級政府的內在差異性，必然產生形式主義、消極治理、效率低下等弊端。而以指導監督關系取代上下級關系，則賦予鄉鎮較大的自由度與自主空間，使其得以充分行使執法功能。第二，縣級、鄉級財政的變革導致縣級、鄉級科層關系日益松動。社會的轉折，總是包含著原有財政政策的危機。1994年分稅制改革之后，輻輳式的財稅體制造成財政層層上收［10］，為應對財政壓力，鄉鎮政府通過項目填補資金空缺。財政轉移支付采用項目制的方式在行政層級體制之外靈活處理［11］。可見，鄉鎮在財政上不依賴于縣級，因此這種上下級關系的改變需要具備一定的經濟基礎。第三，從執法的監督指導需求上，基層執法需要指導與監督。中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2019年聯合發布《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，該文件指出，推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。街道與鄉鎮執法是發展的趨勢，縣級職能部門再承擔執法職能則可能產生多頭執法、管轄沖突等問題。一級執法改變了上下級事權重構、同質的現象，可以避免同一事務多重管理或分級負責，確保事權的終局性［12］。基層執法缺乏經驗，在執法下沉的過渡期，需要通過學習實踐逐步獲得執法能力。此外，基層執法需要上級的監督。因此，作為原行政執法主體的縣級人民政府職能部門與鄉、鎮、街道的關系轉變為業務指導與監督關系［13］。

在鄉村關系上，由鎮村脫鉤、鄉政村治的格局改變為鄉鎮政府向下兼容、總領全局的新定位。鄉鎮政府是占主導地位的治理主體。縣鄉異質性決定了傳統科層制在縣鄉之間失效，鄉村同質性則決定了將鄉與村作為整體治理。一方面，鄉（鎮）與村應當協同治理。基層治理問題在于復雜性、多變性，鄉村協調方能應對基層執法多樣化、綜合化挑戰：鄉鎮政府的執法資源與村級干部的人情資源結合，解決陌生人執法與熟人社會的矛盾。鄉鎮政府的執法力量與村級組織的實時信息結合，促成有的放矢的機動執法。鄉鎮政府的執法統籌與村級干部的基層經驗結合，實現有限資源與有效治理之間最優解。另一方面，鄉鎮政府在鄉村協作治理中占據主導地位：其一，執法下沉后，鄉鎮獲得規范的執法權，在問題無法解決的情況下，鄉鎮的“硬”手段保證有效執行；其二，鄉鎮具備統籌能力，促進矛盾有效解決與高效治理。此處的主導治理限于執法以及相關治理，例如違法治理、政策執行、產業指導等，不涉及屬于村民自治的事項。

由此，鄉鎮政府既脫離上級政府科層制的束縛，又具備向下延伸的執法能力，成為能獨立承擔執法職能、機動自主執法的基層政府，更好地完成賦能治理，促力鄉村振興。

4.2 引入權力配置決策與評估機制

首先，應當將執法權力評估納入地方重大決策范圍，以科學適配。理由在于：其一，從性質上，執法權具體配置屬于地方性事務。當前鄉鎮執法權配置根據《實施意見》表現為省級縣級雙階配置，即由省委編辦、省司法廳、省政務辦等機構印制《賦權目錄》，再由縣級政府確定具體下沉鄉鎮職權。例如安徽省人民政府發布的《安徽省人民政府關于賦予鄉鎮街道部分縣級審批執法權限的決定》規定縣級按照“基本盤+自選”的方式，在《安徽省賦予鄉鎮街道部分縣級審批執法權限指導目錄》中確定賦權承接事項。所謂縣級“自選”的性質應當是職權調整而非行政賦權。賦權包括授權與委托，行政授權主體限制為省級政府，而行政委托需要以委托單位名義作出委托行為，根據二次授權禁止原則，授予權力不能再次授出，省級賦權決定與指導目錄所授予的權力，不應當再次授出，所以權力“自選”既不屬于行政授權也不是行政委托。將鄉鎮執法權配置界定為地方性事務，既符合《憲法》第3條第4款對央地分權所規定的地方積極性、主動性原則，也符合《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》所提出的地方事務選擇的效能標準。其二，執法權配置屬于重大行政決策事項范圍。根據《重大事項決策暫行條例》，事項范圍包括涉及公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策，經濟和社會發展的重要規劃，開發利用、保護自然和文化資源的重大公共政策和措施，重大公共建設項目及其他對經濟社會發展有重大影響或涉及重大公共利益、社會公眾切身利益的事項。執法權既配置符合“重大公共利益、社會工作切實利益”的實質標準，就當屬于事項范圍。其三，重大決策兼顧科學性、民主性與程序性。根據《重大行政決策程序暫行條例》，重大決策程序包括決策提案、公眾參與、專家論證與風險評估。一方面，多方參與保證了決策的民主性，“法為天下公器”，“執法下鄉”與百姓息息相關，決策的民主參與提高了居民對于執法的接受程度。另一方面，執法權配置決策將鄉鎮納入決策程序，形成自下而上的反饋機制，做到執法權因需下沉，形成動態執法權調整機制。

其次，應當引入執法配置效果評估機制。《行政處罰法》第二十四條是賦權執法的指導規范，該條規定：省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。因此，執法配置首先是動態的，其次執法配置后仍需評估。在評估主體上可由司法行政部門主管，在評估內容上應當包括下沉合法性、必要性與實際效果等。

4.3 黨政協同的組織方式

執法職能融入需與鄉鎮治理機制融合，根據鄉鎮黨政一體的機制特征，執法融入需要與黨互相協同。具體而言，其一，將執法組織劃歸到鄉鎮政法委管理。執法從縣級到鄉級首先需完成組織轉隸，結合“黨管政法”的慣例與《中國共產黨政法工作條例》，宜將執法組織劃歸到鄉鎮政法委。其二，執法組織形式與鄉鎮內部機制契合。鄉鎮執法并無統一組織形式，而應當與鄉鎮內部治理結構相契合。例如，在實行核心包干制的鄉鎮，權力向上集中，相應地，執法組織設置也應當集中，設立執法辦公室等一級機構。而在以線辦部門為主要治理單元的鄉鎮，執法則應當根據種類融入各個線辦，而不單獨設立組織機構。其三，黨委協調執法權與行政管理權。由于鄉鎮實行黨委負責制，因此有責任協調執法權與行政管理權，通過統籌安排、一致行動，形成檢查-執法-管理的功能圈，建設鄉鎮法治環境與營商環境。

5 總結

鄉村法治關乎營商環境與社會建設，鄉村法治尚處于起步階段。借助執法權下沉改革的契機，為未來鄉村進一步法治化奠定基礎。賦權執法的問題不僅源于賦權自身的配置，也源于鄉鎮的組織定位偏差。通過鄉鎮組織定位調整、科學化執法權配置以及黨政協同的組織方式，實現執法職能由縣級向鄉村的轉移，為鄉村振興提供公共產品與制度供給。

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